性侵害未成年人犯罪人員信息公開制度探析

裘菊紅　王曉青

[內(nèi)容摘要]隨著媒體的曝光，越來越多性侵害未成年人犯罪案件進(jìn)入公眾視線并引起社會(huì)廣泛關(guān)注。對(duì)于嚴(yán)重侵害未成年人身心的性犯罪，除了對(duì)性犯罪者予以嚴(yán)厲懲處外，更為重要的是尋求一條預(yù)防性犯罪者再次犯罪、保護(hù)未成年人免遭潛在性侵害的有效路徑，以“懲其未犯，防其未然”，而建立對(duì)性侵害未成年人犯罪人員的信息公開即是一項(xiàng)很好的制度創(chuàng)新探索。

[關(guān)鍵詞]未成年人 性侵害 梅根法案 信息公開

2016年，浙江省慈溪市人民檢察院聯(lián)合該市法院、公安局、司法局制定出臺(tái)了《性侵害未成年人犯罪人員信息公開實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），在法學(xué)界和社會(huì)上引起了不小震動(dòng)。社會(huì)主流輿論和大部分學(xué)者持贊同、支持意見，也有一些專家、學(xué)者對(duì)制度內(nèi)容設(shè)置的合理性發(fā)出了質(zhì)疑與反對(duì)聲音。筆者認(rèn)為，在性侵害未成年人案件高發(fā)的當(dāng)下，建立對(duì)性侵害未成年人犯罪人員信息公開的制度，不僅有其緊迫的必要性、現(xiàn)實(shí)價(jià)值，在對(duì)制度進(jìn)行完善后對(duì)于推動(dòng)少年司法的進(jìn)步具有深遠(yuǎn)意義。

一、性侵害未成年人犯罪人員信息公開制度的必要性

（一）遏制性侵未成年人案件高發(fā)態(tài)勢(shì)亟待強(qiáng)有力的兒童保護(hù)措施

自2013年起，中華社會(huì)救助基金會(huì)兒童安全基金女童保護(hù)項(xiàng)目開始統(tǒng)計(jì)全國(guó)曝光的性侵兒童（14周歲以下）的惡性案件數(shù)據(jù)，2013年全年曝光125起，每天曝光0.34起；2014年全年曝光503起，每天曝光1.38起；2015年全年曝光340起，每天曝光0.95起。而由于性侵兒童案件涉及隱私、出于兒童保護(hù)的考慮等主客觀因素的影響，大量的案件不能被公開報(bào)道和統(tǒng)計(jì)，社會(huì)和學(xué)界的共識(shí)是：被公開的案例可能僅為實(shí)際發(fā)生案件的冰山一角。實(shí)際上，2010～2013年間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)起訴猥褻兒童罪7963件8069人，起訴引誘幼女賣淫罪68件121人。性侵案件的大量發(fā)生，對(duì)兒童身體、心理上造成的嚴(yán)重傷害不容忽視，遏制性侵未成年人犯罪的高發(fā)態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)兒童遠(yuǎn)離性侵害的制度研究已然成為一個(gè)刻不容緩的問題。

（二）性犯罪者心理成癮性特點(diǎn)要求對(duì)此類人群進(jìn)行特殊防范

實(shí)證研究表明，實(shí)施性侵未成年人的作案人存在著明顯的性倒錯(cuò)、戀童癖、兒童性騷擾、兒童性虐待等傾向。根據(jù)犯罪心理學(xué)的觀點(diǎn)，隨著人們生活節(jié)奏的加快，社會(huì)矛盾的增多，外界淫穢物品的誘導(dǎo)，行為人因幼年的經(jīng)歷或家庭婚姻的各種問題，很有可能實(shí)施性侵未成年人的犯罪。而這類人往往具有成癮性特征，其成癮性是對(duì)未成年人再次實(shí)施性侵害的主要驅(qū)動(dòng)力之一。這也可以從實(shí)證數(shù)據(jù)中得以證明，2015年全國(guó)公開的案件中，一人對(duì)兩名以上未成年人實(shí)施性侵的占28.2%。美國(guó)司法部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，性侵案犯在釋放后3年內(nèi)的再犯率是其他類型案犯的4倍。因此，從性犯罪者的角度分析，此類人員具有性犯罪成癮的特性，必須對(duì)其加以特殊防范。

（三）性侵手段隱蔽性特點(diǎn)亟需未成年人提高對(duì)潛在犯罪者的認(rèn)知

性侵未成年人案件，從侵害手段上來看，與對(duì)成年被害人所采用的暴力、威脅等常見手段不同，往往以欺騙引誘為主。以北京市為例，性侵未成年人案件中，伴隨著引誘欺騙手段的案件比重為54.1%，欺騙引誘的性侵行為，具有隱秘性和潛伏性。一方面，事件發(fā)生后，未成年人告訴的比例低；另一方面，未成年人容易被引誘上當(dāng)。因此，提高未成年人的認(rèn)知是關(guān)鍵。而據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)各地兒童防性侵的教育普遍缺失。在女童保護(hù)項(xiàng)目訪問的394名教師中，49.7%的受訪者從沒有對(duì)學(xué)生開展過性教育，在337名受訪家長(zhǎng)中，沒有對(duì)孩子進(jìn)行過性教育的占51.4%，沒有經(jīng)過預(yù)防性侵害知識(shí)的占32.5%。而直接告訴孩子遠(yuǎn)離哪一類人，是最直接有效的防性侵教育。

（四）未成年人自我保護(hù)能力的欠缺亟待監(jiān)護(hù)人對(duì)潛在性犯罪者信息的知情

未成年人由于身心發(fā)育尚未成熟、自我保護(hù)意識(shí)與能力薄弱，離不開父母等監(jiān)護(hù)人的生活照料與安全保護(hù)。即使是遭受犯罪侵害后，最有可能首先向父母或其他監(jiān)護(hù)人報(bào)告。根據(jù)調(diào)查，報(bào)告給父母的比例為82.8%。這說明，父母等監(jiān)護(hù)人作為孩子最親近的成人，是揭發(fā)侵害的主要途徑，同時(shí)也是防止受侵害的有力保護(hù)。研究預(yù)防性侵未成年人的措施，要考慮到監(jiān)護(hù)人在未成年人安全保護(hù)中職責(zé)作用最大限度地發(fā)揮，僅靠司法機(jī)關(guān)掌握性侵案件信息，是不足以防范案件發(fā)生的，必須讓監(jiān)護(hù)人知情。父母及其他未成年人監(jiān)護(hù)人對(duì)有前科的性侵未成年人犯罪人員情況的知情，是保護(hù)孩子的有力武器。要讓父母知情，則必須公開有前科性侵犯罪人員信息。

（五）熟人作案的特點(diǎn)要求性侵犯罪人所在社區(qū)知悉其前科信息

2014年公開的503起案件中，熟人犯罪的有442起（公開報(bào)道中未提及雙方關(guān)系的未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)），比例高達(dá)87.87%。2015年公開的340起案件中，熟人作案的有240起，比例達(dá)70.59%。這些熟人中，家庭成員、教師、親戚、鄰居均有。熟人作案占如此高的比例，說明在防性侵教育中，一定要重視對(duì)熟人性侵的防范措施。實(shí)際上有些人雖為熟人，但并不一定知悉其性侵前科。將犯罪人員性侵信息公開，其熟人中的未成年人就會(huì)避而遠(yuǎn)之，自然性侵的幾率就會(huì)大大降低。

二、性侵害未成年人犯罪人員信息公開制度的價(jià)值與意義

（一）“梅根法案”的合理借鑒和本土化改造

1994年，美國(guó)新澤西州一名7歲的小女孩梅根·康卡被住在她家附近的鄰居邀請(qǐng)到家里看小狗，結(jié)果被強(qiáng)奸殺害。后查明，鄰居是一名有兩次性犯罪前科的戀童癖慣犯，但公眾事先卻毫不知情。梅根的父母認(rèn)為，如果事先知情，將會(huì)采取恰當(dāng)?shù)拇胧┍Ｗo(hù)孩子。于是，他們發(fā)起了一項(xiàng)旨在公開性犯罪人記錄的運(yùn)動(dòng)，要求賦予公眾對(duì)性犯罪記錄有進(jìn)行查詢的權(quán)利。當(dāng)年10月份，新澤西州公布實(shí)施《犯罪登記與社區(qū)公告法》（The Registration and Community Notification Laws）。為紀(jì)念梅根，該法案亦被稱之為“梅根法”。1996，年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了聯(lián)邦《梅根法》，要求所有州制定法律，規(guī)定性犯罪人假釋或刑滿出獄后，必須向警方進(jìn)行信息登記，并公布給社區(qū)知悉。2006年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《亞當(dāng)·沃爾什兒童保護(hù)與安全法》，規(guī)定了強(qiáng)制登記制度。隨后聯(lián)邦政府建立了“全國(guó)性犯罪人信息庫(kù)”，由警察局負(fù)責(zé)信息錄入，并傳達(dá)到相關(guān)學(xué)校、社區(qū)、執(zhí)法部門等；創(chuàng)建了“德魯·索丁全國(guó)性犯罪人（信息）公共網(wǎng)站”，使公眾通過網(wǎng)站即可檢索。

隨著梅根法的影響以及各國(guó)少年司法的發(fā)展，韓國(guó)、英國(guó)等國(guó)均制定了相關(guān)法律，規(guī)定了性犯罪人信息登記和公告制度。通過司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)性犯罪人前科的監(jiān)督，限制其再犯可能，有效預(yù)防和減少性犯罪前科人員利用在與兒童相關(guān)機(jī)構(gòu)工作的機(jī)會(huì)再次實(shí)施性犯罪，發(fā)揮了犯罪特殊預(yù)防作用?！掇k法》正是基于這樣的考慮，借鑒“梅根法案”，根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況加以借鑒發(fā)展而來，在公開信息人員的選擇、公開渠道、公開的范圍上等方面根據(jù)中國(guó)實(shí)踐進(jìn)行了不同的設(shè)定。

（二）體現(xiàn)兒童利益最大化原則，并不侵害隱私權(quán)

聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行為，不論是公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要的考慮”，由此確立兒童利益最大化原則。經(jīng)過多年的發(fā)展，此原則為世界各國(guó)普遍認(rèn)同，成為少年司法的支柱理論。我國(guó)于1991年正式加入《兒童權(quán)利公約》，兒童利益最大化原則自然為我們所認(rèn)同。

《辦法》規(guī)定對(duì)性侵害未成年人犯罪人員信息進(jìn)行公開，正是基于兒童利益最大化的價(jià)值考慮。有批評(píng)意見認(rèn)為，信息公開對(duì)犯罪人員回歸社會(huì)之后的隱私權(quán)造成了侵害。筆者不認(rèn)同這種觀點(diǎn)。首先，性侵犯罪的裁判文書本身是公開的，不僅宣判公開，各地法院均推行了裁判文書上網(wǎng)公開制度，社會(huì)公眾可以查閱裁判文書。對(duì)裁判文書的信息進(jìn)一步進(jìn)行公開，不涉及隱私權(quán)的侵害?！掇k法》不過是集中公開了之前已經(jīng)公開了的有關(guān)性侵害未成年人犯罪人員的信息，談不上是對(duì)這些犯罪人員隱私權(quán)的侵犯。其次，即使公開性侵犯罪人員照片也是可取的。反對(duì)聲音認(rèn)為公開照片會(huì)侵害隱私權(quán)，但是任何權(quán)利都是相對(duì)且有邊界的，相對(duì)于未成年人的人身安全，性侵未成年人這種極端惡性犯罪者有必要在出獄后繼續(xù)承擔(dān)包括信息被公開的義務(wù)。權(quán)利發(fā)生沖突的時(shí)候，選擇保護(hù)未成年人的利益正是兒童利益最大化的體現(xiàn)。再者，未成年人整體的安全應(yīng)被認(rèn)為是一種公共安全，當(dāng)個(gè)人隱私與公安安全發(fā)生沖突的時(shí)候，選擇保護(hù)公共安全是無可厚非的。

（三）未成年人保護(hù)模式的有益探索

盡管國(guó)家親權(quán)法則并非為少年司法所獨(dú)創(chuàng)，但并不妨礙其作為各國(guó)少年司法的核心指導(dǎo)原則。隨著對(duì)國(guó)家親權(quán)法則理解及應(yīng)用的深入，國(guó)家愈來愈扮演著兒童利益最終保障者與終極監(jiān)護(hù)人的重要角色，對(duì)其福利的介入和保護(hù)更是貫徹兒童成長(zhǎng)始終。對(duì)性侵害未成年人犯罪人員信息的披露，正是體現(xiàn)了國(guó)家扮演兒童終極監(jiān)護(hù)人身份的體現(xiàn)。國(guó)家基于監(jiān)護(hù)人的角度，公開性侵犯罪人員信息，是妥當(dāng)提供基于國(guó)家親權(quán)的干預(yù)性保護(hù)。兒童面臨一個(gè)明確且現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)時(shí)，政府機(jī)構(gòu)成為最終可求助的“父母”。性侵未成年人犯罪人員信息公開制度，體現(xiàn)了我國(guó)運(yùn)用國(guó)家親權(quán)原則在少年司法制度上的探索與創(chuàng)新。由國(guó)家對(duì)此類人員的信息進(jìn)行公開，使得父母等監(jiān)護(hù)人能夠及時(shí)得知，對(duì)未成年人進(jìn)行防范教育。這種國(guó)家親權(quán)與監(jiān)護(hù)人親權(quán)相結(jié)合的做法，解決了法治國(guó)理念和行為主義刑法框架下，對(duì)犯罪人難以提前介入進(jìn)行預(yù)防的問題，起到警示未成年人進(jìn)行有效閃避的作用。

（四）體現(xiàn)對(duì)兒重的特殊保護(hù)

當(dāng)前，性侵害未成年人犯罪案件不斷發(fā)生，社會(huì)影響極其惡劣。社會(huì)各界對(duì)司法機(jī)關(guān)全方位加強(qiáng)司法保護(hù)的呼聲和期待愈加強(qiáng)烈。黨和國(guó)家高度重視未成年人保護(hù)工作，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)全社會(huì)要了解、尊重、關(guān)心、服務(wù)少年兒童。最高人民檢察院曹建明檢察長(zhǎng)在2016年全國(guó)未成年人檢察30周年座談會(huì)上明確提出，未成年人司法的發(fā)展方向是實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的全面系統(tǒng)保護(hù)，要將保護(hù)性司法理念貫穿到整個(gè)系統(tǒng)工作之中。

從落實(shí)對(duì)兒童“性”的特殊保護(hù)與全面保護(hù)來看，一方面，需要嚴(yán)厲懲治侵害未成年人性犯罪來強(qiáng)化震懾；另一方面，亟需科學(xué)合理的司法制度設(shè)計(jì)來預(yù)防再犯。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)打擊性侵未成年人犯罪制度可謂完備、精細(xì)，在有效打擊此類犯罪、保護(hù)遭受性侵未成年被害人方面發(fā)揮了積極作用。如，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2013年10月24日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），加大了對(duì)未成年人合法權(quán)益的司法保護(hù)力度，突出體現(xiàn)了對(duì)未成年被害人的特殊、優(yōu)先保護(hù)?！兑庖姟酚昧私话氲钠?，從辦案工作要求、避免對(duì)被害人造成二次傷害、為被害人提供法律援助、加大民事賠償和司法救助力度等10余個(gè)方面，為未成年被害人提供最大限度的司法關(guān)懷與呵護(hù)。

相對(duì)而言，我國(guó)立法對(duì)預(yù)防性侵犯罪者再次犯罪、保護(hù)未成年人免受潛在性侵犯罪侵害，仍然存在盲區(qū)。目前，僅有上述《意見》28條規(guī)定了對(duì)宣告緩刑犯罪人視情況宣告禁止令，是對(duì)該類犯罪人群的特殊預(yù)防措施?！掇k法》正是在此基礎(chǔ)之上，從程序設(shè)置的角度對(duì)預(yù)防性侵犯罪作探索性的制度嘗試，將服刑完畢的犯罪人信息加以公開，不僅是禁止犯罪人接近潛在被害人，是讓未成年人遠(yuǎn)離犯罪人的更積極的做法。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是對(duì)犯罪人服刑之后的再處罰，有“一罪二罰”之嫌。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。公開信息本身不是刑罰，不涉及“一罪二罰”問題。關(guān)于刑罰的種類，我國(guó)刑法有明確規(guī)定，公開信息并未限制罪犯的人身自由，也未涉及其財(cái)產(chǎn)，本身不屬于刑罰的范疇，嚴(yán)格來說也不屬于處罰。

（五）推動(dòng)我國(guó)未成年人刑事司法制度創(chuàng)新發(fā)展

少年司法對(duì)于整個(gè)司法體系來講是一個(gè)創(chuàng)新。在我國(guó)，未成年人司法制度發(fā)展不過30年時(shí)間，刑訴法2013年設(shè)專章規(guī)定未成年人刑事案件辦理程序至今不過3年多時(shí)間，本身是一個(gè)新事物。未成年人司法工作還有創(chuàng)新空間，刑訴法規(guī)定了一些制度，但是對(duì)于完整辦理未成年人案件，有效保護(hù)未成年人權(quán)益來講，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要很多的探索和創(chuàng)新。創(chuàng)新要堅(jiān)持繼承性和借鑒性，既要借鑒西方少年司法先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，又要立足中國(guó)國(guó)情和未成年人司法的現(xiàn)實(shí)土壤，增強(qiáng)創(chuàng)新本土適應(yīng)性。要體現(xiàn)時(shí)代性和前瞻性，針對(duì)發(fā)展中的新問題，提出新觀點(diǎn)，研究新方法。性侵未成年人信息制度，正是在當(dāng)前性侵未成年人案件發(fā)生多、迫切需要加強(qiáng)被害人權(quán)利的情況下，在借鑒“梅根法”的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。該制度的出臺(tái)實(shí)施，不僅使得此類案件潛在被害人受侵害的可能性大大降低；制度的出臺(tái)過程，為其他制度的出臺(tái)，能起到引領(lǐng)示范作用，有利于推動(dòng)我國(guó)未成年人司法的發(fā)展。

（六）體現(xiàn)少年司法制度文明進(jìn)步的發(fā)展方向

在美國(guó)新澤西州“梅根法”出臺(tái)之后，不僅美國(guó)各州相繼出臺(tái)類似制度，越來越多的國(guó)家和地區(qū)開始效仿。英國(guó)于1997年、愛爾蘭于2001年、澳大利亞的新南威爾士州于2000年、加拿大于2004年（安大略省于2001年）、南非于2007年建立了性犯罪登記制度。日本、我國(guó)香港地區(qū)等紛紛效仿，先后制定性侵未成年人犯罪人員信息登記、公告制度，雖各國(guó)制度之間各有不同（以美國(guó)為代表的模式是信息登記和社區(qū)公告并行，以英國(guó)為代表的模式以信息登記為原則、以公開為例外），但有一點(diǎn)是共通的，即通過對(duì)性侵犯罪人權(quán)利的限制，強(qiáng)化對(duì)兒童的特殊保護(hù)，已成為當(dāng)代少年司法制度的發(fā)展方向。

我國(guó)在這一方面，也進(jìn)行了一系列的探索。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部于2012年5月10日印發(fā)了《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》，在全國(guó)范圍內(nèi)開展犯罪人員信息的登記和管理工作，建立犯罪人員信息庫(kù)，規(guī)定信息通報(bào)制度。2013年發(fā)布的《意見》強(qiáng)化了對(duì)受害人的優(yōu)先保護(hù)。實(shí)踐中，一些地區(qū)也開展了探索，如某地檢察院對(duì)未成年人、家庭、社會(huì)提出預(yù)警防范信號(hào)，開展有針對(duì)性的特殊預(yù)防，在辦理性侵未成年人犯罪案件過程中，將案件中了解的行為人實(shí)施犯罪的誘騙手法、未成年被害人自我保護(hù)缺失情況以及家庭監(jiān)護(hù)人保護(hù)不到位等情形及時(shí)通知至區(qū)教育局、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)未保辦，放松防范漏洞預(yù)警信號(hào)；區(qū)婦聯(lián)接受預(yù)警信號(hào)后，通過街道、社區(qū)的婦女之家，提高未成年人家庭父母的防范意識(shí)，提升預(yù)防效果。我國(guó)當(dāng)前司法實(shí)踐中的一系列規(guī)定和做法很明顯地體現(xiàn)出限制性侵害未成年人權(quán)利、強(qiáng)化兒童權(quán)利的理念?！掇k法》正是在這種背景下的進(jìn)一步探索，符合當(dāng)前少年司法制度的發(fā)展方向。

三、性侵害未成年人犯罪人員信息公開制度的完善發(fā)展

《辦法》對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的未成年人刑事司法而言是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，要使這項(xiàng)制度在實(shí)踐中發(fā)揮效用，需要對(duì)制度本身予以進(jìn)一步完善，健全相關(guān)配套工作機(jī)制，并通過實(shí)踐加以檢驗(yàn)和進(jìn)一步發(fā)展。

（一）解決制度的合法性問題

性侵害未成年人犯罪人員信息公開制度作為一項(xiàng)基層司法制度創(chuàng)新，雖不存在侵害公民隱私權(quán)的問題，但毋庸置疑，對(duì)犯罪人員的隱私會(huì)有所涉及、有所影響。一項(xiàng)涉及人身權(quán)的制度措施，在無上位法依據(jù)的情況下，涉及到立法權(quán)限的問題。我國(guó)《立法法》第72條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！庇纱耍胤叫苑ㄒ?guī)最低只能由設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定，內(nèi)容僅為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三方面。而《辦法》由慈溪市人民檢察院牽頭相關(guān)政法部門出臺(tái)，內(nèi)容也并非上述三方面，因此，突破了現(xiàn)有法律框架。從公權(quán)力法無授權(quán)不得為的角度，確實(shí)存在權(quán)源缺陷。但頂層的立法設(shè)計(jì)又亟需基層提供先行實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和制度樣板。對(duì)此，建議以《辦法》積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并由基層院層報(bào)最高人民檢察院，最終由最高人民檢察院向全國(guó)人大提出立法建議和進(jìn)行法律試點(diǎn)建議，由此解決立法沖突的問題。

（二）解決制度的本土適應(yīng)性問題

英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障體系相對(duì)健全，實(shí)施梅根法制度對(duì)性犯罪人的生存影響不大，是這些制度能夠順利推行的有利條件。但是，我國(guó)目前還處在發(fā)展過程中，社會(huì)保障制度相對(duì)滯后并且地區(qū)間發(fā)展不平衡，公開性侵犯罪人員信息可能會(huì)對(duì)這些人員的生活甚至謀生問題產(chǎn)生影響，有時(shí)更是會(huì)影響到與其共同居住、生活的配偶、子女等家庭成員。在我國(guó)，社會(huì)公眾習(xí)慣以道德標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)定司法機(jī)關(guān)做出的規(guī)范性評(píng)價(jià)，往往認(rèn)為有犯罪記錄的人都不是好人，并且反對(duì)他們重新回到社會(huì)。因此，一旦公開信息，性侵害未成年人罪犯將面臨比英美國(guó)家更為艱難的生存困境。兒童利益最大化的少年司法理念要我們優(yōu)先保護(hù)未成年人權(quán)利，但在這同時(shí)也要兼顧性犯罪者的基本生存權(quán)。因此，在推行信息公開制度的時(shí)候要關(guān)注制度的生存土壤和適應(yīng)性問題。

在《辦法》公布之后，各大網(wǎng)站都進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，有98%的網(wǎng)民支持信息公開制度。這從一個(gè)側(cè)面反映了社會(huì)公眾樸素的正義觀念，但同時(shí)也應(yīng)看到，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查往往受社會(huì)公眾的非理性情緒影響并且存在跟風(fēng)現(xiàn)象，不能僅憑網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查就判定制度完美無缺，應(yīng)當(dāng)審慎、理性思考和判斷，從實(shí)踐出發(fā)，在實(shí)踐中檢驗(yàn)制度的運(yùn)行情況并不斷予以調(diào)整和完善。

（三）對(duì)信息公開進(jìn)行分級(jí)設(shè)計(jì)

國(guó)外一般對(duì)性犯罪人進(jìn)行分級(jí)管理，如美國(guó)新澤西州于2001年7月23日實(shí)施的《性犯罪人網(wǎng)絡(luò)登記法》將性犯罪人的危險(xiǎn)等級(jí)分為三級(jí)，危險(xiǎn)等級(jí)列為三級(jí)（危險(xiǎn)性高）和二級(jí)（危險(xiǎn)性中等）的性犯罪人都要在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行公告，除了未成年人犯罪、亂倫及被害人同意但尚未達(dá)到法定年齡的性犯罪。并規(guī)定不同的登記期間，一級(jí)性犯罪人為15年，二級(jí)為25年，三級(jí)為終身?！掇k法》規(guī)定5年和終身兩檔，兩檔之間相差較大，規(guī)定得過于簡(jiǎn)單，可以考慮更為科學(xué)的分級(jí)制，防止將絕大部分性犯罪人終身釘在恥辱柱上，可引人心理評(píng)估機(jī)制，對(duì)性犯罪人進(jìn)行評(píng)估后，分類進(jìn)行管理，避免一刀切的做法，導(dǎo)致有回歸社會(huì)可能的性犯罪人沒有回頭之路。

（四）避免對(duì)未成年被害人“二次”傷害題

少年司法秉持兒童利益最大化原則，要求司法機(jī)關(guān)在辦理涉及未成年人案件中注重涉罪未成年人與未成年被害人的雙向保護(hù)，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)未成年被害人的特殊保護(hù)和優(yōu)先保護(hù)，避免因辦案對(duì)未成年人造成二次傷害。對(duì)此，各地司法機(jī)關(guān)也開展了相關(guān)的制度探索，如浙江省檢察機(jī)關(guān)開展了“一站式”詢問性侵害未成年人制度試點(diǎn)，推行詢問與身體檢查等工作通過一次面對(duì)未成年被害人的方式進(jìn)行，避免被害人因反復(fù)回憶案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)等而反復(fù)沉浸在悲痛的情緒中、造成二次傷害。性侵害未成年人信息公開制度，在實(shí)施過程中要特別關(guān)注對(duì)未成年被害人的隱私保護(hù)?；卺槍?duì)未成年人的性侵案件多數(shù)發(fā)生在熟人之間，公開性侵犯罪人員信息時(shí)稍有不慎就會(huì)使被害人的信息被周圍人群知曉，這將對(duì)被害人的生活、學(xué)習(xí)、工作造成極大傷害。因此，在對(duì)性侵犯罪人員信息公開的同時(shí)，既要絕對(duì)避免公開直接、可識(shí)別的被害人個(gè)人信息，又要技術(shù)化處理可能從犯罪人員信息中間接推導(dǎo)出的被害人個(gè)人信息，最大限度保護(hù)未成年被害人的隱私，防止對(duì)被害人產(chǎn)生“二次”傷害。

（五）建立信息登記與查詢配套機(jī)制

從域外立法經(jīng)驗(yàn)來看，關(guān)于性侵害未成年人犯罪人員信息，目前具有代表性的美國(guó)和英國(guó)均有配套的登記制度，并以登記制度為信息公開的前提。美國(guó)的性犯罪記錄制度歷經(jīng)了兩個(gè)階段，第一階段為20世紀(jì)30年代至60年代，以性犯罪的登記制度為立法內(nèi)容；第二階段為20世紀(jì)90年代至今，出現(xiàn)了犯罪記錄的公告制度，登記制度進(jìn)一步完善。美國(guó)的“德魯·索丁全國(guó)性犯罪人（信息）公共網(wǎng)站”保證公眾可以查詢性犯罪人的相關(guān)信息。實(shí)行有限披露模式的英國(guó)，登記制度也是強(qiáng)制性的。根據(jù)《1997年性犯罪犯法令》確立“性犯罪名冊(cè)”，性犯罪者須向警方提供一份載有其姓名、地址、出生日期及國(guó)民保險(xiǎn)編號(hào)的記錄，在其后有任何變動(dòng)須通報(bào)警方。

《辦法》則僅規(guī)定信息公開，沒有強(qiáng)制的性侵害未成年人犯罪人員的信息登記制度作為配套略有遺憾。性侵犯罪人員的信息在某個(gè)地區(qū)公開后，很容易倒逼犯罪人員向異地流動(dòng)，流入地若未能掌握相關(guān)犯罪信息，則此前的信息公開就不能產(chǎn)生效果。設(shè)立強(qiáng)制性的登記制度，確保地區(qū)間信息互通，則有利于流人地的社會(huì)管理職能部門及時(shí)掌握進(jìn)入該地區(qū)的犯罪人員信息，為新地區(qū)進(jìn)行犯罪信息公開提供依據(jù)和便利?！掇k法》在運(yùn)行的過程中，可借鑒域外做法，考慮建立性犯罪人登記的配套機(jī)制，建立性犯罪人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，提供公眾查詢服務(wù)，配合信息公開制度實(shí)施。

（六）增加特殊行業(yè)的禁入規(guī)定

性侵害未成年人犯罪大多是熟人作案，熟人中教師、家庭成員等對(duì)未成年人負(fù)有特殊職責(zé)的人群，數(shù)量多、比例高。在2015年曝光的240起熟人作案的性侵害未成年人案件中，教師和家庭成員合計(jì)100人，占41.67%。而來自特殊職責(zé)人員的侵害，因其身份特殊，實(shí)施的侵害通常觸犯?jìng)惱淼拙€，且存在長(zhǎng)期侵害的可能。筆者曾辦理的父親強(qiáng)奸兩名親生女兒并強(qiáng)迫賣淫的案例，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，次數(shù)更是有數(shù)百次，令人發(fā)指?！兑庖姟芬?guī)定了對(duì)監(jiān)護(hù)人、教師、教練、救助人、保姆、醫(yī)生等對(duì)未成年人負(fù)有特殊職責(zé)的人員、與未成年人有共同家庭生活關(guān)系的人員實(shí)施性侵害的，從嚴(yán)懲處。同時(shí)規(guī)定了對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的可撤銷。上述規(guī)定說明了特殊職責(zé)人員造成的傷害更嚴(yán)重，犯罪懲處力度也相應(yīng)增強(qiáng)。但事后懲處是為治標(biāo)之計(jì)，唯有從犯罪預(yù)防的角度，加強(qiáng)事前防范才是治本之策。除家庭成員之外，對(duì)于教師、教練、救助人、保姆、醫(yī)生等接觸未成年人，對(duì)未成年人負(fù)有特殊職責(zé)的人員，如發(fā)現(xiàn)有性犯罪前科，應(yīng)禁止進(jìn)入該行業(yè)從業(yè)。增加從業(yè)人員的報(bào)告義務(wù)的規(guī)定和從業(yè)機(jī)構(gòu)的查詢義務(wù)。我國(guó)香港地區(qū)規(guī)定，在涉及照顧兒童、精神障礙人士或者殘疾人的機(jī)構(gòu)招聘人員之前，有權(quán)要求核查求職者是否有性犯罪記錄，警方會(huì)對(duì)求職者是否存在性犯罪記錄予以反饋。香港自2011年下半年實(shí)施性罪行定罪紀(jì)錄查核機(jī)制以后的9個(gè)月內(nèi)，共收到2.4萬份查核申請(qǐng)，足見民眾對(duì)該機(jī)制的支持和需求。規(guī)定性犯罪人在特殊行業(yè)的進(jìn)入，規(guī)定從業(yè)機(jī)構(gòu)的查詢義務(wù)，讓有性犯罪前科的人員不敢申請(qǐng)對(duì)未成年人負(fù)有特殊職責(zé)的工作崗位，并且能督促?gòu)臉I(yè)機(jī)構(gòu)積極履責(zé)，防止性犯罪前科人員獲得照顧未成年人的工作機(jī)會(huì)，從而從源頭有效防蒞犯罪。

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