中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題與對(duì)策研究

鄢瑾

摘要：在總結(jié)改革開(kāi)放三十年來(lái)我國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革成果的基礎(chǔ)上，從行業(yè)壟斷、資本投資及其運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三個(gè)方面歸納了我國(guó)目前石油經(jīng)濟(jì)體制改革存在的問(wèn)題，相應(yīng)提出著力開(kāi)放石油行業(yè)市場(chǎng)、積極吸納民營(yíng)資本以及推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移升級(jí)三條對(duì)策。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)體制；石油行業(yè)；存在問(wèn)題；改革對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.17.006

石油作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，其經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈與人民福祉。知名的政府改革者彼得斯教授曾說(shuō)過(guò)：“政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程……只要政府存在，這一過(guò)程就永遠(yuǎn)不會(huì)停止?！睘榱恕巴七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我國(guó)需要不斷“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，推進(jìn)“市場(chǎng)在資源配置的過(guò)程中起決定性作用”。石油這類(lèi)壟斷性行業(yè)也不例外，我國(guó)當(dāng)下正不遺余力地對(duì)其經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，以期通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)優(yōu)化市場(chǎng)資源配置。改革三十年來(lái)，我國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革取得了許多成績(jī)，也存在一些需要不斷改進(jìn)的問(wèn)題。以下，將總結(jié)改革開(kāi)放三十年來(lái)我國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革取得的成果及其存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

1中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革現(xiàn)狀

1.1引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)打破行業(yè)壟斷

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打破了行業(yè)壟斷格局，形成了中石油、中海油、中石化“三足鼎立”的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。跟隨改革開(kāi)放的戰(zhàn)略步伐，1982年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，并正式成立了中國(guó)海洋石油總公司。繼而，1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，促使中石化成立。石油行業(yè)企業(yè)也因此得到了系統(tǒng)性地調(diào)整與重組，日益形成石油、石化兩大競(jìng)爭(zhēng)性集團(tuán)。自此，石油與石化兩大企業(yè)集團(tuán)擁有自己的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，也有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家制定的政企分開(kāi)的改革目標(biāo)，還能優(yōu)化行業(yè)資源配置及全面提升我國(guó)石油行業(yè)的整體實(shí)力。時(shí)至今日，三大石油公司已經(jīng)建立了石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)供銷(xiāo)、內(nèi)外貿(mào)一體化的經(jīng)營(yíng)管理體系，我國(guó)石油行業(yè)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力也得以增強(qiáng)。

1.2通過(guò)不斷深化體制改革促發(fā)展

石油經(jīng)濟(jì)體制改革并非一時(shí)之功，尤其是在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的我國(guó)。作為一個(gè)建立并實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大國(guó)，我們?cè)谑徒?jīng)濟(jì)體制改革方面沒(méi)有先例可循，只能采取漸進(jìn)主義改革路線摸索前進(jìn)。改革開(kāi)放三十年來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明：在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我們有能力也有自信通過(guò)自主選擇的社會(huì)主義道路以及采取漸進(jìn)主義路線來(lái)推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展及其繁榮。市場(chǎng)化是石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的發(fā)展方向，我國(guó)正不遺余力地深化石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，制定并發(fā)布了一系列有關(guān)石油經(jīng)濟(jì)體制改革的法律法規(guī)以及行為規(guī)范。例如，2015年國(guó)家發(fā)改委制定并發(fā)布的《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其中涉及的改革內(nèi)容包括實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管四個(gè)方面。而且，目前國(guó)家也在大力鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以此激發(fā)行業(yè)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力與創(chuàng)新力。與此同時(shí)，也在根據(jù)實(shí)際情況推進(jìn)行業(yè)企業(yè)的資源優(yōu)化配置及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。例如，自2015年下半年開(kāi)始，已在著手成立原油和天然氣輸送公司，以便進(jìn)一步打破石油石化行業(yè)的一體化壟斷現(xiàn)狀。

2中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革存在的問(wèn)題

在取得許多成績(jī)的同時(shí)，我國(guó)石油經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其體制改革依舊存在許多問(wèn)題，集中體現(xiàn)在行業(yè)壟斷、行業(yè)資本運(yùn)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)方面。

2.1石油行業(yè)中寡頭壟斷問(wèn)題比較嚴(yán)重

現(xiàn)有體制改革在增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了三大“寡頭企業(yè)”的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。自改革開(kāi)放以來(lái)逐步建立的產(chǎn)供銷(xiāo)、內(nèi)外貿(mào)一體化的經(jīng)營(yíng)管理模式在提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也使得現(xiàn)有的石油行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理變成了“鐵板一塊”。各類(lèi)私營(yíng)企業(yè)憑其實(shí)力難以進(jìn)入石油行業(yè)市場(chǎng)，難以與現(xiàn)有的三大石油企業(yè)討價(jià)還價(jià)，更別說(shuō)與三大企業(yè)抗衡。但是，我們也應(yīng)該知道，石油行業(yè)經(jīng)濟(jì)“鏈條”是由許多子鏈條及其子業(yè)務(wù)組成的，它們都需要相應(yīng)的專業(yè)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。如果三大石油公司應(yīng)“背著”一體化經(jīng)營(yíng)不放，很有可能使得整體的經(jīng)營(yíng)效益日益呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，各種沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的次要業(yè)務(wù)很可能成為企業(yè)發(fā)展的“包袱”。例如，石油產(chǎn)供銷(xiāo)“鏈條”上衍生出來(lái)的上游管道鋪設(shè)及其管理業(yè)務(wù)、下游食品經(jīng)營(yíng)售賣(mài)業(yè)務(wù)雖然也屬于石油行業(yè)業(yè)務(wù)，但它們具有經(jīng)營(yíng)的規(guī)模性或?qū)I(yè)屬性，與石油的產(chǎn)供銷(xiāo)“鏈條”存在一定的相對(duì)獨(dú)立性，不一定需要交由不擅長(zhǎng)此業(yè)務(wù)的石油化工企業(yè)經(jīng)營(yíng)。但是，現(xiàn)有石油行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)及其經(jīng)營(yíng)管理卻是“鐵板一塊”。按照產(chǎn)品的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)維度對(duì)石油行業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)，像下游的加油站食品銷(xiāo)售等業(yè)務(wù)應(yīng)該歸屬于私益物品或使用者付費(fèi)物品，其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與管理也應(yīng)該由專營(yíng)此類(lèi)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體競(jìng)爭(zhēng)獲得。

2.2石油行業(yè)資本的投資及其運(yùn)作鐵板一塊

現(xiàn)有石油行業(yè)的壟斷問(wèn)題既包括嚴(yán)重的行業(yè)及其企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理一體化的問(wèn)題，也包括行業(yè)資本投資及其運(yùn)營(yíng)的單一化問(wèn)題。石油化工行業(yè)一體化的經(jīng)營(yíng)管理模式不僅使得民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入石油行業(yè)，也使得民營(yíng)資本難以進(jìn)入石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，目前國(guó)營(yíng)資本在石油行業(yè)資本投資及其運(yùn)作過(guò)程中占比過(guò)高。當(dāng)然，在石油行業(yè)投資運(yùn)營(yíng)之初，特別是有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，由于其成本耗資大，任何民營(yíng)企業(yè)都難以擔(dān)負(fù)，因而需要以“全民所有制”的“國(guó)營(yíng)資本”來(lái)運(yùn)營(yíng)。但是，當(dāng)運(yùn)營(yíng)到一定的階段，若不讓民營(yíng)資本加入，不僅不利于激發(fā)市場(chǎng)資本運(yùn)營(yíng)的“活力”，也不利于國(guó)家資源的優(yōu)化配置。而且，如果資本運(yùn)作不好，還容易成為國(guó)家的“財(cái)政包袱”。

2.3石油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)除了存在行業(yè)壟斷與資本來(lái)源單一的問(wèn)題之外，還存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化的問(wèn)題。如上所述，目前我國(guó)石油行業(yè)實(shí)行的是石油化工產(chǎn)供銷(xiāo)、內(nèi)外貿(mào)一體化的運(yùn)作模式。除了經(jīng)營(yíng)石油產(chǎn)供銷(xiāo)的主營(yíng)業(yè)務(wù)之外，還兼營(yíng)管道鋪設(shè)、加油站設(shè)點(diǎn)直至食品銷(xiāo)售等各種業(yè)務(wù)，形成的是“大而全”而非“專而精”的產(chǎn)業(yè)格局。但是，國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐證明，只有專業(yè)經(jīng)營(yíng)才能促使企業(yè)發(fā)展壯大，通過(guò)行業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與合作才能不斷提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，也才能促使行業(yè)繁榮發(fā)展。如果不能像微軟等國(guó)外知名企業(yè)那樣專營(yíng)高、精、尖主營(yíng)業(yè)務(wù)，打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)，目前具有國(guó)營(yíng)資本支持的我國(guó)石油經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)勢(shì)必在一點(diǎn)一點(diǎn)消磨，而我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也日益變得“臃腫”。

3中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)體制改革的對(duì)策

3.1著力開(kāi)放石油行業(yè)市場(chǎng)以強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

打破行業(yè)壟斷的關(guān)鍵就是引入更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，促使“寡頭競(jìng)爭(zhēng)”市場(chǎng)向“有限競(jìng)爭(zhēng)”市場(chǎng)和“完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)擁有自然壟斷屬性的行業(yè)，石油行業(yè)所需的基礎(chǔ)性投資一般是難以由私營(yíng)企業(yè)擔(dān)負(fù)的。而且，石油行業(yè)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，也因國(guó)家安全需要而不能放開(kāi)。但是，石油行業(yè)可分為許多相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)鏈及其子業(yè)務(wù)。像輸油管網(wǎng)之類(lèi)的具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)但又與石油產(chǎn)供銷(xiāo)業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立的業(yè)務(wù)，可考慮交由專門(mén)的公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。與之同時(shí)，像下游的加油站管理及其食品經(jīng)銷(xiāo)等增值業(yè)務(wù)更可以推向市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)開(kāi)放及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。進(jìn)而，石油行業(yè)本身具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，其產(chǎn)供銷(xiāo)業(yè)務(wù)可在行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后逐步推向市場(chǎng)，以便實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

3.2積極吸納民營(yíng)資本并推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)體制改革

如果打破產(chǎn)業(yè)壟斷的時(shí)機(jī)還未成熟，還可以從石油資本運(yùn)營(yíng)入手。因其作為支柱性產(chǎn)業(yè)以及涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，我國(guó)石油行業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)應(yīng)該采取公有制為輔、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的改革舉措。在不動(dòng)搖國(guó)營(yíng)資本的主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，實(shí)行混合所有制經(jīng)濟(jì)體制，力主通過(guò)實(shí)行股份制改革或“鼓勵(lì)非國(guó)有資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換”等多種方式吸納民營(yíng)資本，以便為石油行業(yè)注入源源不斷的“有生”力量，激發(fā)行業(yè)資本運(yùn)營(yíng)與發(fā)展活力。也因此，需要大力創(chuàng)新有關(guān)石油行業(yè)資本的投資及其運(yùn)營(yíng)方式。進(jìn)而，除石油產(chǎn)供銷(xiāo)這類(lèi)主營(yíng)業(yè)務(wù)之外，可將其他非主營(yíng)業(yè)務(wù)所需的運(yùn)營(yíng)資本推向市場(chǎng)，由其他市場(chǎng)主體及其所擁有的資本來(lái)運(yùn)營(yíng)。值得一提的是，國(guó)營(yíng)企業(yè)無(wú)需擔(dān)心民營(yíng)資本會(huì)沖擊國(guó)營(yíng)資本所占據(jù)的地位，也無(wú)需擔(dān)心民營(yíng)企業(yè)因資本份額的增加所增加的討價(jià)還價(jià)能力，因?yàn)闊o(wú)論是在產(chǎn)品生產(chǎn)還是經(jīng)營(yíng)實(shí)力方面，三大石油公司及其資本量都擁有主導(dǎo)地位。

3.3進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)石油行業(yè)的資源配置及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

我國(guó)石油行業(yè)家大業(yè)大，而且具有自然壟斷屬性，只能采取漸進(jìn)式改革策略來(lái)優(yōu)化行業(yè)資源配置及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)在著手研究推動(dòng)石油經(jīng)濟(jì)體制改革的方案，其中涉及通過(guò)建立國(guó)家官網(wǎng)公司、引入社會(huì)資本以及通過(guò)“管網(wǎng)”分離等多種舉措來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源及其結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。2015年8月頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》則明確指出要對(duì)石油等自然壟斷行業(yè)“實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化；對(duì)需要實(shí)行國(guó)有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國(guó)有資本實(shí)行股權(quán)多元化；對(duì)特殊業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算……改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合。”通過(guò)成立專業(yè)公司、引入民營(yíng)資本等多種有效舉措，必將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)。

市場(chǎng)化是我國(guó)自然壟斷性行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的發(fā)展趨勢(shì)。2013年3月6日，我國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平同志在兩會(huì)期間強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。要敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，以開(kāi)放的最大優(yōu)勢(shì)謀求更大發(fā)展空間?！蔽覀兗纫憫?yīng)習(xí)總書(shū)記的號(hào)召并具有“壯士斷腕”的改革精神，又要有組織有計(jì)劃有理論支撐，穩(wěn)步推進(jìn)石油經(jīng)濟(jì)體制的改革及其發(fā)展。

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