基于扎根理論的大氣治理政策執(zhí)行影響因素及機制研究

孟凡蓉++王煥++陳子韜

摘要：以西北X市為例，對該市《治污減霾工作實施方案》中核心部門的相關人員進行深度訪談，運用扎根理論構(gòu)建中國情境下的大氣治理政策執(zhí)行模型，探索其政策執(zhí)行中的關鍵影響因素及作用機制。研究顯示：目標設置、內(nèi)部管理和外部支持對大氣治理政策執(zhí)行存在顯著影響。目標設置的清晰度、難度、分解與偏差程度直接影響政策執(zhí)行者的執(zhí)行意愿，產(chǎn)生正常執(zhí)行和偏差執(zhí)行等不同執(zhí)行行為。其中，機構(gòu)內(nèi)部管理的縱、橫向協(xié)調(diào)及其價值取向，外部環(huán)境的公眾監(jiān)督、制度壓力與財政支持會交替產(chǎn)生作用，形成對執(zhí)行策略與執(zhí)行動力的雙螺旋推進作用。

關鍵詞：大氣治理；目標設置；執(zhí)行動力；執(zhí)行策略；政策執(zhí)行

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.06.08

中圖分類號：D630；X51 文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2017）06-0034-04

Influence Factors of Atmospheric Governance Policies Based on Grounded Theory Research

MENG Fanrong， WANG Huan， CHEN Zitao

（School of Public Policy and Administration， Xian Jiao Tong University， Xian 710049）

Abstract： Taking “The Haze Pollution Reduction Work Implementation Scheme” in X city in Northwest China as example， this paper conductes deep interviews to the Scheme implementers who are from the Environmental Protection bureaus of the city. Based on the grounded theory， researchers analyze the content of the Scheme implementing processand summarized the key influencing factors as well as its mechanism. The result indicates that the goal setting， organizational internal management and the external support have significant impact on the effective implementation of the air control policy. Specifically， the clarity， difficulty， the decomposition and misunderstanding of the goal set by the air control policy are the leading factors to result in normal and deviation implementing behaviors. Among this relationship， the internal management factors including the horizontal and vertical managing structures， value orientation would affect the implementing strategy. While the external support such as the public supervision， institution restriction and resources input would affect the implementing impetus. Both the implementing strategy and impetus perform a double helix promoting role on the goalbehavior relationship.

Key words：air pollution governance； goal setting； implementing impetus； implementing strategy； implementing behavior

秋冬頻發(fā)的霧霾天氣使治理大氣污染到了刻不容緩的地步。國家從1979年的《環(huán)境保護法》（試行）到2015年的新環(huán)保法，制定了20多項環(huán)保法規(guī)，地方也出臺了多達900多件的規(guī)章，共同組成了中國特色的環(huán)保政策法規(guī)體系。環(huán)境污染事件層出不窮，環(huán)保執(zhí)法剛性不足，政策法規(guī)形同虛設。面對緊鑼密鼓出臺的各項法案和尷尬的實施效果，如何執(zhí)行落實才能使政策奏效成為亟待解決的問題。

大氣污染原因的復雜性決定了治理的高難度性，在此過程中，政策執(zhí)行機制的有效發(fā)揮有著復雜的影響因素和實現(xiàn)機理，唯有發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律，才能提出有針對性的執(zhí)行方案。為此，本文擬回答如下問題：中國大氣治理政策執(zhí)行的影響因素有哪些？產(chǎn)生影響的作用機制是什么？旨在為中國大氣治理政策執(zhí)行提供一個新的解釋視角。

1文獻述評

作為政策過程的關鍵環(huán)節(jié)和實現(xiàn)政策目標的唯一途徑，政策執(zhí)行的研究由來已久且成果豐碩，先后產(chǎn)生了自上而下、自下而上和綜合模式。1990年代以來，政策執(zhí)行主客體的行為分析成為重要的分析工具。綜合相關研究可發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行者采取何種行為策略，受到權(quán)力結(jié)構(gòu)[1]、職責歸屬[2]、問責機制[3]、繁文縟節(jié)[4]、執(zhí)行者情感承諾等[5]因素的影響。

針對政策執(zhí)行的影響因素，國內(nèi)研究主要從以下三個視角：一是政策執(zhí)行階段論視角，符合西方公共政策研究范式，運用較為廣泛。二是組織理論視角，包括組織內(nèi)部的組織特征、成員意向等和外部環(huán)境[6]。三是網(wǎng)絡分析視角，加入了公民[7]、媒體[8]、政府間[9]等形成了網(wǎng)絡[10]。雖然政策執(zhí)行因素的研究受到廣大學者關注，但定明捷[11]發(fā)現(xiàn)較少涉及環(huán)保領域。針對環(huán)境治理執(zhí)行層面，已有學者發(fā)現(xiàn)財政聯(lián)邦主義、政治錦標賽、壓力體制、環(huán)境政策的“可度量性”較低等因素，造成了基層政府在環(huán)境政策執(zhí)行中呈現(xiàn)出“合謀”“訴苦”“做作業(yè)”等異化行動邏輯[12，13]。

綜上， 現(xiàn)有研究不足在于：①研究視角雖然逐漸豐富，但缺乏整體性理論框架；②以往研究將治理機制視為靜態(tài)工具，未能足夠重視組織作為開放系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動特征；③缺少在中國情景下對大氣污染治理前因后果的解釋。研究方法上看，實證研究較少，而案例研究多呈碎片化、事例化的特征。因此需要運用多元的研究范式，將政策執(zhí)行與外部環(huán)境的交互作用、參與主體的關系等不同因素都納入研究框架中進行系統(tǒng)思考，才能達到對政策復雜性的完整把握。

2研究設計

扎根理論要求建構(gòu)實質(zhì)理論，強調(diào)從經(jīng)驗資料的反復比較中抽象出新的概念觀點[14]。鑒于此，本文在西北X市運用結(jié)構(gòu)化訪談的方式收集一手資料，運用扎根理論提煉影響因素并形成模型。X市位于我國西北地區(qū)，地勢較低屬平原地區(qū)，東部南部為高聳山脈。該市人口、建筑密度較高，全年風力較小，空氣污染物不易擴散。秋冬兩季霧霾頻發(fā)，持續(xù)時間長、危害程度高，因此該市在國家相關政策的基礎上，專門制定了《治污減霾工作實施方案》。

研究選取了X市基層一線環(huán)保工作人員共計30個訪談對象。從實際經(jīng)驗看，無論研究需求還是工作量，20～30的樣本量都最為合適[15]。所有訪談對象均是正式環(huán)保部門工作人員，基本情況如表1所示。

訪談提綱主要圍繞著《治污減霾工作方案》的執(zhí)行情況，訪談時間集中在2016年4月到5月，依據(jù)具體情況采取個人深度訪談和小組結(jié)構(gòu)化訪談兩種形式，收集了訪談信息，并整理成訪談紀要和備忘錄。隨機抽取三分之二做資料分析，對其進行分類概括，繼而對初步整理的數(shù)據(jù)進行開放編碼、主軸編碼和選擇編碼，最終獲得有關影響因素及關系模型[16]。剩下的三分之一留作理論飽和性檢驗。質(zhì)性研究的效度不同于量化研究，用來評價研究結(jié)果與現(xiàn)狀之間的相符程度[14]。為了保證編碼效度，采取策略：整理紀要訪談稿約一萬余字，由兩組熟悉本領域、且掌握一定的質(zhì)性研究方法的研究人員編碼，對專業(yè)人士與部分受訪對象反饋，檢查修正信息。

3模型建構(gòu)

31開放編碼

開放編碼要求研究者對所有的訪談資料進行仔細閱讀和初步整理，不遺漏所有關鍵信息，且頭腦中不能預設相關概念[17]，最大可能接近原始數(shù)據(jù)，從中自然而然地提煉相關信息，形成若干概念和標識，最后對其命名。過程中，剔除個別前后明顯矛盾和頻次極少的初始概念（少于兩次）[18]，最終得到17個范疇，受篇幅限制節(jié)選部分內(nèi)容見表2。

表2訪談資料的開放編碼范疇化整理表（節(jié)選）

原始訪談語句（初始概念）范疇

省上領導的思路是收，但是剩下的活就要基層去彌補（基層承擔任務、壓力）制度壓力

我們晚上12369一整夜，你正常接個電話，都是投訴要我派工作人員去處理（公眾投訴）公眾監(jiān)督

當時X市說的是20周內(nèi)燃煤鍋爐要全部拆完，20周后要拆除燃硫和脫硝（清晰的目標）目標設置清晰度

這幾年什么都沒有了。比如說誰搞得好，獎勵多少錢，現(xiàn)在就是求穩(wěn)（求穩(wěn)心態(tài)）

這活兒真不是人干的活兒！實際上做做環(huán)保，很難干，沒啥干頭（動機不強）公共服務動機

以環(huán)保局為主導成立的治污減霾辦，統(tǒng)一牽頭管理的還是治污減霾辦，是環(huán)保局牽頭（環(huán)保牽頭橫向協(xié)調(diào)）

我們可以轉(zhuǎn)辦，給相應的管轄部門，不整改就要扣他們相應的分（部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動）橫向協(xié)調(diào)

我們就認為拿優(yōu)良天數(shù)來作為目標考核的一項內(nèi)容是不現(xiàn)實的，甚至可以這么講有可能就是造成有些基層單位作假（數(shù)據(jù)造假）虛假執(zhí)行

資料來源：作者自制

32主軸編碼

主軸編碼主要發(fā)現(xiàn)范疇間的聯(lián)系，發(fā)展主范疇和副范疇，以表現(xiàn)各個部分的關聯(lián)。過程中，概念間關系更為明確，為研究建構(gòu)理論框架提供了基礎。研究在此過程中得到4個主范疇內(nèi)容見表3。

33選擇編碼

選擇編碼是更為聚焦的一個過程，以主軸編碼中的主范疇為中心，再次編碼，拋棄與議題無關的類屬，發(fā)現(xiàn)核心范疇。通過“故事線”的方式描述行為事件和脈絡框架，分析核心范疇與主范疇及其他范疇之間的邏輯關系，搭建出新的理論框架。本文在主范疇之間發(fā)現(xiàn)“目標—動機—策略—行為”的四維結(jié)構(gòu)關系，如表4所示。

圍繞“大氣治理政策執(zhí)行的影響因素及作用機制”這一核心范疇，形成了4個主范疇：目標設置、內(nèi)部管理、外部支持和執(zhí)行行為，并展開“目標驅(qū)動——螺旋推進——行為選擇”的三階段作用機制。第一階段的目標驅(qū)動主要指目標設置是前導驅(qū)動因素，直接影響政策執(zhí)行行為。第二階段的螺旋推進主要指外部支持與內(nèi)部管理的雙因素共同作用，外部支持進一步通過監(jiān)督壓力和資源供給情況強化或削弱著執(zhí)行者的執(zhí)行動力，而執(zhí)行者本身所在的組織機構(gòu)內(nèi)部管理中的價值取向和管理機制進一步約束著執(zhí)行策略，執(zhí)行動力與策略在目標與行為的關系中起到雙螺旋推動作用。第三階段的行為選擇主要指在上述目標、動力、策略的共同作用下，執(zhí)行行為會出現(xiàn)正常和偏差等多種選擇。整體理論模型框架如圖1所示。

34理論飽和度檢驗

本文利用剩下的三分之一進行理論飽和度檢驗。結(jié)果證明，上述模型中概念范疇已經(jīng)豐富，達到了飽和，沒有發(fā)現(xiàn)除了上述四個主范疇之外的其他可能形成的關聯(lián)，主范疇內(nèi)部也沒有新的、有價值、高頻次的概念范疇。由此可認為，所建的模型在理論上是飽和的，達到了扎根的要求。

4結(jié)論

41結(jié)論與政策建議

本文得到以下結(jié)論：目標設置、組織結(jié)構(gòu)和執(zhí)行壓力對大氣治理政策執(zhí)行行為存在顯著影響。其清晰度、難度和分解程度直接影響大氣治理政策執(zhí)行者的執(zhí)行意愿，產(chǎn)生正常執(zhí)行和偏差執(zhí)行等執(zhí)行行為。執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部管理機制和價值取向，加之外部環(huán)境的支持與壓力會交替產(chǎn)生作用，形成對執(zhí)行策略與執(zhí)行動力的雙螺旋推進作用，具體解釋如下：

第一，目標設置是大氣治理政策的驅(qū)動因素，直接影響了政策執(zhí)行行為。目標設置對執(zhí)行行為的影響在X市的具體表現(xiàn)為目標責任考核制的實踐運用。X市在環(huán)保領域推行目標責任考核制以后，優(yōu)良天數(shù)也得到了上升。實踐中同時也存在一些問題。受公共領域自身特征影響，很多指標難以量化，且線性思維過重。年年累積的目標任務造成了一味攀高、任務下壓等多種負面后果，直接影響了政策執(zhí)行的有效性。

實踐中需直面大氣環(huán)境問題的真實現(xiàn)狀，進行空氣質(zhì)量元解析抓住主要原因進行目標設置。大氣環(huán)境問題深受當?shù)氐乩憝h(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展狀態(tài)影響，不存在放之四海而皆準的普遍法則，需要當?shù)卣畬嵉卣{(diào)研，科學分析實際環(huán)境容量和問題原因，對癥下藥提出科學合理的目標任務，并深入到基層執(zhí)行層面了解可行性，為政策的有效執(zhí)行奠定基礎。

第二，外部支持不僅是大氣治理政策執(zhí)行的情境條件，同時直接影響著政策執(zhí)行。政策執(zhí)行壓力同其他壓力一致，通過“壓力—認知—行為”路徑對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。不同主體的關注成為執(zhí)行者的壓力源，包括公眾監(jiān)督、體制壓力和資源限制。外部支持與制定環(huán)節(jié)中的目標設置無關，但對目標設置與執(zhí)行行為有著調(diào)節(jié)作用。當外部支持較小時，哪怕目標設置科學合理，執(zhí)行者會選擇“忽視”，投身于外界普遍關心的政策問題中，符合“經(jīng)濟人”假設。當外部支持較大時，哪怕目標設置不合理，執(zhí)行者也要保證執(zhí)行效果。

實踐中要合理利用社會力量，發(fā)揮公民在政策執(zhí)行中的作用。不僅延伸了環(huán)保管理的觸角，緩解了當前環(huán)保部門人員不夠的尷尬局面，同時形成一種多方參與的環(huán)保治理格局。與此同時，政府部門也應持有開放的姿態(tài)，對社會力量進行合理引導，與其進行平等對話，為其提供合法合理的活動平臺，實現(xiàn)雙方的優(yōu)勢互補。

第三，內(nèi)部管理是執(zhí)行大氣治理政策的物質(zhì)載體和機構(gòu)保障，通過對政策執(zhí)行策略的選擇影響著執(zhí)行行為。由于中央對環(huán)保工作的重視，環(huán)保部門已體現(xiàn)出其超越其他同級部門的權(quán)力優(yōu)勢，政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)能力得以加強，但同時也會因“相對獨立”的垂直管理方式而失去當?shù)卣牟糠仲Y源支持，明顯影響政策執(zhí)行的進程和執(zhí)行策略。組織機構(gòu)的管理機制是科層制形成的，而機構(gòu)成員的價值取向是受自身特征影響，均與目標設置無關。當組織機構(gòu)科學，即便目標設置不合理，執(zhí)行者也能夠憑借自身較高的公共服務動機，借助科學的管理機制努力完成目標，貫徹政策執(zhí)行。當組織機構(gòu)缺乏科學性，哪怕目標設置再高，只會反向?qū)е鹿卜談訖C持續(xù)下降，甚至“寄希望于抽調(diào)到市局部門”。

實踐中要完善組織機構(gòu)的管理機制，明確各部門的職能，實現(xiàn)條塊優(yōu)勢互補。在保證環(huán)保資源的情況下實施垂直管理，處理好與屬地管理間的平衡。國家應明確環(huán)保部門在環(huán)境管理中的領導統(tǒng)籌地位，將細小雜偏的環(huán)境工作交予其他部門負責，使環(huán)保做到分散化和統(tǒng)一性相結(jié)合，同時促進橫向部門之間的協(xié)調(diào)溝通。

42研究局限和未來研究方向

本文受時間和社會資源的影響，受訪者有些集中，缺少來自其他部門、公民、媒體的資料，使樣本的代表性有所下降，對于部分訪談內(nèi)容缺乏一定的相互印證。且本文的模型是基于質(zhì)性研究方法所得，其推廣性仍需要后續(xù)更多樣本的支持檢驗，仍需要開發(fā)相應的測量量表并通過大規(guī)模問卷來確定之間的邏輯關系。在下一階段的研究中，將會對自變量、調(diào)節(jié)變量和因變量設計測量量表，通過數(shù)據(jù)分析共同刻畫大氣治理政策執(zhí)行的影響因素及其作用機制的一般規(guī)律。

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（責任編輯：李映果）