政府職能轉(zhuǎn)型與購買公共服務(wù)：起點、范圍、參與和制度考量

孫少芹++崔軍

摘要：政府購買公共服務(wù)成為推動政府整合經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣辖?jīng)濟和政治的有力工具。在政府購買公共服務(wù)過程中堅持政府職能轉(zhuǎn)型的政治目標，主要體現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)“購買什么”“誰來參與”“如何購買”三個方面。文章以政府職能轉(zhuǎn)型作為政府購買公共服務(wù)的起點，分別從范圍、參與主體和制度要素三個維度對政府購買公共服務(wù)進行研究，強調(diào)政府購買公共服務(wù)要堅持在政府職能轉(zhuǎn)型理念的指導(dǎo)下進行。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)型；政府購買公共服務(wù)；范圍；參與主體；制度要素

政府購買公共服務(wù)源于西方發(fā)達國家，主要以新公共管理理論、治理理論、公共產(chǎn)品理論和服務(wù)型政府理論等為主要理論基礎(chǔ)。政府購買公共服務(wù)是以契約責任關(guān)系重構(gòu)公共服務(wù)相關(guān)主體之間的聯(lián)系，通過多重機制的對接實現(xiàn)不同供給機制的優(yōu)勢互補，并以政府與社會雙引擎帶動社會公共服務(wù)供給。政府購買公共服務(wù)的意義眾多。轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效率和降低成本，促進財政體制改革，利于社會組織的發(fā)展壯大等，其中的根源性因素在于新公共管理理念指導(dǎo)下的政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟體制改革和政治體制改革并重的今天，政府購買公共服務(wù)在社會事務(wù)治理中肩負轉(zhuǎn)變政府職能的重擔。

一、 政府購買公共服務(wù)的起點：政府職能轉(zhuǎn)型

1. 政府與市場的辯論。對政府與市場關(guān)系的討論始于古典經(jīng)濟學時代。發(fā)展至今，政府與市場的關(guān)系形成了深厚的理論邏輯和歷史邏輯，已經(jīng)成為我國深化改革，推動經(jīng)濟體制運行模式轉(zhuǎn)變的唯一根本性路徑。

作為商品經(jīng)濟最初萌芽的交換源于當時作為統(tǒng)治者的氏族首領(lǐng)的推動，古代地中海經(jīng)濟區(qū)也是在國家經(jīng)濟管制下，由統(tǒng)治者統(tǒng)一分配種子，指揮耕作和進行成果分配。政府控制經(jīng)濟成為封建社會制度和經(jīng)濟體制的基石。直至資本主義社會，政府才逐漸采用例如法律等方式間接控制經(jīng)濟。1776年亞當·斯密所著《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》出版，提供了一套較為完整的自由主義經(jīng)濟思想理論體系。1929年，由于自由市場經(jīng)濟出現(xiàn)分配不公平和實際效率低下等缺陷，世界性經(jīng)濟危機爆發(fā)。凱恩斯《就業(yè)、利息和貨幣通論》中倡導(dǎo)的國家干預(yù)經(jīng)濟思想成為當時經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量。經(jīng)濟的一些根本性原因決定了市場缺陷和政府缺陷都難以避免，而單獨的市場或單獨的政府都不可能使其呈現(xiàn)出效率最佳的狀態(tài)，這使得國家干預(yù)開始追求“市場與政府的平衡”。從本質(zhì)來看，強調(diào)國家干預(yù)或者主張市場自由并沒有完全絕對否認另一方，其爭執(zhí)點在于誰更有效。因此簡單論大小并非處理政府與市場關(guān)系的重點，有效的政府或有效的市場乃至有效的政府與有效的市場共存才是這場曠世辯論的焦點。

2. 政府職能討論。根據(jù)現(xiàn)代化假說理論，社會組織和基層治理會隨著市場改革的推進而來，由此產(chǎn)生的民主化的壓力和挑戰(zhàn)促使政治轉(zhuǎn)型成為可能。中國當前漸進性的政府職能轉(zhuǎn)變過程是否能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能的再建構(gòu)，抑或通過經(jīng)濟體制改革中產(chǎn)生的利益多元化、資源分配多元化以及大眾權(quán)力意識重塑實現(xiàn)對政治壓力“倒逼”，從而實現(xiàn)公共部門的重構(gòu)，抑或通過一場危機來打破愈加固化的非對等權(quán)力結(jié)構(gòu)？實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的方式和路徑熱議不衰，而就當前中國現(xiàn)狀而言，轉(zhuǎn)變政府職能的路徑主要有以下幾個方面：

政府職能轉(zhuǎn)變重在宏觀監(jiān)管，而非放任自流。從市場與政府關(guān)系的歷史演變來看，政治權(quán)力組織經(jīng)濟的產(chǎn)生發(fā)展。凱恩斯、林毅夫等都主張國家干預(yù)經(jīng)濟，尤其在經(jīng)濟危機時期。從當代經(jīng)濟發(fā)展來看，政府通過法律和規(guī)章制度等間接而宏觀的手段對經(jīng)濟進行了干預(yù)。受新公共管理理論、治理理論和服務(wù)型政府理念的影響下所進行的政府職能轉(zhuǎn)變必須警惕“懶政”和對經(jīng)濟放任自流現(xiàn)象。

政府職能轉(zhuǎn)變需要重視社會各方力量參與，不能將其視為機械的“政府瘦身”和簡單的經(jīng)濟去行政化。關(guān)于政府與市場的辯論長期遵循“二元論”，當代社會的社會組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)乃至消費者都參與到經(jīng)濟運行和管理中，逐漸成為潛在的經(jīng)濟調(diào)節(jié)主體。

政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該堅守政府的職責和底線。政府轉(zhuǎn)變職能需要放權(quán)和抓責共行：堅守住“政府應(yīng)該做的服務(wù)”，監(jiān)管好“政府不應(yīng)該做的服務(wù)”。正確合理的解決政府越位、錯位和缺位的問題；妥善處理地方利益與中央政策的沖突，為地方政府確定合理有益的地方職能，激發(fā)其履職的積極性；政府職能轉(zhuǎn)變并非簡單放權(quán)，而是需要全方位的調(diào)整配合。

3. 政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵工具——政府購買公共服務(wù)。對于由全能型政府轉(zhuǎn)化而來的當代中國政府而言，處理政府與市場關(guān)系，堅持政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府將部分公共服務(wù)適時適量的進行外包，即政府購買公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵工具?！皩⒛男┕卜?wù)向誰如何進行外包”成為衡量政府職能轉(zhuǎn)變成效的核心問題?！澳男┕卜?wù)”涉及政府購買公共服務(wù)的范圍界定；“向誰外包”涉及政府購買公共服務(wù)的參與者；“如何外包”涉及政府購買公共服務(wù)的制度考量。

美國行政法提出以“本質(zhì)上政府的職能”作為外包服務(wù)的限制?！氨举|(zhì)上政府的職能”只可描述而不可界定，并隨時間和社會發(fā)展而變化。但其核心為“與公共利益緊密聯(lián)系”，包含兩層含義：政府應(yīng)該做的服務(wù)和政府不應(yīng)該做的服務(wù)。具體描述應(yīng)該視國家性質(zhì)、社會發(fā)展階段和民眾訴求而定。對于當代中國而言，提供滿足民眾日益增長的物質(zhì)文化需求的公共服務(wù)是政府的一項核心職能。公共服務(wù)種類繁多，需求層次不同，可以通過政府購買的方式進行供給；而基本公共服務(wù)涉及保障公民生存與發(fā)展的基本需求，應(yīng)該由政府直接供給。

建國后，我國先后經(jīng)歷了全能主義政府、經(jīng)濟發(fā)展型政府和治理服務(wù)型政府。從政府包管國家一切，到政府強力干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展，再到政府反思“政府職能何在”，我國政府職能重經(jīng)濟輕社會的失衡引起國家和公民之間利益不平衡，阻礙和諧社會的實現(xiàn)。市場經(jīng)濟下政府職能應(yīng)堅持提供公共物品和公共服務(wù)與調(diào)控宏觀經(jīng)濟并重。政府發(fā)揮職能的方式由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)——服務(wù)市場主體和社會公民，其角色定位逐漸實現(xiàn)向合作共治治理者轉(zhuǎn)變。社會組織和企業(yè)可以成為政府有效的合作共治伙伴，通過政府向其購買公共服務(wù)改變政府原有的自供自管形象，實現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)換和政府職能轉(zhuǎn)型。

二、 政府購買公共服務(wù)的范圍考量

1. 英美德的購買范圍。

美國：從政府市場關(guān)系來看，美國是個強調(diào)市場作用的國家，公共服務(wù)的提供應(yīng)該交由市場進行遴選。據(jù)薩瓦斯統(tǒng)計，美國公共服務(wù)購買范圍廣，種類多，至少有200種公共服務(wù)由市場競爭出的承包商進行提供。從政府職能理論來看，美國政府將政府職能分為政府固有職能和商業(yè)職能，意在區(qū)分由政府和市場分別提供的服務(wù)。但美國在政府購買公共服務(wù)過程中，逐漸突破二者界限，向政府固有職能滲透。

英國：1989年，英國政府頒布白皮書《關(guān)心人民》。其中，鼓勵地方政府采取競爭性投標制度向私營企業(yè)和社會組織購買社會服務(wù)領(lǐng)域，并在特定領(lǐng)域（如法律服務(wù)和其他市場不愿介入的服務(wù)）保留政府直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)定位。相較于美國來說，英國政府購買公共服務(wù)的范圍較窄，界限較為清晰，保留了政府應(yīng)直接履行的職能和義務(wù)，重視需要照顧的社會弱勢群體，利于福利社會的構(gòu)建。

德國：根據(jù)德國聯(lián)邦憲法第33條第4款中“功能保留原則”，德國地方政府在購買社會公共服務(wù)方面十分保守謹慎。德國政府在負責提供法律保障、資金支持和質(zhì)量監(jiān)督的基礎(chǔ)上，支持非營利組織在市場化程度較高的領(lǐng)域進行購買活動。

美英德三國的政府購買服務(wù)范圍分別代表了世界上對待政府購買公共服務(wù)范圍的三種類型：無限購買，有限購買和有限理性購買。我國在經(jīng)濟體制改革中，對政府購買公共服務(wù)范圍應(yīng)該謹慎理性。無限的放開購買范圍或者保守的選擇原有的供給方式都不利于政府職能轉(zhuǎn)變。有效的政府購買公共服務(wù)具有大膽嘗試，小心求證，理性選擇，科學界定等特點。

2. 逆向購買現(xiàn)象。20世紀80年代～90年代，西方發(fā)達國家開始出現(xiàn)政府逆向購買公共服務(wù)的現(xiàn)象。逆向購買是指政府將之前外包給社會力量的公共服務(wù)項目收回由政府直接供給。逆向購買現(xiàn)象的出現(xiàn)有多種原因：社會力量提供服務(wù)質(zhì)量差；政府成本升高；一些福利服務(wù)和公共安全問題受到民眾質(zhì)疑。歸結(jié)來看，政府購買工作的制度性缺陷和社會環(huán)境變化是逆向購買的主因。我國政府購買公共服務(wù)尚未出現(xiàn)逆向購買現(xiàn)象，但西方經(jīng)驗足以為鑒。政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容范疇須反復(fù)考證打磨，多輪考量，隨著經(jīng)濟體制改革變化而做出調(diào)整。

3. 我國政府購買公共服務(wù)的范圍。我國政府購買公共服務(wù)起步晚于西方發(fā)達國家，這既是缺點也是優(yōu)點。雖然落后，但是西方經(jīng)驗及其現(xiàn)階段購買服務(wù)狀況為我們提供了理論和實踐的研究素材。我國政府購買公共服務(wù)現(xiàn)在處于探索擴展階段，充滿挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新性，總體來看，要堅持以下兩點：

與政府職能轉(zhuǎn)型和公共產(chǎn)品分類相契合。政府職能有不同的劃分維度，本文涉及的政府職能主要是指在政府在經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)治理中應(yīng)履行的職能。政府職能轉(zhuǎn)型的重點在于明確合理劃分“政府應(yīng)該直接提供的服務(wù)”與“可以進行外包的服務(wù)”。根據(jù)市場經(jīng)濟的競爭性和逐利性，經(jīng)濟事物中較多項目可以進行外包，社會事務(wù)中可以外包的項目要更加審慎，尤其涉及基本公共服務(wù)的福利救助、養(yǎng)老和應(yīng)急項目等，應(yīng)由政府直接提供。公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品具有較強的非競爭性、非排他性和非分割性，公益性強營利性差，須由政府直接提供；準公共物品的非競爭性和非排他性相對弱些，可以由政府適當購買。

理清購買界限，確定具體購買范圍。在公共服務(wù)提供中引入競爭機制能夠進行優(yōu)勝劣汰，有利于提供更優(yōu)的產(chǎn)品和服務(wù)，但競爭不能決斷出政府應(yīng)該購買哪些公共服務(wù)。梳理政府在經(jīng)濟社會事務(wù)治理中的職能，分別厘清適合政府購買事項和不適合政府購買事項，并據(jù)治理理念將社會力量引入準公共產(chǎn)品供給的領(lǐng)域中，同時堅持提供公益性強或與民生密切相關(guān)的服務(wù)?？傮w來看，政府要確保一定比例的公共服務(wù)由自己直接提供，也要確保利于政府職能轉(zhuǎn)型的部分公共服務(wù)由社會力量進行有效提供。

三、 政府購買公共服務(wù)的參與者

根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變要求和經(jīng)濟體制改革中滋生的資源分配多元化和利益多元化，政府購買公共服務(wù)的參與者包括政府部門、社會力量和第三方評估機構(gòu)。

1. 政府部門：購買主體。作為尋求政府職能轉(zhuǎn)變的主導(dǎo)者政府部門理所應(yīng)當?shù)某蔀檎徺I公共服務(wù)的購買主體。政府部門被期望擔任精明的購買者、公共服務(wù)項目的確認者、所購買服務(wù)的檢查者和審慎的財政支出者。中央政府與地方政府應(yīng)該承擔不同的購買范圍，全國性質(zhì)的公共服務(wù)應(yīng)當由中央政府組織購買，區(qū)域性或者地方性的公共服務(wù)應(yīng)當由地方政府組織購買。作為主導(dǎo)者，政府部門有責任促成和穩(wěn)定購買主體與承接主體之間在獨立基礎(chǔ)上相互合作的伙伴關(guān)系。承接主體負責提供公共服務(wù)，政府部門負責監(jiān)管，雙方互幫互助，竭誠合作。

伴隨全能型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變和社會治理環(huán)境的復(fù)雜化，政府部門權(quán)威有日漸衰減的趨勢，具體表現(xiàn)為法規(guī)缺失和制度缺陷。政府是公共服務(wù)購買的權(quán)威主導(dǎo)，但受其權(quán)威削弱的影響，公共服務(wù)供給的承接主體和第三方評價機構(gòu)相應(yīng)承擔更多的權(quán)威責任。社會組織發(fā)育不成熟和政府信息不對稱使得購買公共服務(wù)的市場競爭不充分，很多公共服務(wù)項目被具有官方背景或與官方緊密來往的社會力量獲得。第三方評價機構(gòu)的遴選機制和認證機制并無權(quán)威保證。因此，政府部門應(yīng)該通過相關(guān)的法律法規(guī)和制度規(guī)范來重塑權(quán)威，確保政府購買公共服務(wù)有法制權(quán)威保證。

2. 社會力量：承接主體。社會力量指包括事業(yè)單位、社會組織和企業(yè)在內(nèi)的非政府力量。在政府購買公共服務(wù)中，我國事業(yè)單位使用財政撥款，具有很大的政府性，為避嫌，事業(yè)單位應(yīng)謹慎參與公共服務(wù)購買；企業(yè)具有較強的逐利性，也應(yīng)控制在一定范圍內(nèi)參與公共服務(wù)購買；社會組織是區(qū)分于政府與企業(yè)的“第三部門”，具有自治性、公共性、非營利性和志愿性等特點成為承接主體的主要力量。

我國社會組織一方面具有天然優(yōu)勢，是政府部門的良好合作伙伴，另一方面存在根基薄弱，數(shù)量較少，對政府權(quán)威的依賴性強，獨立能力有限等缺陷。因此政府部門有責任扶植社會組織。通過制定專項法律法規(guī)明確社會組織的法律地位，提升社會組織的公信力，削弱其官方色彩，增強其民間性；以法規(guī)和程序約束社會組織的行為，將社會組織通過提供公共服務(wù)引入到法制化軌道上；加大對社會組織的財政補貼，以優(yōu)惠政策吸引高質(zhì)量社會工作人才，提高社會組織的行業(yè)競爭力，促進公共服務(wù)購買市場的競爭性；優(yōu)化社會組織的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，以完整的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和強烈的公益服務(wù)意識提升社會組織供給公共服務(wù)的效率。

3. 第三方：評估主體。有效的政府購買公共服務(wù)有賴于第三方評估主體的評估結(jié)果。第三方評估主體包括消費者和專業(yè)評估機構(gòu)。消費者指相關(guān)公共服務(wù)的直接受益者，是最有權(quán)利對公共服務(wù)提供做出評價的主體。專業(yè)評估機構(gòu)主要指對公共服務(wù)供給質(zhì)量進行專業(yè)評估的機構(gòu)。遺憾的是我國第三方評估機構(gòu)的遴選機制、認證機制和信息發(fā)布機制都有缺失。以法律法規(guī)確保第三方評估機構(gòu)是保證其專業(yè)性，獨立性和權(quán)威性的有力工具。

第三方評估內(nèi)容包括對政府外包活動和社會力量提供公共服務(wù)的雙向評價。政府外包活動的合理性和合法性既反映在消費者受益程度和后期反饋中，也反應(yīng)在專業(yè)評估機構(gòu)對公共服務(wù)外包項目內(nèi)容確定和購買過程等的研究。鑒于我國社會組織的眾多缺陷，由消費者和專業(yè)評估機構(gòu)對其所提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進行評價有利于對社會組織的監(jiān)督和扶持，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

四、 政府購買公共服務(wù)的制度要素

政府購買公共服務(wù)是世界范圍內(nèi)基本公共服務(wù)供給的基本機制。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗和實踐來看，政府較為依賴社會組織供給公共服務(wù)，為一些社會組織提供主要經(jīng)費，甚至制定相當完善的制度來確保作為公共服務(wù)主要載體的社會組織的正常運轉(zhuǎn)。按照先后順序，可將政府購買公共服務(wù)的制度因素分為前置制度，執(zhí)行制度和后置制度。其中，前置制度主要指法律法規(guī)和規(guī)章制度；執(zhí)行制度主要指管理過程中的管理制度和實時監(jiān)督制度。管理制度包括購買方式，服務(wù)項目選擇和購買價格形成等；后置制度主要指公共服務(wù)提供結(jié)束后的績效評價、糾紛維權(quán)和利益補償機制等。

政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)主要在于構(gòu)建一套有效的政府、市場與社會三者協(xié)調(diào)發(fā)展的多元協(xié)同供給體制。理順政府購買公共服務(wù)的管理體制，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府的服務(wù)職責和社會力量的主要任務(wù)；建立多元主體參與機制并為其營造合適的法律和政策環(huán)境，推進政府購買服務(wù)法治化進程；完善績效評價體系，保證公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，提高購買活動的綜合績效；努力提高政府購買公共服務(wù)的技術(shù)水平和規(guī)范化程度；創(chuàng)新現(xiàn)有的公共服務(wù)供給制度，切實實現(xiàn)政府購買與公眾需求緊密相接。

政府的社會治理模式、社會管理體制、政府的職能模式、政府的社會政策、社會組織政策等，都構(gòu)成了研究政府向社會力量購買公共服務(wù)的宏觀環(huán)境。政府購買公共服務(wù)應(yīng)該放到社會體制環(huán)境中考慮，與整個社會體制的變化相適應(yīng)。

參考文獻：

[1] [美]E·S薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2] 王浦劬.論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問題[J].國家行政學院學報，2015，（1）：31-39.

[3] 毛壽龍，景朝亮.近三十年來我國政府職能轉(zhuǎn)變的研究綜述[J].天津行政學院學報，2014，（4）：12-18.

基金項目：北京市社會科學基金項目“政府購買服務(wù)在北京市社區(qū)公共服務(wù)供給中的角色定位、實踐應(yīng)用與機制設(shè)計研究”（項目號：15JGB036）；遼寧省教育廳人文社會科學研究項目“經(jīng)濟新常態(tài)下遼寧省城市建設(shè)投融資體系構(gòu)建研究”（項目號：W2015042）；中國人民大學公共管理學院2016年度資助計劃項目。

作者簡介：崔軍（1971-），男，漢族，遼寧省大連市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為地方財政；孫少芹（1984-），女，漢族，山東省煙臺市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為政府治理、財政政策。

收稿日期：2017-04-17。