我國快速城鎮(zhèn)化背景下濱海地帶土地開發(fā)利用探討

葉劍平++高峰

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，許多沿海城市開始面臨土地資源瓶頸，如何有效緩解沿?？焖俪擎?zhèn)化地區(qū)空間資源緊缺矛盾，是現(xiàn)階段土地管理亟需解決的問題。文章從快速城鎮(zhèn)化地區(qū)濱海地帶土地開發(fā)利用背景入手，針對(duì)現(xiàn)階段我國濱海地帶土地開發(fā)利用與管理方面存在的問題，從基于可持續(xù)發(fā)展理論的濱海地帶土地開發(fā)利用理念構(gòu)建、基于土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)的濱海地帶土地開發(fā)利用模式選擇、快速城鎮(zhèn)化地區(qū)濱海地帶土地開發(fā)利用管理機(jī)制構(gòu)建三個(gè)方面，對(duì)我國濱海土地開發(fā)利用問題進(jìn)行探討，為我國濱海地帶土地合理開發(fā)與利用提供理論指導(dǎo)與政策建議。

關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化;濱海地帶;土地開發(fā);可持續(xù)發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及我國城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，許多沿海城市開始面臨土地資源瓶頸，如何有效緩解沿海快速城鎮(zhèn)化地區(qū)空間資源緊缺矛盾，是現(xiàn)階段土地管理亟需解決的問題。據(jù)《中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒2014》顯示，2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到51.9萬億元，其中，沿海地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到34.4億元，占全國生產(chǎn)總值比例達(dá)到66.3%?？梢?，我國沿海地區(qū)已經(jīng)成為承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托，開展沿海地區(qū)濱海地帶土地開發(fā)利用研究，對(duì)于優(yōu)化濱海地帶土地利用空間布局與結(jié)構(gòu)，促進(jìn)濱海地帶土地開發(fā)利用與保護(hù)，緩解快速城鎮(zhèn)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境制約矛盾，實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、 目前濱海地帶土地開發(fā)面臨的兩個(gè)重要背景

1. 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求依然旺盛。1979年，美國城市學(xué)家Northam首次提出“城市化過程曲線”，即“諾瑟姆S型曲線”。該曲線第一階段是城市化初期，這一階段產(chǎn)業(yè)形態(tài)以勞動(dòng)密集型為主，城市人口增速比較緩慢，城市化率在20%～30%;第二階段是城市化加速發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期生產(chǎn)活動(dòng)集聚程度不斷提升，人口從農(nóng)村向城市遷移，城市化率從30%上升到70%;第三階段是城市化后期，以第三產(chǎn)業(yè)為主，第一、二產(chǎn)業(yè)占比下降，城市化率超過70%，其后增長速度逐步放緩并趨于穩(wěn)定。據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》，2015年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，結(jié)合諾瑟姆S型曲線，可判斷我國城鎮(zhèn)化已到快速發(fā)展中后期，對(duì)建設(shè)用地需求依然旺盛。

2. 一帶一路戰(zhàn)略實(shí)施需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為支撐。2015年，國家發(fā)改委等三部門聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，標(biāo)志一帶一路政策正式提出。一帶一路戰(zhàn)略以合作、共贏、和平、發(fā)展為理念，以責(zé)任共同體、利益共同體和命運(yùn)共同體為主體。文件指出：要加強(qiáng)大連、天津、青島、煙臺(tái)、上海、廈門、泉州、廣州、深圳、三亞等沿海城市港口建設(shè)。可見，濱海城市在一帶一路戰(zhàn)略發(fā)展中具有重要作用，而實(shí)施一帶一路重要前提是加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、港口建設(shè)等，都需要建設(shè)用地作為支撐。在沿海建設(shè)用地日趨緊缺背景下，加強(qiáng)快速城鎮(zhèn)化地區(qū)濱海地帶土地開發(fā)利用成為必然趨勢(shì)。

二、 目前我國濱海地帶土地開發(fā)利用存在的主要問題

1. 濱海地帶城市空間格局基本形成，區(qū)域統(tǒng)籌仍需加強(qiáng)。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及信息化的推進(jìn)，以京津冀、長三角、珠三角城市群為主要格局的沿海城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)帶正在逐步形成，濱海地帶開發(fā)成為熱點(diǎn)。在濱海地帶開發(fā)利用中，仍存在一些問題，如海陸之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌不夠;整體空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局不合理、集中度不高、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng);濱海工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化嚴(yán)重;濱海港口布局分散，難以發(fā)揮規(guī)模集聚效應(yīng)，港口公共配套設(shè)施較缺乏，輻射和帶動(dòng)效應(yīng)受到制約。

2. 濱海地帶土地利用重開發(fā)輕保護(hù)，保護(hù)治理需要強(qiáng)化。隨著我國濱海新城和港口建設(shè)的進(jìn)行，濱海地帶土地開發(fā)利用強(qiáng)度急劇上升，濱海地帶受資源環(huán)境、土地、岸線等因素制約越來越明顯。為追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，濱海城市在土地開發(fā)利用中“重開發(fā)、輕保護(hù)”現(xiàn)象普遍，許多濱海城市因無序開發(fā)、過度開發(fā)、盲目開發(fā)等原因造成生態(tài)環(huán)境迅速惡化，環(huán)境污染持續(xù)加劇，自然岸線不斷縮短，濱海濕地嚴(yán)重退化，濱海地帶面臨海洋生態(tài)安全和陸地生態(tài)安全雙重風(fēng)險(xiǎn)，濱海地帶土地資源開發(fā)利用與保護(hù)存在嚴(yán)重沖突。

3. 濱海地帶土地開發(fā)利用管理涉及部門眾多，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。改革開放以來，部分地方政府制定出臺(tái)了濱海地帶土地開發(fā)利用管理相關(guān)法律法規(guī)，如：《遼寧海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃》、《深圳市海域使用管理?xiàng)l例》等，加強(qiáng)對(duì)濱海地帶土地開發(fā)利用的管理。由于濱海地帶土地開發(fā)利用涉及管理部門眾多，各職能部門往往各自為政，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)和制度約束，導(dǎo)致濱海地帶土地開發(fā)利用管理工作重疊、部門職能沖突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成管理成本和交易成本居高不下，帶來行政管理資源的極大浪費(fèi)。

三、 基于可持續(xù)發(fā)展理論的濱海地帶土地開發(fā)利用理念構(gòu)建

隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，人類對(duì)資源開發(fā)利用活動(dòng)越來越頻繁，導(dǎo)致許多國家和地區(qū)自然資源超出地球可承載范圍，人類賴以生存發(fā)展的環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。為防止自然資源最終耗竭，聯(lián)合國環(huán)境署聯(lián)合相關(guān)部門于1975年提出《世界自然資源保護(hù)大綱》，強(qiáng)調(diào)世界各國在開發(fā)建設(shè)過程中必須兼顧自然環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與自然保護(hù)相結(jié)合，保證地球資源永續(xù)利用，這是“可持續(xù)發(fā)展理論”的雛形。在1987年《我們共同的未來》報(bào)告中，首次采用了“可持續(xù)發(fā)展”這一概念。

可持續(xù)發(fā)展理論是關(guān)于自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重大理論和重要戰(zhàn)略，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求?？沙掷m(xù)發(fā)展理論內(nèi)涵可概括為：社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。其中，社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)，它要求以人為本，著重提高人類生活水平、改善人類生活質(zhì)量，為人類創(chuàng)造一個(gè)自由、平等、和諧的社會(huì)環(huán)境;經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能單純依靠數(shù)量，而要重視質(zhì)量，這是可持續(xù)發(fā)展的基本要求;生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展則要求在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源永續(xù)利用的前提下，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在地球可承載能力范圍之內(nèi)，這是可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

可持續(xù)發(fā)展理論一方面強(qiáng)調(diào)自然與人之間和諧發(fā)展，即人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)必須以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，適度開發(fā)利用;另一方面則強(qiáng)調(diào)著眼未來，考慮資源當(dāng)代和代際之間的分配公平。濱海地帶土地開發(fā)利用代際公平指社會(huì)發(fā)展中的每一代人都有平等開發(fā)利用濱海地帶土地資源的權(quán)利，當(dāng)代人不能因?yàn)樽陨砩鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求而忽視了后代發(fā)展的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，由于后代主體缺位及當(dāng)代經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，往往造成對(duì)濱海地帶土地過度開發(fā)利用，導(dǎo)致后代可供開發(fā)利用的濱海地帶資源越來越有限，對(duì)當(dāng)代和后代生存與發(fā)展造成了潛在威脅。濱海地帶土地資源可以視作一種典型的公共產(chǎn)品，根據(jù)Comes等人提出的“俱樂部理論”，俱樂部會(huì)員承擔(dān)成本主要來源于兩個(gè)方面：一是非時(shí)間性的擁擠效應(yīng)，這種效應(yīng)通常情況下是指由于當(dāng)代人之間的相互作用而產(chǎn)生的一系列成本和費(fèi)用，將影響同一時(shí)間和空間的相關(guān)成員;二是時(shí)間性的擁擠效應(yīng)，主要是指“由于使用而造成的貶值”。在可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)下，應(yīng)該在開發(fā)利用過程中，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿到濱海地帶土地開發(fā)利用全過程，著力解決當(dāng)代人之間的非時(shí)間性擁擠效應(yīng)以及代際間的時(shí)間性“貶值”。

四、 基于土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)的濱海地帶土地開發(fā)利用模式選擇

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境造成的威脅日益嚴(yán)峻，生態(tài)安全開始上升為國家戰(zhàn)略，土地生態(tài)安全成為國家生態(tài)安全重要內(nèi)容，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。不同學(xué)者對(duì)土地生態(tài)安全概念有不同理解，但總結(jié)起來，土地生態(tài)安全是指在一定時(shí)空范圍內(nèi)，通過對(duì)土地合理開發(fā)利用與管理，土地所在生態(tài)系統(tǒng)，處于一種不受威脅破壞或受威脅破壞程度是自然界可以承受的健康、和諧、平衡的狀態(tài)。濱海地帶是位于陸地與海洋之間的過渡地帶，其特殊地理環(huán)境決定其具有極大生態(tài)敏感性。濱海地帶在開發(fā)利用過程中必然要考慮各種生態(tài)敏感性因素制約，對(duì)生態(tài)安全進(jìn)行評(píng)價(jià)，以保證濱海土地開發(fā)利用的可持續(xù)性。

濱海地帶土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建。指標(biāo)體系構(gòu)建需考慮指標(biāo)選取的科學(xué)性與合理性，在實(shí)際操作中，使用最多的便是自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)概念框架模型和壓力—狀態(tài)—響應(yīng)概念框架模型（PSR）。自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)模型是從土地自然生態(tài)安全、土地社會(huì)安全和土地經(jīng)濟(jì)安全角度來構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;而壓力—狀態(tài)—響應(yīng)概念框架模型則是從土地生態(tài)系統(tǒng)壓力、狀態(tài)和響應(yīng)視角來構(gòu)建土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。兩種指標(biāo)體系構(gòu)建方式雖然存在細(xì)微差異，但都能夠從某個(gè)側(cè)面反映土地生態(tài)安全實(shí)質(zhì)。（2）指標(biāo)權(quán)重確定。常見指標(biāo)權(quán)重確定方法有：主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和混合賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法是根據(jù)專家主觀經(jīng)驗(yàn)來確定權(quán)重，如：層次分析法、特爾斐專家打分法等;客觀賦權(quán)法是根據(jù)客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)重確定，如：熵權(quán)法、變異系數(shù)法、標(biāo)準(zhǔn)離差法、秩和比法等;混合賦權(quán)法是由兩種以上主觀、客觀賦權(quán)方法綜合確定指標(biāo)權(quán)重，它能夠結(jié)合主觀和客觀賦權(quán)法優(yōu)勢(shì)，近幾年在各類評(píng)價(jià)中采用頻率較高。（3）評(píng)價(jià)模型選擇。我國開展土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)時(shí)間不長，許多評(píng)價(jià)方法和模型使用尚在探索階段，常用的評(píng)價(jià)模型包括綜合指數(shù)法、模糊綜合評(píng)價(jià)、灰色系統(tǒng)評(píng)價(jià)、DEA綜合評(píng)價(jià)法、多元統(tǒng)計(jì)分析方法等。

根據(jù)濱海地帶土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)結(jié)果，可將濱海地帶土地生態(tài)安全劃分為不同狀態(tài)等級(jí)，分別為：安全、良好、敏感、輕度預(yù)警、嚴(yán)重預(yù)警。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，應(yīng)根據(jù)該區(qū)域土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)濱海區(qū)域具體情況制定不同土地開發(fā)利用策略，選擇不同模式。在所有模式中，最理想的模式是低開發(fā)、高保護(hù)，其次是高開發(fā)、高保護(hù)及低開發(fā)、低保護(hù)，應(yīng)盡量避免高開發(fā)、低保護(hù)模式。具體如表1所示。

五、 快速城鎮(zhèn)化地區(qū)濱海地帶土地開發(fā)利用管理機(jī)制構(gòu)建

1. 加強(qiáng)濱海地帶土地開發(fā)利用統(tǒng)一管理，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。濱海地帶土地開發(fā)利用管理中多頭管理、權(quán)責(zé)不清、各自為政的管理困境，造成了俱樂部理論中“非時(shí)間性”擁擠效應(yīng)，這與濱海地帶土地開發(fā)利用所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展理念相背離。因此，必須建立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)濱海地帶土地開發(fā)利用進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)部門間協(xié)作。首先，應(yīng)建立區(qū)域間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的理性人假設(shè)，任何單位或個(gè)體都傾向于追求個(gè)體利益的最大化，對(duì)公共品的利用趨利避害。中央政府及沿海各省、市、縣政府，往往從各自發(fā)展實(shí)際出發(fā)，作出最大化自身利益的決策，濱海地帶整體發(fā)展受到影響;其次，建立部門間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，我國濱海地帶土地開發(fā)利用受到國土部門、海洋部門、漁業(yè)部門、水利部門、航運(yùn)部門、農(nóng)業(yè)部門等多部門的管理與約束，某些工作職能互相重疊沖突;因此，在進(jìn)行濱海地帶土地開發(fā)利用管理時(shí)，必須站在戰(zhàn)略規(guī)劃高度，通過博弈論尋找中央與地方、地方與地方、各部門之間的利益平衡，對(duì)不同區(qū)域、不同部門之間的管理權(quán)責(zé)和工作職能進(jìn)行統(tǒng)籌安排、綜合決策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)綜合效益最大化。

2. 創(chuàng)新濱海土地開發(fā)利用，構(gòu)建濱海地帶土地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。濱海地帶土地具有生態(tài)敏感性，生態(tài)價(jià)值突出，但由于缺乏嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，導(dǎo)致理性個(gè)體在面臨經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的抉擇時(shí)，往往忽略長期生態(tài)效益，而選擇短期經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種動(dòng)態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，可對(duì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)利益、生存和發(fā)展利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境合作，達(dá)到利益共享。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)手段能合理解決生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的不公平分配，濱海地帶土地開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建，可將生態(tài)補(bǔ)償模式分為合理開發(fā)利用型和生態(tài)保護(hù)型，合理開發(fā)利用型生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域主要有適宜開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，補(bǔ)償主體是國家、地方政府、開發(fā)者或者個(gè)人;生態(tài)保護(hù)型生態(tài)補(bǔ)償主要針對(duì)自然資源保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)限制區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)，補(bǔ)償內(nèi)容不僅包括對(duì)生態(tài)保護(hù)成本的補(bǔ)償，也包括對(duì)區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，補(bǔ)償主體主要是國家及相關(guān)行政管理部門。補(bǔ)償途徑可根據(jù)地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)，選擇政府主導(dǎo)或市場(chǎng)運(yùn)作兩種途徑。補(bǔ)償方式則有建立濱海地帶土地開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、建立生態(tài)補(bǔ)償可配額許可證交易制度、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度、建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償保證金制度等。

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基金項(xiàng)目：國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題“海峽西岸建設(shè)用地空間拓展關(guān)鍵技術(shù)研究”（項(xiàng)目號(hào)：201411003）。

作者簡(jiǎn)介：葉劍平（1961-），男，漢族，福建省三明市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向?yàn)橥恋卣吲c制度;高峰（1986-），女，漢族，湖北省宜昌市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋乩霉芾怼?/p>

收稿日期：2017-04-06。