對我國農(nóng)村宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式的法律思考

廖武豪　羅妙　李澤軍

摘 要 現(xiàn)階段，家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老是我國農(nóng)村養(yǎng)老的兩大支柱，對解決農(nóng)村養(yǎng)老問題起到了很大作用。但由于家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口外流等原因，家庭養(yǎng)老的作用在下降；社會養(yǎng)老尚不完善，農(nóng)村集體養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持力度不夠，供給水平偏低，加之農(nóng)村養(yǎng)老保險不成熟，我國農(nóng)村養(yǎng)老面臨著很大的挑戰(zhàn)。針對我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀，一些地方開始探索以宅基地?fù)Q養(yǎng)老的養(yǎng)老模式，這一模式是為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題提出的新思路，從實(shí)踐來看存在著一些問題。本文基于我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀，試圖通過分析此養(yǎng)老模式，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并提出相應(yīng)的法律建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地 養(yǎng)老 流轉(zhuǎn) 物權(quán)法

作者簡介：廖武豪，西南政法大學(xué)本科生，研究方向：法學(xué)；羅妙、李澤軍，西南政法大學(xué)。

中圖分類號：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.086

一、農(nóng)村宅基地養(yǎng)老模式提出的背景

現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老模式主要分為家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老。目前，家庭養(yǎng)老是農(nóng)村保障養(yǎng)老的最主要方式，社會養(yǎng)老尚不具備普遍性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口老齡化進(jìn)程加快，當(dāng)前的養(yǎng)老保障格局需要做出進(jìn)一步調(diào)整。

家庭養(yǎng)老是指農(nóng)村老年人因年老體弱，依靠其家庭成員通常是子女為其提供經(jīng)濟(jì)支持、生活照顧和精神慰藉。家庭養(yǎng)老植根于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)是建立在血緣關(guān)系之上的以個人勞動收入為保證的反哺式供養(yǎng)。家庭養(yǎng)老保障能力一方面取決于子女的數(shù)量和性別和子女的經(jīng)濟(jì)能力，另一方面還受文化、道德等方面因素的影響。家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式，近年來保障功能趨于弱化。首先，家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，人口外流嚴(yán)重。計劃生育的實(shí)施使得家庭子女?dāng)?shù)量減少，單個勞動力的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益驅(qū)動下，大量農(nóng)村青年外出打工，農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移， “空巢家庭”越來越多。子女因外出打工無暇為其提供養(yǎng)老支持。其次，孝文化的缺失導(dǎo)致農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能退化。一方面，孝文化本是家庭養(yǎng)老的強(qiáng)大精神支柱，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，孝文化的觀念逐漸淡薄，一些青年農(nóng)民把老人當(dāng)成負(fù)擔(dān)，兄弟姐妹間互相推諉贍養(yǎng)責(zé)任。 另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中子女認(rèn)為贍養(yǎng)老人就是給老人金錢上的支持，往往忽略了贍養(yǎng)老人應(yīng)當(dāng)是物質(zhì)與精神的結(jié)合。

社會養(yǎng)老是指由國家、社會和集體為老人養(yǎng)老提供所需的物質(zhì)保障。從實(shí)質(zhì)上講，社會養(yǎng)老是將養(yǎng)老的責(zé)任分?jǐn)傆谌鐣哂惺杖朐俜峙涞墓δ?，其在農(nóng)村的實(shí)踐形式是農(nóng)村老年人的社會救濟(jì)和農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村老年人的救濟(jì)主要形式是五保戶制度，農(nóng)村養(yǎng)老保險的核心內(nèi)容是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但是由于地方財政的緊缺和五保工作沒有得到重視，多年未審批新的五保供養(yǎng)對象，許多新的困難戶沒有納入供養(yǎng)范圍，有的雖然被評為五保戶，但是從來沒有領(lǐng)到過補(bǔ)助金。五保供養(yǎng)的水平也普遍較低。另外在實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險的過程中，農(nóng)民的參保意識普遍不高，農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障水平偏低。

二、宅基地養(yǎng)老模式的運(yùn)行方式

宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式主要有以下兩種形式：一是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，農(nóng)村老年人把自有的宅基地使用權(quán)交給村集體，由村集體給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，村里集中建設(shè)帶有配套服務(wù)設(shè)施的農(nóng)村老年公寓，供老年人集中居住。老年人在老年公寓分戶生活，享受村集體提供的就餐、生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育方面的服務(wù)。二是在保持宅基地使用權(quán)不變的前提下，通過村集體流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)用于開發(fā)利用，將所得收益歸入老人所有以保障其養(yǎng)老。

三、宅基地養(yǎng)老模式的優(yōu)勢和不足

農(nóng)村宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式的優(yōu)勢是多方面的：一方面，它有效解決了農(nóng)村孤寡、貧困、留守老人的養(yǎng)老問題，老人住進(jìn)了嶄新的養(yǎng)老公寓，享受村集體提供的就餐、生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育方面的服務(wù)；另一方面，政府通過宅基地?fù)Q養(yǎng)老項(xiàng)目，新增了建設(shè)用地，復(fù)墾了宅基地；宅基地?fù)Q養(yǎng)老項(xiàng)目包括舊房拆遷、公寓興建以及配套基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟ú摹⑦\(yùn)輸、裝修等多個行業(yè)的發(fā)展。

其不足在于：第一，農(nóng)民被自愿。由于我國古代和近現(xiàn)代很長的歷史階段處于農(nóng)業(yè)社會，住宅對農(nóng)民具有特殊的意義，宅基地成為農(nóng)民安身立命之本，承載著農(nóng)民以生活為主的生產(chǎn)、生活、社會、文化等多種功能，農(nóng)民對宅基地有著一種難以割舍的情感，不愿意輕易地放棄宅基地。而地方政府在推進(jìn)以宅基地?fù)Q養(yǎng)老的過程中，可能操之過急，不遵循自愿的原則，存在強(qiáng)制要求農(nóng)民住進(jìn)養(yǎng)老房的現(xiàn)象。部分農(nóng)民將此模式看作是政府進(jìn)一步“圈地”的手段，認(rèn)為此模式變相地侵害了他們的權(quán)益。第二，村集體的養(yǎng)老保障不到位。農(nóng)民自愿讓渡宅基地使用權(quán)后，村集體承諾的保障措施不到位。首先，提供的養(yǎng)老公寓過于簡陋，甚至讓老人住進(jìn)了養(yǎng)老院，達(dá)不到農(nóng)民的預(yù)期；其次，提供的補(bǔ)貼少，保障水平過低；再次，配套的文化娛樂設(shè)施建設(shè)不到位，老人養(yǎng)老缺少精神上的慰藉。第三，政府將其作為增加財政收入的手段。在城市，政府經(jīng)營土地的制度和現(xiàn)行征地制度相結(jié)合，土地財政和土地金融成了地方財政收入的主要來源。在農(nóng)村，宅基地又成為政府的下一個收入目標(biāo)。在推進(jìn)宅基地?fù)Q養(yǎng)老的過程中，政府在取得農(nóng)村老人的宅基地后，將宅基地用于集中開發(fā)或出賣給私人進(jìn)行開發(fā)，政府在其中取得巨額收入，老人卻分享不到收益，違背了宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式的目的和初衷。

四、對完善此模式提出的建議

農(nóng)村宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新方法，需要加以完善。在推進(jìn)宅基地?fù)Q養(yǎng)老進(jìn)程中，筆者認(rèn)為，首先要確權(quán)。確權(quán)，指的是確認(rèn)農(nóng)民對宅基地使用權(quán)享有完全的處分權(quán)，允許宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地交易與農(nóng)村宅基地分配制度互不相容，開禁或變相開禁農(nóng)村宅基地交易的主張不過是強(qiáng)勢群體的利益訴求，不具有正當(dāng)性和公平性。 有的學(xué)者擔(dān)心宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致農(nóng)民失去安身立命之所，失去最基本的生活保障，影響農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，主張限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格控制宅基地的存量、增量。筆者認(rèn)為以上的擔(dān)心是不必要的。

當(dāng)代中國，農(nóng)村現(xiàn)狀發(fā)生了重大變化。首先，在農(nóng)村住宅方面表現(xiàn)為住宅功能增多，凸顯土地價值；農(nóng)民住宅不再囿于居住，出現(xiàn)租賃買賣和非農(nóng)經(jīng)營利用；農(nóng)村人口流動，大量外來人口涌入，宅基地使用主體發(fā)生變化，不再限于社員；一方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城就業(yè)定居，空閑的農(nóng)宅增多，另一方面，外來人口涌入，加大對農(nóng)宅的需求，供求同存，農(nóng)宅出租買賣逐漸增多……這時候，一味地禁止流轉(zhuǎn)，則是不顧城鄉(xiāng)人口加速流動的背景，應(yīng)順應(yīng)潮流，積極促進(jìn)農(nóng)宅流轉(zhuǎn)。其次，在現(xiàn)今農(nóng)村宅基地制度政府管制、限制流通的情況下，人們往往堅(jiān)持維護(hù)私有房產(chǎn)的支配處分權(quán)，采用多種方式應(yīng)對政策的限制，私下交易、以租代買……有的則打政策擦邊球，利用集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，如轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地指標(biāo)，城市居民投資和農(nóng)民合建住宅…突破關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)宅交易的限制。 最后，由于繼承受贈等原因，相當(dāng)部分的農(nóng)民宅基地屬于“一戶多宅”的情況，這部分農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于其增加財富；而擁有一處宅基地的農(nóng)民也有可能需要轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。但在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度下，農(nóng)宅不得向城市居民出售，城市居民不允許占用農(nóng)村集體土地建住宅。農(nóng)民花錢投資建房卻沒有賣房的權(quán)利，農(nóng)民和市民的住宅同地同房卻不能同權(quán)利，成為城鄉(xiāng)住宅二元制的重要內(nèi)涵。

筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)在有條件的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)具有可能性和必要性，結(jié)合到農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題，允許農(nóng)村老人將手中的宅基地使用權(quán)用于養(yǎng)老，旨在給農(nóng)村老人養(yǎng)老更多的選擇。要讓農(nóng)村老人真正能夠使用手中的權(quán)利來保障養(yǎng)老，迎來更幸福的晚年生活，首先要從法律制度上確認(rèn)老人手中擁有的權(quán)利。

那如何進(jìn)行確權(quán)？筆者建議，修改立法，確認(rèn)宅基地使用權(quán)的完整用益物權(quán)功能，明確農(nóng)民對宅基地使用權(quán)享有占有、使用、收益、處分等完整的用益物權(quán)功能。我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上存在著沖突和規(guī)定的不合理，為確認(rèn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，建議修改現(xiàn)行《物權(quán)法》第152條的規(guī)定，規(guī)定宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施；修改現(xiàn)行《擔(dān)保法》第37條，允許宅基地等集體所有的土地使用權(quán)可以進(jìn)行抵押；同時廢止和修改有關(guān)限制宅基地使用權(quán)權(quán)能的文件。由于我國正在進(jìn)行民法典的編纂，建議將其收錄進(jìn)今后民法典的物權(quán)編之中。

在運(yùn)行宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式過程中有以下三種路徑可供選擇：

第一，由農(nóng)村老人和村集體達(dá)成協(xié)議，老人把自有的宅基地使用權(quán)交給村集體，由村集體給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，集中建設(shè)帶有配套服務(wù)設(shè)施的農(nóng)村老年公寓供老年人居住，為老人提供就餐、生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育方面的服務(wù)。在推進(jìn)宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式過程中，要明確置換標(biāo)準(zhǔn)，防止村集體在其中損害農(nóng)民權(quán)益。筆者認(rèn)為，村集體建造的養(yǎng)老公寓要保證老人有充分的空間居住生活；其次根據(jù)宅基地的面積確定補(bǔ)償金的數(shù)額，并準(zhǔn)時為老人發(fā)放補(bǔ)償金，同時為老人辦理養(yǎng)老保險；修建健身、文娛等相關(guān)配套養(yǎng)老設(shè)施，豐富老人晚年生活，保障老人養(yǎng)老質(zhì)量。通過以上措施，保障老人老有所養(yǎng)、老有所居。其中，如何解決村集體融資困難的問題？首先，政府財政應(yīng)提供一定的支持；其次，村集體可以將宅基地用于集中開發(fā)，以所得收益來保障老人養(yǎng)老所需資金。

第二，引入私人資本，堅(jiān)持政府統(tǒng)籌規(guī)劃。允許農(nóng)民和私人企業(yè)進(jìn)行交易，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)取得相應(yīng)對價，企業(yè)在不違背公共利益的前提下可以將宅基地進(jìn)行集中利用開發(fā)。企業(yè)要為老人提供住所，支付相應(yīng)價金并為老人辦理養(yǎng)老保險。具體而言，有兩種交易方式：一是入股，農(nóng)民出讓宅基地使用權(quán)，企業(yè)通過提供給農(nóng)民一定股份取得宅基地使用權(quán)；二是租賃，農(nóng)民將宅基地使用權(quán)出租給企業(yè)，企業(yè)通過支付租金取得宅基地使用權(quán)?？紤]到土地資源的稀缺性和農(nóng)村宅基地承載的社會功能，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也不能完全放開，需要對其進(jìn)行限制。政府應(yīng)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證宅基地的正當(dāng)使用用途，對農(nóng)民和企業(yè)之間的交易進(jìn)行監(jiān)管，防止企業(yè)損害農(nóng)民利益，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三，放開城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的限制，允許農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民進(jìn)行交易。農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民可以自由商談，以簽訂合同的形式確定交易形式。在取得宅基地使用權(quán)后，城鎮(zhèn)居民須向相關(guān)部門進(jìn)行登記。其中政府相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)監(jiān)管，保證宅基地使用權(quán)以合理的價格轉(zhuǎn)讓，對可能損害農(nóng)民權(quán)益的交易予以禁止，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式是新時期針對我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀提出的新思路，由于是新思路，必須先在試點(diǎn)地區(qū)逐步推進(jìn)，在試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)問題解決問題，進(jìn)一步完善制度設(shè)計。

注釋：

楊清哲.人口老齡化背景下中國農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障問題研究.吉林：吉林大學(xué)法學(xué)院.2013.70-91.

孟勤國.物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯.法學(xué)評論.2005（4）.25-30.

趙樹楓.農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)一體化.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社.2015.25-28.