行政訴訟集中管轄的悖論及其克服

摘要：行政訴訟集中管轄制度在一定程度上減少了地方政府對法院的干預，但是由于這種方案本身治標不治本，自然也就難以徹底根除行政權力對行政訴訟的干預。筆者為了嘗試根本的解決這個問題，對行政訴訟集中管轄問題進行具體的分析，并在此基礎提出了改善的思路。

關鍵詞：行政訴訟；集中管轄；悖論與克服

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0187-02

作者簡介：顧家豪（1994-），男，漢族，上海人，華東政法大學，本科在讀。

行政訴訟集中管轄是為了解決行政權力干預行政訴訟的一個變通方案，一方面這種方式的確在某種程度上讓民眾對于行政訴訟有了一定的信心，一定程度上減少了行政權力對于行政訴訟的干預，但是，另一方面，行政訴訟集中管轄制度并沒有從根本上改變行政權力干預行政訴訟的現(xiàn)狀，僅僅進行交叉管轄，提高審理的法院審級，只是一個治標不治本的方案。

一、行政訴訟集中管轄制度

（一）概念內(nèi)涵

行政訴訟管轄是法院對于受理一審行政案件的一個分工和權限劃分，一般而言，行政訴訟管轄采用的原告就被告原則，涉及不動產(chǎn)的案件適用不動產(chǎn)所在地的特殊地域管轄的規(guī)定。對于涉及限制人身自由的行政強制措施的案件，也采用特殊地域管轄，即由原告或被告所在地法院管轄。但是由于司法行政化，行政案件特別容易受到行政權力的干預。為了解決這個問題，相關部門對原有的行政訴訟管轄制度進行了修正，從而制定了行政訴訟集中管轄制度。

行政訴訟集中管轄制度的核心是將案件交由特定法院集中管轄和審理，以實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置。行政訴訟集中管轄制度提高了案件管轄集中度，集中管轄制度將案件集中到地位較為高、審判水平較高的法院進行審理。通過異地交叉的管轄方式，減少地方政府對于行政訴訟的干預。

（二）實踐現(xiàn)狀

1.立案難。行政訴訟實踐中立案難，雖然法律規(guī)定行政案件立案采取登記制度，只要符合法律規(guī)定的都應該立案，但是實踐中由于受地方保護主義影響，以及法官本身不獨立，法院本身也會進行地方保護，造成行政訴訟實踐中立案很困難。

2.審判難。2014年法院審理行政一審案件的收案數(shù)是141880件，結(jié)案數(shù)是130964件，其中判維持的案件數(shù)是14424件，撤銷的有10452件，駁回的有12353件；2015年法院審理行政一審案件的收案數(shù)增加到220398件，結(jié)案數(shù)是198772件，其中維持的案件有9359件，撤銷的有14581件，駁回的有36172件。①從這組數(shù)據(jù)可以看出判駁回和維持的案件比例是很大的，而判決維持和駁回的案件實際上就是支持政府的具體行政行為。這就直接反映了法院審判案件中對于行政機關的維護。而撤銷的案件數(shù)量就是原告勝訴的案件數(shù)量。2014年勝訴率為7.98%，2015年為7.34%，從過低的勝訴率也可以看出行政權力對于行政訴訟的干預是非常嚴重的。

二、行政訴訟集中管轄存在的問題

（一）不能消除行政干預

行政訴訟集中管轄，主要是通過中級法院對案件進行指定管轄，這種方式一定程度上可以避免基層行政機關的干預，但是在遇到市和省的具體行政行為被訴的時候，無法避免市級和省級的行政權力的干預。

（二）上移的行政干預

中院集中指定基層法院管轄的方式，當遇到更高級別的行政權力干預的時候也是沒有用的。

（三）交叉干預

中院集中指定基層法院管轄，雖然這種跨區(qū)域的管轄實踐中確實減少了一定的行政干預，但是并不能避免全部的行政權力干預，哪怕是來自基層的行政權力干預，尤其我國是人情社會，交叉干預仍然存在。

三、行政訴訟集中管轄制度無法根治的原因

（一）法院權威不高，法院不獨立

行政權力控制法院的人事權、財政權，這就使得法院無法獨立于行政權，無法與行政權處處對抗，在審判中無法做到中立客觀。法院在行政機關的面前，權威性不夠。行政訴訟集中管轄制度只是為行政干預設定一點困難，讓行政干預改變方式而已，只要行政權掌控法院的人和財兩大最重要的權力，只要法院不獨立于行政機關，任何制度上的改變都只是一個治標不治本的方案。

（二）行政權在我國缺少有效的監(jiān)督

我國行政權在實踐中是高于立法和司法權的，而且缺少切實有效的監(jiān)督機制，主要是行政權內(nèi)部的監(jiān)督，外部監(jiān)督都遇到不小的阻力，不能達到應有的監(jiān)督效果。而正由于行政權力過大，行政權對于司法權的干預是輕而易舉的，最終行政權還是能夠?qū)π姓V訟進行干預。

（三）集中管轄未觸及問題根本

集中管轄只是看到行政權干預司法權后采用交叉管轄提高審級的方式來解決問題，但是實際上并沒有設計司法權獨立于行政權的根本制度，只是一個停留在表面的解決方案。

四、解決方案

（一）設立行政法院

大陸法系許多國家都有專門的行政法院，行政法院的法官只是審理行政案件，而且一經(jīng)任命不得罷免，并且給予較高的福利工資待遇，讓行政法院獨立于行政機關，使得審判能夠中立、公平、公正。我國應該學習這種制度，專門設立行政法院，在行政法院的設置上可以采用現(xiàn)行法院一樣的方式，在全國各地省、市、縣設置，并且完全獨立于行政機關。

（二）行政法院人事管理

行政法院的人事任命管理都應該由最高院進行統(tǒng)一的管理，可以從現(xiàn)有的普通法院中任命，或者通過考試從社會中選拔，無論什么樣的方式，都不能讓行政權力涉及法院人才的任命。而且，行政法院的法官上任后，不得罷免，法官不僅不受到來自行政權力的干預，而且也不受到法院內(nèi)部的干預，法官本身就應該是獨立的。

（三）行政法院財力的管理

行政法院的財政獨立于行政機關，由行政法院系統(tǒng)來統(tǒng)一掌控和調(diào)配自己的經(jīng)費，而且法官應該享受高于社會一般水平且處于較高水平的待遇。這樣豐厚的待遇在留住優(yōu)秀人才的同時，也能讓法官不會因為經(jīng)濟問題而模糊自身中立的位置。行政權無法從財力和人事上去影響法院，則行政法院就徹底脫離了行政權的掌控，這樣行政法院就可以徹底獨立于行政權，從而使得行政權難以干預司法權。

五、結(jié)論

異地管轄、交叉管轄、集中管轄等制度，是我國為了改變行政權對司法權過多的不利干預而對于管轄制度的修正，只是這種改變還是停留在表面的調(diào)整上，沒有觸及最根本、最根源的問題。為了徹底改變這個問題，筆者提出設立專門的行政法院，讓行政法院完全獨立于行政機關，期待能從根源上徹底解決問題。

[注釋]

①中華人民共和國國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//data.stats.gov.cn/search.htm？s=行政案件.

[參考文獻]

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