農(nóng)村房屋買賣合同的效力檢討

周健++王宇

摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買賣合同是兩個不同的法律命題，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有明確禁止農(nóng)民處分宅基地上的房屋。但在司法實踐中基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)之房屋買賣合同的效力認(rèn)定卻存在較大爭議，究其原因主要是不同法律問題的界定和權(quán)利屬性本應(yīng)由不同的法律關(guān)系加以規(guī)范，區(qū)分原則是認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣合同效力的理論基礎(chǔ)。通過制定《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》單行立法，實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的兩級市場，確保實現(xiàn)正義、合目的性和法的安定性的經(jīng)濟法理念。這是一種可供選擇的經(jīng)濟法思維路徑。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；區(qū)分原則；合同效力

中圖分類號：D922.3；D923.6文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0049-03

作者簡介：周?。?993-），男，江蘇靖江人，揚州大學(xué)廣陵學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)；王宇（1983-），男，江蘇南通人，法學(xué)碩士研究生，揚州大學(xué)廣陵學(xué)院，講師，研究方向：民商法學(xué)。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的規(guī)定，從經(jīng)濟法的視角研究具有一定的前瞻性和歷史必然性。會議通過了《中國中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》，文中提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！雹?015年中央發(fā)布1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會的精神，提出了完善農(nóng)村宅基地管理制度的意見，積極推進宅基地制度改革。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會亦提出，“重大改革必須于法有據(jù)”。②故本人擬深度剖析并厘清農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買賣合同兩個法律問題，希望對我國農(nóng)村土地法律制度的新一輪變革有所裨益。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：法理基礎(chǔ)

馬克思認(rèn)為，“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”。同時，“這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形態(tài)與之相適應(yīng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)”。③這表明了作為上層建筑的法律及其理念，必須反映一定的社會客觀經(jīng)濟條件的要求。

依據(jù)《憲法》第10條，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這也就是說權(quán)屬決定了土地性質(zhì)，而不是土地性質(zhì)決定權(quán)屬。這種劃分形成了我國土地制度中以所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村和城市相互分割和對立兩大體系。因兩種所有權(quán)不同，致使難以形成統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)則。當(dāng)然，這是我國憲法所確立的土地權(quán)屬制度，產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，既具有政治含義，又具有法律意義。但這不是純粹的財產(chǎn)權(quán)或物權(quán)。土地所有權(quán)的法律意義主要在于：一是創(chuàng)設(shè)一切可流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的基礎(chǔ)；二是劃分城市和鄉(xiāng)村之間的界線；三是劃定鄉(xiāng)、村等農(nóng)村集體的邊界。由于土地所有權(quán)僅具有創(chuàng)設(shè)土地使用權(quán)的作用，而且正是這種創(chuàng)設(shè)使土地成為可以流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)。

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民依法取得的，在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的建設(shè)用地使用權(quán)?，F(xiàn)行立法中所有有關(guān)可流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范主要是針對城市土地而言的，《物權(quán)法》在這些方面并沒有新的突破，而是延續(xù)《憲法》、《民法通則》等法律法規(guī)，這也意味著我國至少至今一直繼續(xù)維持農(nóng)村土地和城市土地二元化的格局，農(nóng)村土地使用權(quán)總體上仍然具有強烈的身份屬性，不能直接進入市場。因此，嚴(yán)格意義上來講，農(nóng)村土地的商品化、財產(chǎn)化還沒有徹底完成，農(nóng)村土地使用權(quán)也還沒完成財產(chǎn)化或物權(quán)化。

在現(xiàn)實中，人類所認(rèn)識法律理念的內(nèi)容常常是人類在特定時空的文化水準(zhǔn)上所能設(shè)想得到或理解得到的“至善”。拉德布魯赫把這一人類追求法律至善的法律理念解析成了三個因素：正義、合目的性和法的安定性。④關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟法理念中，其構(gòu)成也有自己的獨特意蘊：第一，作為“形式理念”的正義或“形式正義”，表現(xiàn)為對于市場競爭和市場交易中遭受損害的一方仍然要給予與損害對等的賠償，并且在必要時，還應(yīng)當(dāng)向侵害者施以一定數(shù)量的懲罰。當(dāng)然，在經(jīng)濟法的適用和遵循中，仍然要符合程序規(guī)則等。農(nóng)村土地的商品化改造或農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化也應(yīng)當(dāng)恪守形式正義的要求。第二，作為“實質(zhì)正義”或合目的性，表現(xiàn)為經(jīng)濟法的制定應(yīng)當(dāng)反映一定時期內(nèi)不同利益群體的要求，既要兼顧各個利益集團的目標(biāo)價值，又要特別保護社會中弱勢群體的利益；同時，經(jīng)濟法的執(zhí)法和司法應(yīng)當(dāng)從分考慮雙方當(dāng)事人利益的均衡、考慮社會倫理道德和經(jīng)濟目標(biāo)的需要，在必要的合理的自由裁量之中實現(xiàn)當(dāng)事人之間的利益均衡以及社會公正等。與一般財產(chǎn)流轉(zhuǎn)不同，土地如何流轉(zhuǎn)首先必須體現(xiàn)全社會的利益和意志，而后才有當(dāng)事人的意思自治。第三，法的安定性，表現(xiàn)為經(jīng)濟法的成文化、經(jīng)濟法的實證性、經(jīng)濟法規(guī)范中概念術(shù)語的準(zhǔn)確性和條文的確定性。我國現(xiàn)有土地上的法律法規(guī)和土地政策，不是因為我國公權(quán)力泛濫，而是因為對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)確實需要公權(quán)力的強力介入才能確保社會的穩(wěn)定、利益的均衡和經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、農(nóng)村房屋買賣合同的效力：區(qū)分原則

物權(quán)變動就其物權(quán)本身而言是物權(quán)的發(fā)生、變更、消滅。在大多數(shù)國家，引起物權(quán)變動的法律行為只有一種，即合同。德國著名法學(xué)家薩維尼認(rèn)為，買賣合同履行過程中的交付，不僅是一個純粹的事實的履行行為，而是一個以所有權(quán)轉(zhuǎn)移為目的意思表示和外在表現(xiàn)——實際交付行為本身。故所有普遍的買賣過程就可分解為三個相互聯(lián)系的階段：第一，債權(quán)行為，即成立一方出賣標(biāo)的物，另一方支付價款的債的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；第二，雙方當(dāng)事人達成合意并為交付行為，由此完成所有權(quán)移轉(zhuǎn)；第三，買受人向出賣人支付價款。薩維尼稱第二階段的所有權(quán)移轉(zhuǎn)為物權(quán)行為，以與債權(quán)行為區(qū)別開來。并經(jīng)后世發(fā)展形成了負(fù)擔(dān)行為和處分行為相區(qū)分的理論和規(guī)則。

以法律行為實施的目的和效果作為標(biāo)準(zhǔn)，可將法律行為分為處分行為和負(fù)擔(dān)行為。⑤處分行為是直接使權(quán)利移轉(zhuǎn)、變更和消滅的法律行為，以行為人享有處分權(quán)為要件，以物權(quán)變動為目的，又稱物權(quán)行為。負(fù)擔(dān)行為是產(chǎn)生債法上的給付義務(wù)效果的法律行為，而非直接導(dǎo)致權(quán)利的取得、變更和消滅。法律行為區(qū)分的原因在于處分行為和負(fù)擔(dān)行為的目的和效果是不同的，并進一步揭示了行為人的法律地位以及行為方式也是有所區(qū)別的。⑥處分行為受標(biāo)的物特定原則限制而負(fù)擔(dān)行為不受此限，而負(fù)擔(dān)行為不以行為人有處分權(quán)為必要，其所為負(fù)擔(dān)行為符合債法的要件一般應(yīng)有效。從理論上來說，合同之外還存在一個物權(quán)合意，但是動產(chǎn)移轉(zhuǎn)中并不存在明確的物權(quán)移轉(zhuǎn)合同（合意），其合意多是從交付行為中推出。只要出賣人交付行為，即可推定存在物權(quán)合意。在不動產(chǎn)交易中，演變?yōu)楠毺氐男问揭?，如《德國民法典》?25條就要求制作公證書。

關(guān)于農(nóng)村房屋買賣合同的效力，不論是采用物權(quán)形式主義變動模式，還是采用債權(quán)形式主義變動模式，都應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)則認(rèn)定其合同效力：第一，明確區(qū)分原則的基本要求。合同只是當(dāng)事人之間的一種合意，其實質(zhì)就是法律對當(dāng)事人合意的評價。登記是針對民事權(quán)利的變動而設(shè)定的，是一種物權(quán)變動的公示的方法。不能認(rèn)為已經(jīng)生效的合同均能發(fā)生物權(quán)變動的結(jié)果，即登記并不是針對合同行為，僅僅以生效的合同作為物權(quán)排他性效力的根據(jù)。如果當(dāng)事人之間僅就物權(quán)的變動達成合意，而沒有辦理登記，農(nóng)村房屋買賣合同仍然有效。第二，是審查是否符合合同法的規(guī)定。合同生效是合同能夠產(chǎn)生法律約束力并為法律所保障而必須具備的條件。依據(jù)《民法通則》第55條，主要從主體是否具備締約能力、意思表示是否真實、是否違反法律或公共利益、合同標(biāo)的是否確定和可能等方面來考察。當(dāng)然，根據(jù)《合同法》第10條，“法律、行政法規(guī)采用書面形式的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式?！保欠駪?yīng)當(dāng)采取法定的特殊形式。第三，對現(xiàn)實土地政策沖突的認(rèn)識，依據(jù)《合同法》第52條，除非法律有特別規(guī)定，合同一經(jīng)成立，只要不違反法律的強制性規(guī)定和社會公共利益，就可以發(fā)生效力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用合同法若干問題的解釋（一）》第4條的規(guī)定，“合同法實施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及常務(wù)委員會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)和行政規(guī)章為依據(jù)?！倍F(xiàn)實中，1999年《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》和2007年《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，卻明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋。在司法實踐中，存在依據(jù)違反了上述法律法規(guī)中的強制性規(guī)定而認(rèn)定合同無效的情形。從適用法律意義上來說，這還不能成為規(guī)范性文件，又怎么能認(rèn)定屬于強制性規(guī)范呢。其不屬于法律法規(guī)的范疇，本身就屬于政策性的規(guī)定而已。依據(jù)《立法法》和《合同法司法解釋（一）》的有關(guān)規(guī)定，這些均不能成為認(rèn)定合同效力的依據(jù)。故農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買賣合同是兩個不同的法律問題，不能混淆。

三、立法建議

德國著名學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為，國家在運用實質(zhì)法干預(yù)經(jīng)濟社會生活的時候，“顯然也造成了這樣的危險：通過提供這種無微不至的關(guān)懷而影響個人自主性，而它……所要推進的，恰恰就是這種自主性。”⑦但我們必須清醒地認(rèn)識到，政府行為的邊界只能以市場失靈的領(lǐng)域為限，因為雖然“有一些政府行動對于增加市場經(jīng)濟的作用而言，極為助益，而且市場經(jīng)濟還能容忍更多的政府行動，只要它們是那類符合有效市場的行動，但是，對于那些與自由制度賴以為基礎(chǔ)的原則相沖突的政府行動，必須加以完全排除，否則，自由制度將無從運行?！雹鄟啴?dāng)·斯密也認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)通過“普通法”干預(yù)個人自由。由此，我們也可以推導(dǎo)出，個人財產(chǎn)權(quán)之行使，也應(yīng)當(dāng)受到限制。就個人財產(chǎn)權(quán)中最重要的所有權(quán)而言，近代以降，它也受到來自公法的限制，即對于所有權(quán)之享有或行使的限制。日本著名憲法學(xué)家美濃部達吉認(rèn)為，“其中對于享有的限制，是禁止私人不得以某物為自己之所有，即系以國家的權(quán)力強制剝奪其該項所有。至于行使的限制，是對所有權(quán)的效果——物之使用收益處分的自由加以拘束……”。⑨因此，經(jīng)濟法倡導(dǎo)從克服市場失靈的需要的角度出發(fā)，在市場秩序的維護，宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，可持續(xù)發(fā)展的推進，社會分配正義的實現(xiàn)等方面提供必要的政府干預(yù)。

從政府干預(yù)的成本角度，政府干預(yù)成本源于：其一，經(jīng)濟立法成本和司法成本；其二，經(jīng)濟制度變遷的成本；其三，信息收集的成本；其四，政府干預(yù)過程中的義務(wù)成本。從效力的角度看，政府干預(yù)的實際效益體現(xiàn)為私人利益和社會效益的結(jié)合。一方面，通過對不當(dāng)市場行為的矯正以實現(xiàn)對正當(dāng)競爭者利益的維護；另一方面，通過對市場失靈下發(fā)生的資源非效率配置和非公平性分配的避免或糾正，提高資源配置效率，增進社會福利，實現(xiàn)社會資源分配的帕累托最優(yōu)。⑩制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度就是規(guī)則，也可以說是人類追求一定社會秩序的結(jié)果，制度是一系列制定出來的，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。

從經(jīng)濟立法方面，原有的以計劃為主的資源配置方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。我國現(xiàn)在建立的社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源的配置起基礎(chǔ)性作用。第一，通過立法實現(xiàn)農(nóng)村土地的商品化改造或農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化。法律既然承認(rèn)宅基地使用權(quán)是一種物權(quán)，就應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)人充分享有行使、處分宅基地使用權(quán)的權(quán)利。這也是實現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)，更是《物權(quán)法》物盡其用原則的彰顯。第二，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的兩級市場。我們可以把農(nóng)民依法取得宅基地的市場界定為一級市場，把宅基地流轉(zhuǎn)市場稱為二級市場。通過經(jīng)濟立法制定一、二級市場的交易規(guī)則或規(guī)范來適當(dāng)干預(yù)進行宏觀調(diào)控。至于權(quán)利人是否將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，是當(dāng)事人意思自治的范疇，從私法自治，個人本位的角度出發(fā)，我們不應(yīng)當(dāng)加以干涉。但開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場，通過價格機制和競爭機制引導(dǎo)宅基地合理流動，最大化地實現(xiàn)經(jīng)濟效益原則，減少宅基地的閑置率。第三，現(xiàn)行法律的空間。就宅基地轉(zhuǎn)讓的問題上，法律法規(guī)并沒有禁止地規(guī)定?！段餀?quán)法》第153條，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！碑?dāng)然，目前仍還應(yīng)當(dāng)完善《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)配套性法律法規(guī)以及登記制度等。

綜上，我們認(rèn)為，啟動單獨制定專門單行立法——《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》應(yīng)當(dāng)提到議事日程。這是解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買賣合同問題最有效的路徑選擇。這樣可以充分吸收較好的立法經(jīng)驗和技術(shù)，系統(tǒng)地詳盡地規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、使用、收益、處分等一系列制度安排，彌補多部法律調(diào)整的漏洞和不足，確保實現(xiàn)正義、合目的性和法的安定性這一經(jīng)濟法理念。

[注釋]

①黨的十八屆三中全會審議通過的<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>，2013-11-12.

②黨的十八屆四中全會審議通過的<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>，2014-10-23.

③馬克思恩格斯全集（第13卷）[M].北京：人民出版社，1963：8-9.

④黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民商法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：389.

⑤高富平.民法學(xué)（第二版）[M].北京：法律出版社，2009：192.

⑥王澤鑒.民法總則[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：264.

⑦[德]尤爾根·哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯.北京：三聯(lián)書店，2003：506.

⑧[英]弗里德里?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來譯.北京：三聯(lián)書店，1997：281.

⑨[日]美濃部達吉.公法與私法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：235.

⑩李昌麒.經(jīng)濟法理念研究[M].北京：法律出版社，2009：40.