我國PPP項目開展中存在的問題分析及對策研究

楊磊

摘要：當(dāng)前我國各地政府都在大力推進(jìn)PPP項目，以吸引社會資本參與城市公共服務(wù)建設(shè)，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，PPP模式在全國各地火熱開展。但當(dāng)前各地開展的PPP項目中還普遍存在項目選擇不合理、融資渠道單一、缺乏金融創(chuàng)新、項目的后期運(yùn)營環(huán)節(jié)缺乏市場化運(yùn)作和缺乏專業(yè)PPP人才等一系列問題，如果這些問題不能及時解決，勢必會影響我國PPP項目的推進(jìn)。地方政府在開展PPP項目時應(yīng)該科學(xué)選擇項目，敢于嘗試金融創(chuàng)新拓展融資渠道，注重PPP項目的后期運(yùn)營，積極引進(jìn)專業(yè)人才，使PPP模式可以長期可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市建設(shè)；問題分析

2014年9月，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，開始提出在我國推廣運(yùn)用PPP模式。緊接著，2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志我國政府正式提出將在公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用政年和社會資本合作模式（PPP），PPP模式在我國上升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并在全國開始迅速推廣，各地政府紛紛推出PPP項目。但是，在當(dāng)前各地開展的PPP項目中還普遍存在著一些不容忽視問題，可能形成制約我國PPP模式健康發(fā)展的巨大障礙，如果不能有效解決這些問題，那么必將影響我國PPP模式的推進(jìn)。

一、PPP項目中存在的問題分析

近兩年在國家的大力推動下，PPP模式在全國各地火熱開展，地方政府紛紛推出自己PPP項目，各種PPP項目遍地開花，呈現(xiàn)出一片繁榮的氣象。但是在火熱繁榮的背后卻存在一些限制PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展的問題，這些問題應(yīng)給予足夠關(guān)注，且亟待解決。

（一）項目選取不合理，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項目占比過少

目前許多地方政府在選取PPP項目上不甚合理，在項目多、周期長、建設(shè)資金緊張的情況下，不考慮項目自身的特性，便將大量沒有資金收益的市政類公益項目或者收益較少且很難彌補(bǔ)成本的準(zhǔn)經(jīng)營項目進(jìn)行整體打包，包裝成PPP項目進(jìn)行推廣，缺乏科學(xué)論證。這樣的PPP項目本質(zhì)上與BT模式并沒有區(qū)別，并不是真正意義上的PPP模式，由于項目缺少后期運(yùn)營收益，最后只能依靠政府買單。有些地方政府為了招標(biāo)順利還會隱性做出兜底的承諾，甚至選擇明股實債的方式。這樣的項目即使前期能夠順利開展，后期也會給政府帶來巨大財政負(fù)擔(dān)和一些列難題。因為，這種方式只顧眼前利益，沒有長遠(yuǎn)考量，并不會減少政府財政的支出，只是把資金支付的時間向后拖延。雖然緩解了前期財政資金緊張的情況，但卻給后期政府回購造成了巨大壓力，甚至形成中長期政府債務(wù)風(fēng)險。

（二）項目投資規(guī)模缺少科學(xué)論證，與財政承受能力不相匹配

在確定項目投資規(guī)模時，往往缺少詳細(xì)科學(xué)的論證，對項目的后期資金投入缺少預(yù)判，一味盲目求大，以致項目后期不斷追加資金投入，這就會導(dǎo)致項目的資金投入規(guī)模與政府實際的財政承受能力不相符。按照發(fā)改委和財政部的要求，PPP項目在前期項目識別時必須經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦惺苣芰φ撟C，且規(guī)定地方政府全年所有PPP項目均需要從財政預(yù)算的一般公共預(yù)算中安排支出，且有占比不超過10%的嚴(yán)格限制。以湖南省某市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，市級財政分配給經(jīng)開區(qū)每年5%的財政預(yù)算指標(biāo)用于PPP項目建設(shè)，總額大約為兩億元。目前湘西經(jīng)開區(qū)進(jìn)行的PPP項目主要有個，由于缺乏前期的科學(xué)論證，僅這兩個項目當(dāng)前投資額就高達(dá)八十億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過額定的預(yù)算指標(biāo)。這種現(xiàn)象普遍存在，當(dāng)前很多項目資金緊張就是因為前期論證不合理，導(dǎo)致項目規(guī)模過大，不符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，這些項目的后期很難進(jìn)行，會給政府帶來很大壓力。

（三）政府方融資渠道狹窄，缺少必要的金融創(chuàng)新

政府作為PPP項目的參與者，其融資渠道相比社會資本來說相對狹窄，參與項目建設(shè)的資金基本只有兩個來源：靠財政資金的劃撥和向銀行申請貸款，很難有其他融資方法，缺少必要的金融創(chuàng)新。這不僅會大量占用財政資金，給政府財政支出帶來壓力，造成財政資金緊張，數(shù)額龐大的銀行貸款也會給中長期政府財政預(yù)算帶來負(fù)擔(dān)。通過這兩種融資渠道獲得的資金可用性較差，在資金的使用和管理上都存在諸多限制，難以靈活分配使用，而且銀行貸款一般均有期限要求，很難適用PPP項目建設(shè)運(yùn)營周期長，回款較慢的特點。

（四）只顧前期項目建設(shè)，缺少后期相應(yīng)的市場化運(yùn)營環(huán)節(jié)

我國推廣PPP模式，其本意是轉(zhuǎn)變政府職能，在以前社會資本難以進(jìn)入的公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域引入社會資本，通過社會資本的參與，增強(qiáng)市場競爭性，借助社會資本的雄厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)和高效的后期管理運(yùn)營能力提升公共服務(wù)的質(zhì)量。但在目前看來，在PPP項目中大多存在只顧項目建設(shè)，而后期運(yùn)營乏力的現(xiàn)象。PPP模式強(qiáng)調(diào)的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)社會資本的后期運(yùn)營管理環(huán)節(jié)。但在實際操作中，地方政府往往會忽略這一點，導(dǎo)致項目后期缺少市場化的運(yùn)作，更談不上進(jìn)行金融創(chuàng)新。

在PPP項目的招標(biāo)過程中，政府很難轉(zhuǎn)變以往觀念，一般更傾向選擇資金實力雄厚、工程技術(shù)先進(jìn)的大型工程建設(shè)施工單位作為社會資本方，合作進(jìn)行PPP項目的開展。但是這類單位雖然資金雄厚，但是其往往缺少PPP項目中最重要的后期項目運(yùn)營管理的經(jīng)驗，只是簡單的建設(shè)移交，難以實現(xiàn)有效運(yùn)營。而很多優(yōu)質(zhì)項目是可以通過有效的創(chuàng)新和運(yùn)營實現(xiàn)盈利，覆蓋建設(shè)成本，實現(xiàn)真正意義上的PPP模式。

（五）PPP專業(yè)人才稀缺，項目進(jìn)展緩慢

目前雖然各地都在熱推PPP模式，但其興起時間較短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項目的前期識別、后期的管理運(yùn)營上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業(yè)水平參差不齊，在沒有自己專業(yè)人員全程參與的情況下，提出的論證往往與當(dāng)?shù)貙嶋H情況不符，工作效率不高。這就導(dǎo)致對項目的定位不準(zhǔn)確，模式選擇不合理，最后致使項目進(jìn)展緩慢，落地難。

二、推進(jìn)PPP項目開展的幾點建議

（一）科學(xué)審慎、切合實際的選擇PPP項目

在PPP項目的識別上，要科學(xué)審慎地進(jìn)行物有所值論證和財政承受能力論證，充分考慮項目投入、回報和財政的承受能力的匹配度，切合實際的做好財政預(yù)算。同時，要拒絕整體打包的形式，根據(jù)項目自身的類型，合理選取運(yùn)作模式。對于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并可以覆蓋建設(shè)成本的經(jīng)營性項目，要積極采用PPP模式進(jìn)行推介；對于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，要明確政府和社會資本方各自的支出責(zé)任，政府在進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼時要嚴(yán)格把握財政預(yù)算支出；對沒有現(xiàn)金收益的公益型項目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會資本方后期運(yùn)營維護(hù)的職責(zé)和政府方的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)用金融創(chuàng)新開拓融資渠道，加大項目后期市場化運(yùn)營

正確適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用金融工具的創(chuàng)新，完全可以實現(xiàn)用杠桿效應(yīng)來撬動大量社會資本參與PPP項目的建設(shè)。在需要大量建設(shè)資金的前提下，政府方可以考慮設(shè)立城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資本出資參與設(shè)立各類項目的專項投資基金，參與到城市建設(shè)中來；進(jìn)行資產(chǎn)證券化的運(yùn)作，將政府授予項目公司的特許經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的收入和其他穩(wěn)定收入打包成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過與證券、信托和基金等金融機(jī)構(gòu)合作，發(fā)起設(shè)立專項資產(chǎn)管理計劃，拓寬融資渠道，加大市場化運(yùn)營；與具有優(yōu)質(zhì)資金的社會資本方合作，探索發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券進(jìn)行融資，允許社會資本在項目運(yùn)營良好，產(chǎn)生穩(wěn)定收益的前提下進(jìn)行債權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化，在減少政府支持壓力的前提下，與政府方共享收益，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。

（三）強(qiáng)化對PPP模式的學(xué)習(xí)，積極培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)PPP人才

政府作為PPP項目的參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，積極邀請專業(yè)知識豐富的專家學(xué)者為相關(guān)人員定期開展PPP相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，并經(jīng)常組織學(xué)習(xí)發(fā)改委和財政部發(fā)布的各類PPP項目操作指南，不斷強(qiáng)化PPP從業(yè)隊伍的專業(yè)技能，做到各類規(guī)范要求心中有數(shù)。還可以與高等院校和資質(zhì)較高的專業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進(jìn)專業(yè)知識，提高工作人員自身專業(yè)素質(zhì)。此外，要加大專業(yè)人才引進(jìn)，努力建設(shè)一批具有高水平的人才隊伍。

三、總結(jié)

以上幾點是目前各地開展PPP項目中普遍存在的一些關(guān)鍵問題，如果不能恰當(dāng)解決這些問題，可能會對以后PPP項目開展產(chǎn)生阻礙。政府要不斷轉(zhuǎn)變思想觀念、完善相關(guān)機(jī)制和配套措施，積極應(yīng)對當(dāng)前存在的難題，實現(xiàn)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）