我國應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)框架研究

吳濛+++邵鑫瀟+++蔣惠琴

摘 要：全球氣候變化問題引起了國際的廣泛關(guān)注，作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國也積極應(yīng)對、勇于承擔(dān)責(zé)任、不斷努力建設(shè)應(yīng)對氣候變化的能力。文章將從國際社會應(yīng)對氣候變化的背景出發(fā)，探討中國應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)現(xiàn)狀，厘清中國能力建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，并試圖構(gòu)建中國應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)框架。

關(guān)鍵詞：應(yīng)對氣候變化；能力建設(shè)；中國

1 概述

全球氣候變化深深地影響著人類的生存與發(fā)展，日益嚴(yán)峻的氣候問題逐漸引起各國的重視，國際社會正共同面臨著氣候變化帶來的影響及挑戰(zhàn)。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，巴厘路線圖的形成到《哥本哈根協(xié)議》，再從坎昆會議到去年的巴黎會議，世界各國為了應(yīng)對全球氣候變化做了很多努力，氣候協(xié)議也隨著國際政治的變化在不斷調(diào)整，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則已成為每個參與國增強(qiáng)國際間交流合作的基本準(zhǔn)則。在應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)上，發(fā)展中國家相較于發(fā)達(dá)國家則面臨著更加緊迫的任務(wù)。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家和負(fù)責(zé)任的世界大國，應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，參與國際應(yīng)對氣候變化的活動，加快氣候變化應(yīng)對的能力建設(shè)，使中國在全球減排降碳中起引領(lǐng)作用。

能力建設(shè)在應(yīng)對氣候變化中的含義，各方解釋不同：《21世紀(jì)議程》指出，能力建設(shè)意味著發(fā)展一個國家在人員、科學(xué)、技術(shù)、組織、機(jī)構(gòu)和資源方面的能力①。根據(jù)《第三次評估報告》的術(shù)語表，能力建設(shè)被定義為： “在氣候變化中，開發(fā)發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家的技術(shù)技能和機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)能力，使這些國家參與從各個層面的氣候變化適應(yīng)、減緩和研究并執(zhí)行京都機(jī)制等工作” ②。在此可以概括出，能力建設(shè)是指一個國家在應(yīng)對氣候變化中，介入從各個層面的適應(yīng)、減緩工作，并研究、履行公約義務(wù)的技術(shù)技能和機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)能力。

2 我國應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 積極推進(jìn)制度建設(shè)

我國政府于2005年十六屆五中全會就開始明確提出要全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，并把節(jié)約資源作為基本國策，其中對于如何發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、如何保護(hù)社會環(huán)境和自然生態(tài)做了一系列具體的要求。2007年頒發(fā)的《應(yīng)對氣候變化國家方案》，概述了從加強(qiáng)應(yīng)對全球氣候變化工作的領(lǐng)導(dǎo)、建立地方應(yīng)對氣候變化的管理體系、有效利用中國清潔發(fā)展機(jī)制基金3個方面建設(shè)我國機(jī)構(gòu)和體制。2008年國務(wù)院發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書，其中提出應(yīng)對氣候變化的幾大原則，也相應(yīng)提出了一系列體制機(jī)制建設(shè)的依據(jù)，如建立地方氣候變化專家隊伍、建立與氣候變化相關(guān)的統(tǒng)計和監(jiān)測體系、完善產(chǎn)業(yè)財稅等政策體系。2010年及以后的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書都在法制保障、管理和工作機(jī)制、統(tǒng)計監(jiān)測制度和信息系統(tǒng)建設(shè)方面做了更具體的要求。

2.2 初步建立戰(zhàn)略方案

2006年，中國提出了2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年下降20%左右的約束性指標(biāo)。2007年6月，中國政府制定了《應(yīng)對氣候變化國家方案》，這是發(fā)展中國家在該領(lǐng)域的第一部國家方案。“十一五”期間，國務(wù)院審議出臺了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》等重大政策性文件，研究應(yīng)對氣候變化的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。2008年出臺了第一份《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》年度報告，制定了政策路線圖。2009年提出到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值溫室氣體排放比2005年下降40-50%的行動目標(biāo)。2012年開始組織制定《國家適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略》。2013年中國政府頒布的《國家適應(yīng)氣候發(fā)展戰(zhàn)略》明確提出，到2020年我國適應(yīng)氣候變化工作的原則、目標(biāo)和重點任務(wù)。除此之外，國家還頒發(fā)了一系列相關(guān)政策方案，如2014年的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》、2015年向聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會提交的應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件等。

2.3 初步建立相關(guān)法律法規(guī)

2007年，科技部、中國氣象局等部委組織編制的《國家氣候變化評估報告》出版，成為政府制定氣候政策的重要科學(xué)依據(jù)。同年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)開始實施由發(fā)改委、統(tǒng)計局和環(huán)境保護(hù)部分別同有關(guān)部門制定的單位GDP能耗及主要污染物減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核方案與辦法，勾畫了中國的“減排路線圖”[1]。中國前后制訂出臺了諸如《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等有關(guān)能源的單行法；隨后還出臺《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《大氣污染防治法》等法律；頒布了《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》、《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》、《高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》等多項促進(jìn)節(jié)能減排和控制溫室氣體排放的規(guī)章制度；完善了推動綠色低碳能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策和相關(guān)法規(guī)。初步建立并不斷完善相關(guān)法律法規(guī)對我國適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)起到強(qiáng)有力的支撐作用。

2.4 設(shè)立能力建設(shè)相關(guān)部門

國務(wù)院于1990年就專門成立了國家氣候變化協(xié)調(diào)小組；1998年建立國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)中國氣候變化領(lǐng)域重大活動和對策。2007年成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制定國家應(yīng)對氣候變化的重大戰(zhàn)略方針和應(yīng)對策略。2008年成立國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)全國應(yīng)對氣候變化工作的組織協(xié)調(diào)；同時為了支持政府決策和相關(guān)活動的開展，成立了氣候變化專家委員會。2009年中國氣象局初步建立了國家、區(qū)域、省三級氣候變化工作交流平臺，成立了專門科研業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)；國家海洋局成立了專門的應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組。2010年成立了以總理為主任的國家能源委員會[2]，同年，發(fā)改委確定首先在五省八市開展低碳試點工作，逐漸輻射全國建立低碳省市，并計劃于2017年啟動全國碳排放權(quán)交易體系。2016年國家開始建設(shè)全國碳市場能力建設(shè)中心，旨在與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)合作，對非試點地區(qū)進(jìn)行跨區(qū)域輸出交易經(jīng)驗，以推動全國碳市場的能力建設(shè)。

3 應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

3.1 法律制度體系建設(shè)滯后

我國現(xiàn)有的法律制度體系以應(yīng)對氣候變化為內(nèi)容的仍不夠完善，除了欠缺“基本法”從總體上應(yīng)對極端變化的全球氣候之外，相關(guān)的“能源法”、“石油和天然氣法”、“原子能原法”等都遲遲沒有出臺。以《能源法》為例，該法于2006年初開始起草，2008年12月草案公開征求意見，歷經(jīng)七年后，雖然2015年8月5日發(fā)改委稱《能源法》已上報國務(wù)院，但至今尚未正式公布。另外，促進(jìn)環(huán)境友好技術(shù)推廣的支持政策欠缺，相關(guān)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)的法律政策執(zhí)行力度不夠，也成為我國應(yīng)對能力建設(shè)的障礙。

3.2 配套基礎(chǔ)建設(shè)薄弱

大數(shù)據(jù)時代推動了國家信息化管理的步伐，應(yīng)對氣候變化各部門紛紛建立起相關(guān)數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，各城市也開始努力建設(shè)智能化城市；但是各部門以及城市之間的系統(tǒng)仍處于封閉狀態(tài)，相互之間沒有聯(lián)系和共享平臺，缺乏合作信息和渠道，導(dǎo)致信息不流通、獲取信息進(jìn)行統(tǒng)籌管理的工作難以展開；每個部門的信息管理系統(tǒng)都是各具優(yōu)點和特色、不統(tǒng)一，給管理者帶來操作上的不便和信息獲取的難度。

3.3 建設(shè)資金投入不夠

國家雖然對于應(yīng)對氣候變化建設(shè)相當(dāng)重視，但對于相關(guān)建設(shè)項目的資金投入?yún)s顯不足?！笆晃濉逼陂g，中國平均每形成1噸二氧化碳減排能力，則需財政投入167億元人民幣③；2010年到2030年，全國抗旱適應(yīng)成本將達(dá)5000億元人民幣；而2005年至2015年期間，中國僅投入了10.4萬億元人民幣，因而為了實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的國家自主貢獻(xiàn)方案（INDC）目標(biāo)，國家在未來15年內(nèi)要投入更多資金以加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)。

3.4 專業(yè)人才儲備不足

能力建設(shè)的關(guān)鍵因素是靠人才的推進(jìn)，國家應(yīng)對氣候變化需要從管理、研發(fā)、技術(shù)、機(jī)構(gòu)等方面齊頭并進(jìn)。我國目前在應(yīng)對氣候變化方面綜合專業(yè)知識背景的管理人才匱乏，高水平的研發(fā)人員儲備不夠，普通技術(shù)人員也缺少技術(shù)安裝、調(diào)試、運行、維護(hù)能力，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)科研基礎(chǔ)條件差、提供高水平的研究環(huán)境，缺乏研究經(jīng)驗、難以完成輸入技術(shù)的消化吸收[3]。

3.5 企業(yè)應(yīng)對意識不強(qiáng)

節(jié)能減排計劃是各國推動應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的一項重要舉措，節(jié)能減排意味著需要各行業(yè)企業(yè)都要付出更高的生產(chǎn)成本和治理污染成本，為了減少二氧化碳、甲烷和其他溫室氣體的排放量，就要使國家從全球變暖的根源上去控制并防止氣候的極端變化。中國也在努力推進(jìn)減排進(jìn)程，這需要來自各方的努力和配合，然而企業(yè)對于應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的重要性沒有很強(qiáng)的意識，在利益的驅(qū)動下繼續(xù)選擇不利于環(huán)境保護(hù)的方式運營。

4 構(gòu)建中國應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)框架

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2/CP.7號決定的附件《發(fā)展中國家能力建設(shè)框架》中確定了應(yīng)當(dāng)予以考慮的九大因素，用以指導(dǎo)進(jìn)一步落實發(fā)展中國家的能力建設(shè)工作：“提高各級對氣候變化的認(rèn)識”、“發(fā)展并酌情促進(jìn)交流各締約方開展的能力建設(shè)活動方面的最佳做法、經(jīng)驗和信息”，以及“將能力建設(shè)融入規(guī)劃過程之中” 等等。之后歷屆氣候協(xié)議大會對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)建議舉措，逐步做了細(xì)化和完善，這些對于我國構(gòu)建應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)體系具有重要意義。

4.1 健全法律法規(guī)體系

由于中國長期缺乏高效的應(yīng)對氣候變化基本法，各行各業(yè)都以自己的利益為首要目標(biāo)而采取應(yīng)對措施；各個省市政府也僅僅是出臺相關(guān)的規(guī)范條例，不具備法律性質(zhì)；國家整體的能力建設(shè)布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)也出現(xiàn)問題。因此，我國要盡快建立并完善相關(guān)法律法規(guī)以適應(yīng)不同行業(yè)領(lǐng)域的需求，填補應(yīng)對氣候變化法律體系的空缺；考慮各大省市之間的地域差異和共性，應(yīng)建立一個以“氣候變化基本法”為基礎(chǔ)的法律體系；制定專門的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，不斷提高宏觀政策與目標(biāo)資源的匹配度，逐漸加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化決策的科學(xué)性。在法律的制定上，堅持減緩和適應(yīng)并重原則，兩手抓減緩全球氣候變化與適應(yīng)氣候急劇改變，只有長期目標(biāo)和短期對策相結(jié)合，才能切實提高我國應(yīng)對氣候變化的能力；要堅持生態(tài)優(yōu)先兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的博弈中選擇環(huán)境優(yōu)先，并利用應(yīng)對氣候變化帶來的低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等積極效應(yīng)，以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提升經(jīng)濟(jì)競爭力。

4.2 優(yōu)化政府部門職能

要保證國家的應(yīng)對氣候變化能力不斷提升，就必須保障各政府部門之間的通力合作，充分發(fā)揮各級政府在應(yīng)對氣候變化的主導(dǎo)作用，明確各級政府和有關(guān)部門在工作中的職責(zé)和分工。政府要善于運用財稅減免、減低等政策，引導(dǎo)并吸引企業(yè)和公民參與應(yīng)對氣候變化的行動；要注重利用碳排放交易市場體系，堅持政府主導(dǎo)和市場激勵相結(jié)合的原則，發(fā)揮碳交易機(jī)制的效用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，提高應(yīng)對氣候變化能力；要完善多部門參與的決策協(xié)調(diào)機(jī)制，深化組織領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任治理，形成與應(yīng)對氣候變化工作相適應(yīng)的、高效有力的組織機(jī)構(gòu)和管理系統(tǒng)；要加大對應(yīng)對氣候變化的物質(zhì)資源投入，加強(qiáng)預(yù)防災(zāi)害等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障社會服務(wù)基礎(chǔ)和水平。

4.3 重視低碳技術(shù)研發(fā)

與國外新興領(lǐng)域技術(shù)相比，中國起步并不晚，如電動汽車、太陽能光伏發(fā)電等等，技術(shù)進(jìn)步也對我國節(jié)能減碳起到了重要的助力作用。未來中國在控制溫室氣體排放的舉措上應(yīng)更加注重節(jié)約能源、提高能效，注重對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整；加大對開發(fā)低碳技術(shù)的投資，推進(jìn)中國氣候變化重點領(lǐng)域的科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)工作，提高應(yīng)對氣候變化技術(shù)的科學(xué)性和高效性；加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的基礎(chǔ)科學(xué)研究和環(huán)境友好技術(shù)的研發(fā)，不斷提高低碳相關(guān)理論研究水平，努力保持低碳技術(shù)的國際領(lǐng)先地位；加強(qiáng)氣候變化技術(shù)自主創(chuàng)新，鼓勵和支持技術(shù)創(chuàng)新，如能源開發(fā)、節(jié)能和清潔能源等領(lǐng)域，加快先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化步伐，提高農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門適應(yīng)氣候變化的技術(shù)水平[4]。

4.4 注重專業(yè)人才培養(yǎng)

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展最終取決于專業(yè)人才的提升，專業(yè)人才的欠缺和相關(guān)工作人員的素質(zhì)低下造成了國家科技研究基礎(chǔ)、內(nèi)容、前瞻性等方面的不足，因此加強(qiáng)對相關(guān)專業(yè)與管理人員的教育培養(yǎng)、不斷提高應(yīng)對氣候變化科技和政策研究水平顯得十分重要。建議國家增設(shè)氣候變化專業(yè)研究方向，吸納金融、理工、法律、外語等方面專業(yè)人才，注重培養(yǎng)應(yīng)對氣候變化的高層次專家團(tuán)隊和科研領(lǐng)軍人才，使其在基礎(chǔ)研究、科技研發(fā)、戰(zhàn)略與政策等方面具有國際視野和多學(xué)科交叉背景優(yōu)勢[5]，為國家提供智力支持和人才保障。對于復(fù)合型國際人才的培養(yǎng)，需要國家提供更多的國際交流機(jī)會；專業(yè)復(fù)合型人才培養(yǎng)合格后直接進(jìn)入應(yīng)對氣候變化相關(guān)機(jī)構(gòu)工作，可以填補人才空缺、提高機(jī)構(gòu)管理水平和申報項目成功幾率[6]，以推動我國組織部門結(jié)構(gòu)完善、提高中國能力建設(shè)的軟實力。

4.5 提高公眾氣候意識

在應(yīng)對氣候變化問題上，提高公眾認(rèn)識和參與度，改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)、生活和消費模式是最直接、有效的途徑，可以真正實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，政府要加大應(yīng)對氣候變化的宣傳力度，擴(kuò)大宣傳教育覆蓋范圍，使各級公眾在應(yīng)對氣候變化層面有廣泛的共識并積極參與進(jìn)來：將低碳環(huán)保等相關(guān)知識寫入教材，從娃娃抓起普及應(yīng)對氣候變化知識；通過不同的新聞媒體廣泛普及減碳減排和氣候變化對人民日常生活的聯(lián)系，讓老百姓對全球氣候變化有所認(rèn)知；廣泛宣傳應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化企業(yè)法治觀念，定期開展相關(guān)行業(yè)交流論壇，督促企業(yè)學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)和降碳減排知識；組織開展應(yīng)對氣候變化知識學(xué)習(xí)講座，集合各級領(lǐng)導(dǎo)干部、專家共同探討提高城市應(yīng)對氣候變化能力的建設(shè)對策；鼓勵環(huán)保領(lǐng)域的非政府組織開展各項活動，號召全民參與節(jié)能減排，獎勵公眾監(jiān)督各種違法排放行為，從而提升國家應(yīng)對氣候變化的能力。

注釋

①國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室與中國21世紀(jì)議程管理中心.全球氣候變化——人類面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：商務(wù)印書館，2014：212.

②張坤民，潘家華，崔大鵬.低碳經(jīng)濟(jì)論[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008：676.

③王爾德.2010年到2030年，全國抗旱適應(yīng)成本將達(dá)5000億元人民幣[DB/OL].中國氣象科普網(wǎng).

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作者簡介：吳 （1991-），女，浙江工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：低碳發(fā)展管理。

邵鑫瀟，浙江工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：低碳發(fā)展管理。

蔣惠琴，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教師，管理學(xué)博士，研究方向：低碳發(fā)展管理。