論保護優(yōu)先原則的理論基礎(chǔ)

摘 要 保護優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則于2014年寫入新《環(huán)境保護法》，但新法并未對該原則給予進一步明示，也未有官方解釋出臺。本文對該原則的理論基礎(chǔ)進行了論述，認為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義及環(huán)境倫理分別是該原則的社會目標基礎(chǔ)、公民權(quán)利基礎(chǔ)、法律價值基礎(chǔ)及環(huán)境道德基礎(chǔ)，希冀為該原則的進一步研究奠定理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 保護優(yōu)先 環(huán)境權(quán) 環(huán)境正義 環(huán)境倫理

作者簡介：苗振華，黑龍江大學法學院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.273

2014年新修訂的《環(huán)保法》（2014）第五條確立了環(huán)境法的基本原則，其中之一即為保護優(yōu)先原則，這是新中國成立后我國環(huán)境立法上首次將基本原則以條文形式明確規(guī)定在環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法中 。環(huán)境法基本原則是人類在處理環(huán)境問題時的所產(chǎn)生和發(fā)展的，它以自然生態(tài)規(guī)律及人類社會秩序為基礎(chǔ)，以人類社會的可持續(xù)發(fā)展為實現(xiàn)目標，保護優(yōu)先原則作為環(huán)境法的基本原則之一，其產(chǎn)生必然需要一定的理論基礎(chǔ)作為支撐，現(xiàn)作如下分析。

一、社會目標基礎(chǔ)——可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展是人類社會前進的方向，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會（WC ED）于1987年向聯(lián)合國大會提交了《我們共同的未來》研究報告，首次提出了可持續(xù)發(fā)展的概念：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展 。1992年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，大會重申了1972年6月16日在斯德哥爾摩通過的《人類環(huán)境宣言》，通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀議程》，前者是進行全球環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域合作的框架性文件，后者是全球范圍開展可持續(xù)發(fā)展的行動計劃，各國政府代表在此簽署了包括聯(lián)合國《氣候變化發(fā)框架公約》在內(nèi)的一系列國際文件與公約，對可持續(xù)發(fā)展給予了極大的關(guān)注與承認。隨后，我國于1994年7月發(fā)布了《中國21世紀議程》，是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的行動綱領(lǐng)。可持續(xù)發(fā)展是從環(huán)境與資源的角度，提出了人類長期發(fā)展的戰(zhàn)略模式，它涉及經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)及環(huán)境等人類社會發(fā)展的多個方面?？沙掷m(xù)發(fā)展鼓勵經(jīng)濟增長，維持資源環(huán)境的永續(xù)利用及良好的生態(tài)，其發(fā)展目標是促進社會的全面進步。

2001年7月1 日時任中共中央總書記江澤民同志在“慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話”上指出，在處理經(jīng)濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系時，要堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略 。2003年10月中共十六屆三中全會在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中確定了科學發(fā)展觀的概念 。時任中共中央總書記胡錦濤同志于2004年3月在“中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話”中進一步明確了科學發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，就是要可持續(xù)的發(fā)展 。從中可見，科學發(fā)展觀就是可持續(xù)發(fā)展在中國的進一步闡釋，增加了人與自然和諧發(fā)展的內(nèi)涵 ，其關(guān)注的范圍與可持續(xù)發(fā)展的范圍一致，涉及環(huán)境、經(jīng)濟與人類社會發(fā)展等方面。

2007年10月時任中共中央總書記胡錦濤同志在中共十七大的報告中提出，將生態(tài)文明建設(shè) 作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的要求之一，并要求全社會應當牢固樹立生態(tài)文明觀。在隨后的中共十七屆四中、五中、六中全會上均提出了生態(tài)文明建設(shè)的要求。2012年11月的中共十八大報告提出要深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基本要求，提出經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等五位一體建設(shè)的總體布局，……把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，將其融入經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面建設(shè)的全過程，建設(shè)美麗中國，從而實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展 ?？梢?，生態(tài)文明建設(shè)的目的就是實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，是科學發(fā)展觀或可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。

根據(jù)《環(huán)保法》（2014）第一條的規(guī)定，“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害”就是為了“生態(tài)文明建設(shè)”，為了實現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展，而環(huán)境領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展的最終目標就是“促進經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展”，這是由環(huán)境資源是人類社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)所決定的。因此，保護優(yōu)先原則作為環(huán)境法的基本原則之一，通過保障環(huán)境資源可持續(xù)的實現(xiàn)，從而最終達到保障人類社會可持續(xù)發(fā)展的目標。

二、公民權(quán)利基礎(chǔ)——環(huán)境權(quán)

對環(huán)境權(quán)問題的探討始于1960年聯(lián)邦德國一位醫(yī)生提出的有關(guān)“原子廢物拋入北海”的案件 。隨后，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論問題便在美國和日本迅速展開了研究。1982年蔡守秋老師發(fā)表的《環(huán)境權(quán)初探》，開啟了我國對環(huán)境權(quán)理論研究的熱潮，涉及環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、主體、客體、內(nèi)容等方面，大體形成了三個研究流派，即廣義環(huán)境權(quán)論、公民環(huán)境權(quán)論和狹義環(huán)境權(quán)論 ，但并沒有形成一致的認識。從國內(nèi)外的司法實踐來看，不管法律對環(huán)境權(quán)有無規(guī)定，法院幾乎都否認了環(huán)境權(quán)可以作為提起訴訟的請求權(quán)。

故此，有必要從環(huán)境權(quán)的客體來重新認識環(huán)境權(quán)。從《環(huán)保法》（2014）第二條對環(huán)境所下的定義可知，環(huán)境要素作為環(huán)境法保護的對象是用來保障人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，人類為了生存和發(fā)展有從各環(huán)境要素中獲取利益以維持生命并進一步發(fā)展的權(quán)利。可以認為，環(huán)境權(quán)是公民為了生存和發(fā)展而享有環(huán)境利益的權(quán)利。從環(huán)境權(quán)的行使來看，對環(huán)境利益的享有一旦完成，便完成了對環(huán)境利益的擁有，但享有并不等同于民法上對物行使的所有權(quán)，因為公民個人對環(huán)境利益的享有并不包括占有、收益、處分這些屬于所有權(quán)的權(quán)能?！稇椃ā罚?004）第九條規(guī)定了自然資源的全民所有權(quán)（即國家所有）和集體所有權(quán)。這就否認了公民個人對自然資源的所有權(quán)，但這并不妨礙公民個人基于生存與發(fā)展而享有的從這些非公民個人所有的自然資源中獲取其所產(chǎn)生的環(huán)境利益。可以說公民不必基于所有權(quán)便可享有環(huán)境權(quán)。同時，《憲法》（2004）在第二十六條規(guī)定了國家在保護和改善生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境及防治污染和其他公害等方面的義務(wù)或職權(quán)，這便賦予了公民獲取環(huán)境利益的權(quán)利，而環(huán)境利益就表現(xiàn)為良好的生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。另外，對于作為環(huán)境要素的自然資源本身的利用，則應當由物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定去調(diào)整。根據(jù)憲法基本權(quán)利主要是公民個人針對公權(quán)力（如國家）所享有的權(quán)利這一特征，可以將環(huán)境權(quán)歸為憲法中公民的基本權(quán)利范圍內(nèi)，這樣便使得國家的環(huán)保義務(wù)有了權(quán)利的來源 ，同時也與《憲法》（2004）第二十六條構(gòu)成了權(quán)利義務(wù)理論邏輯上的閉合。另外，作為環(huán)境權(quán)所保護的環(huán)境利益本身具有豐富的內(nèi)容，如果對某一環(huán)境利益的享有受到妨礙，就以具有復合性特征的環(huán)境權(quán)受侵害為起訴理由，就會顯得起訴理由不具體、含混模糊，導致法院無法對被侵害的具體利益進行認定并予以保護。當然作為憲法基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)所含的各單項環(huán)境利益的享有權(quán)應當由具體的部門法予以保護，但由于環(huán)境利益的內(nèi)容豐富且對部分環(huán)境利益的享有所需達到的保護程度不好界定，使得部門法對相關(guān)環(huán)境利益的保護缺失，這一問題有待進一步的研究，以解決環(huán)境權(quán)的保護問題。

環(huán)境權(quán)所保護的環(huán)境利益是公民個人生存和發(fā)展的必要條件，作為憲法基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)除了為國家設(shè)定環(huán)境保護的義務(wù)外，也為相關(guān)環(huán)境立法提供了依據(jù)。因此，具有憲法基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)是環(huán)境基法中保護優(yōu)先原則的權(quán)利基礎(chǔ)。

三、法律價值基礎(chǔ)——環(huán)境正義

正義是社會制度的首要價值 。所謂正義就是以平等對待平等的人們，其現(xiàn)實要求同等情況同等對待 。環(huán)境正義產(chǎn)生于20世紀80年代美國北卡羅萊納州的華倫郡事件 所導致的環(huán)境運動，該運動主要表現(xiàn)了公眾對環(huán)境負擔分配問題的抗議，反應了人與人之間社會關(guān)系的失調(diào)，這同時也是環(huán)境問題惡化的重要原因。美國環(huán)境保護署（EPA）認為環(huán)境正義就是指在環(huán)境法律、法規(guī)和政策的制定、貫徹和實施等方面，全體公民無論種族、膚色、民族和收入的差異，都應當?shù)玫焦降膶Υ陀行У膮⑴c 。有學者認為，環(huán)境正義是指在環(huán)保領(lǐng)域，在分配環(huán)境保護成果、環(huán)境風險和負擔的承擔時，法律和執(zhí)行法律的政府應當無歧視地對待每一位公民或群體 。因此，從環(huán)境正義問題的產(chǎn)生及其相關(guān)定義來看，環(huán)境正義強調(diào)的是環(huán)境利益與環(huán)境負擔的公平分配問題?？梢娭鲝埈h(huán)境正義的主體是人，而環(huán)境正義所分配的對象是環(huán)境利益和環(huán)境負擔。因此，從人類社會可持續(xù)發(fā)展的角度來看，環(huán)境正義問題涉及代內(nèi)正義與代際正義，而從代內(nèi)正義看，環(huán)境正義又涉及不同地區(qū)的環(huán)境利益與負擔的分配。

在代內(nèi)正義中，強調(diào)環(huán)境利益與環(huán)境負擔在全體公民或群體之間平等的分配，當弱勢群體的環(huán)境利益與強勢群體 的環(huán)境利益發(fā)生沖突時，應當優(yōu)先保護弱勢群體的環(huán)境利益，與此相對的是，應當給強勢群體分配更多的環(huán)境負擔，以保護弱勢群體的所享有的環(huán)境利益，達到雙方公平分配環(huán)境利益與環(huán)境負擔的狀態(tài)。同時，既要實現(xiàn)本國范圍內(nèi)不同地區(qū)的環(huán)境正義，又要實現(xiàn)國際范圍內(nèi)不同國家之間的環(huán)境正義。國內(nèi)環(huán)境正義主要涉及因種族、民族、收入、地域等因素而引起的環(huán)境公正問題。國際上的環(huán)境正義涉及發(fā)達國家對發(fā)展中國家環(huán)境資源的超低價購買或以其他方式進行的不符合該環(huán)境資源應有價值的占有。在代際正義中，就是關(guān)涉當代人與后代人之間對于環(huán)境利益與環(huán)境負擔的公平分配問題，這更多關(guān)注的是人類自身的可持續(xù)發(fā)展。當代人在享有環(huán)境利益的同時，必須相應地承擔保護環(huán)境的義務(wù)，以此來保證后代人對良好環(huán)境利益的享有權(quán)。

權(quán)利理論要求一個社會中的所有人都必須得到同等的關(guān)心和對待，使所有的人都必須成為政治社會的真正平等的成員 。故此，在通過行使環(huán)境權(quán)而享有環(huán)境利益的同時，應當充分考慮代內(nèi)成員的環(huán)境利益與環(huán)境負擔的分配及代際之間的分配，以保證環(huán)境法所保護的環(huán)境利益能夠公平分配，并永續(xù)利用，使得社會的所有成員都能平等的享有環(huán)境權(quán)。保護優(yōu)先原則作為環(huán)境法的基本原則，其作用就是通過保障公民公平且可持續(xù)的享有環(huán)境利益，來保護公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。在此意義上，可以說環(huán)境正義作為環(huán)境法的價值基礎(chǔ)，同樣也是保護優(yōu)先原則所追求的價值。另外，有學者認為環(huán)境正義還包括人與自然之間的環(huán)境正義 或種際公平 ，但從法律的調(diào)整對象角度來說，法律調(diào)整的是人與人之間的社會關(guān)系，環(huán)境正義作為法律所追求的價值，此處的環(huán)境正義不應當包括人與自然之間的環(huán)境利益與環(huán)境負擔的分配，而這只能屬于環(huán)境倫理方面的問題。

四、環(huán)境道德基礎(chǔ)——環(huán)境倫理

20世紀中期，由于新工業(yè)革命的興起，環(huán)境問題成為西方發(fā)達國家普遍面臨的社會問題，但到20世紀后期，由于國際經(jīng)濟往來密切，使環(huán)境問題演變?yōu)槿蛐詥栴}，引發(fā)了人們對人與自然關(guān)系的反思，環(huán)境倫理學也隨之產(chǎn)生并發(fā)展。環(huán)境問題的本質(zhì)是人與環(huán)境關(guān)系的失調(diào) ，環(huán)境法作為平衡這種失調(diào)的重要手段之一，如果缺乏環(huán)境倫理道德的支持，則將不可能實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的最終目標。環(huán)境倫理學的發(fā)展經(jīng)歷了從“人類中心主義”到“生態(tài)中心主義”的發(fā)展過程。

傳統(tǒng)的“人類中心主義”與近代資本主義生產(chǎn)方式統(tǒng)治地位的確立有很大關(guān)系，其核心論點就是征服自然、主宰自然，擺脫自然對人的奴役 。在這種環(huán)境倫理觀念的指引下，人類毫無節(jié)制的利用環(huán)境資源，使得自然資源日益枯竭和環(huán)境問題不斷惡化。隨后這種不惜以犧牲環(huán)境為代價來換取人類幸福的環(huán)境倫理觀念受到質(zhì)疑挑戰(zhàn)，使與之觀念相反的“生態(tài)中心主義”倫理觀應運而生。生態(tài)中心主義一種整體主義倫理學，將倫理關(guān)懷的范圍從人類擴展至整個生態(tài)系統(tǒng)、自然過程以及其他自然存在物 。生態(tài)中心主義以奧爾多·利奧波德的土地倫理學、阿恩·納斯的深層生態(tài)學、羅爾斯頓的自然價值論等角度闡述了把道德義務(wù)擴展至整個地球的理由。然而生態(tài)中心主義僅從“純自然主義”的角度關(guān)注人與自然之間的關(guān)系，而忽視了人與人之間的關(guān)系以及人的主體性質(zhì)，這不利于人類社會可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。因此，為了防止絕對的“生態(tài)中心主義”傾向，有學者提出了一種新型人類中心主義，即生態(tài)人類中心主義，它是對傳統(tǒng)“人類中心主義”進行批判的基礎(chǔ)上，堅持以人為人，使人與自然和諧共生的新人類中心主義。可以說生態(tài)人類中心主義包含兩個方面：一是以人的生存與發(fā)展為目的，二是為了這個目的的實現(xiàn)而堅持生態(tài)中心主義中所強調(diào)的人與自然作為整體的關(guān)系。