生態(tài)文明視野下的政府責(zé)任問題研究

隋欣航+暴楷靜

摘 要：黨的十八大報(bào)告提出“五位一體”建設(shè)的總體布局，其中將生態(tài)文明建設(shè)列為總布局中的基礎(chǔ)，表明了我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)的構(gòu)成，對(duì)生態(tài)文明的建設(shè)負(fù)有重要責(zé)任，對(duì)于社會(huì)整體生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，是政府的職能所在。但是在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，逐漸暴露出的政府職能缺失，行政人員生態(tài)意識(shí)淡薄等問題，文章針對(duì)這些問題，分析原因并探究出強(qiáng)化政府責(zé)任的對(duì)策，以推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)健發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境權(quán) 生態(tài)文明 政府職能 政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）03-053-02

一、生態(tài)文明與政府責(zé)任相關(guān)理論概述

1.生態(tài)文明的界定。隨著可持續(xù)發(fā)展理論、科學(xué)發(fā)展觀“五位一體”總布局的提出，生態(tài)文明建設(shè)隨之全面開展，那么對(duì)于生態(tài)文明內(nèi)涵的界定就尤為重要。對(duì)于生態(tài)文明這一概念的界定，始終是仁者見仁、智者見智。1995年美國(guó)著名評(píng)論家羅伊·莫里森在《生態(tài)民主》中提出了現(xiàn)代意義上的生態(tài)文明概念，認(rèn)為其是工業(yè)文明后的新型文明形態(tài)。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)新的文明形態(tài)，意味著人類在處理人與自然的關(guān)系方面達(dá)到了一個(gè)更高的文明程度。如今我國(guó)所積極提倡的生態(tài)文明是，人類通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法治等多重方面的建設(shè)所取得的精神世界成果與物質(zhì)領(lǐng)域成果雙重方面的總和。{1}本文對(duì)于生態(tài)文明的界定為，針對(duì)人與自然的和平相處與發(fā)展模式展開研究的過程及在這一過程中所取得的積極成果，則生態(tài)文明建設(shè)就是指為促進(jìn)生態(tài)文明更好的發(fā)展而采取的一種戰(zhàn)略措施。

2.政府責(zé)任內(nèi)涵的界定。生態(tài)文明建設(shè)作為國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署，是國(guó)家為社會(huì)主體提供服務(wù)，改善環(huán)境生活質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。而政府作為公權(quán)力的行使者，同時(shí)也肩負(fù)著改善民生，促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展的重要任務(wù)。

首先，政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中的身份有兩個(gè)，一個(gè)是行政主體，另一個(gè)是機(jī)關(guān)法人。當(dāng)政府依照法律法規(guī)行使其行政職權(quán)，貫徹國(guó)家的方針政策，推動(dòng)其他社會(huì)主體積極參與生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)候，政府是作為行政主體出現(xiàn)，那么其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是政府行政責(zé)任。當(dāng)政府作為一個(gè)單位，在生態(tài)文明這一建設(shè)過程中以身作則，規(guī)范自身的消費(fèi)行為的時(shí)候，政府是作為機(jī)關(guān)法人出現(xiàn)，那么其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是政府生態(tài)責(zé)任。{2}本文認(rèn)為，政府責(zé)任的內(nèi)涵分為兩個(gè)部分，即政府的行政責(zé)任與政府的生態(tài)責(zé)任。政府行政責(zé)任，指的是在生態(tài)文明建設(shè)過程中，政府作為行政主體依法行使權(quán)力促使各單位投入生態(tài)文明建設(shè)中來，作為生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)者其所具有的法定責(zé)任。政府生態(tài)責(zé)任，指的是政府作為機(jī)關(guān)法人，調(diào)整自身行為與思想，作為生態(tài)文明建設(shè)的示范者所承擔(dān)的義務(wù)。政府的兩項(xiàng)責(zé)任，也是生態(tài)文明建設(shè)對(duì)其提出的內(nèi)在要求。

二、生態(tài)文明建設(shè)中政府責(zé)任存在的問題

1.政府職能缺失。正如上文所說，政府在生態(tài)建設(shè)中因其自身性質(zhì)，具有雙重身份。政府應(yīng)當(dāng)在承當(dāng)行政責(zé)任的同時(shí)，也承擔(dān)著生態(tài)責(zé)任。政府工作人員往往認(rèn)為解決好已出現(xiàn)的環(huán)境生態(tài)問題，是自己正確行使職能的方式，而對(duì)未來即將可能出現(xiàn)的生態(tài)問題不去加以重視，忽視自己在其中本應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，對(duì)如何行使權(quán)力和如何履行職能的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這是政府職能缺失的表現(xiàn)。

2.行政工作人員生態(tài)責(zé)任意識(shí)淡薄。在生態(tài)文明建設(shè)的過程中，政府責(zé)任存在的另一個(gè)問題就是政府的行政工作人員生態(tài)責(zé)任意識(shí)淡薄。大多數(shù)的行政工作人員一味地將生態(tài)責(zé)任歸于企事業(yè)單位，同時(shí)認(rèn)為對(duì)于企事業(yè)單位的管理問題應(yīng)當(dāng)主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。但要全面推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)，僅僅依靠環(huán)保部門是無法獨(dú)立完成的，政府是這一項(xiàng)戰(zhàn)略部署的重要推動(dòng)者與建設(shè)者。

3.監(jiān)管機(jī)制的滯后性。目前我國(guó)政府各部門存在著行政工作各自為政的現(xiàn)象，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)工作，都一味地推給環(huán)保部門，其他部門并不對(duì)其進(jìn)行負(fù)責(zé)。但從行政部門整體劃分來看，各地的環(huán)保部門的工作人員數(shù)量、資金經(jīng)費(fèi)并不足以支撐其直接進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法等工作的開展。政府對(duì)于環(huán)境監(jiān)管意識(shí)的淡薄，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管問題的責(zé)任劃分不當(dāng)，導(dǎo)致了生態(tài)事件的頻發(fā)。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境違法的法律責(zé)任規(guī)定寬松，導(dǎo)致違法成本較低，基層環(huán)保部門的監(jiān)管技術(shù)較為落后，并不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止企業(yè)的違法行為。整體的監(jiān)管機(jī)制的滯后，是政府在生態(tài)責(zé)任方面暴露的又一問題。

4.行政執(zhí)法存在不當(dāng)現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，追逐GDP的增長(zhǎng)值成為許多政府進(jìn)行招商引資的重中之重，一味地只注重經(jīng)濟(jì)效益，使得許多地方政府無視法律法規(guī)，不計(jì)后果地引入一些對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞較大的企業(yè)與項(xiàng)目。政府為企業(yè)打開了地方保護(hù)傘，不去執(zhí)行國(guó)家相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，使得立法的初衷被落空。政府一方面其自身行政責(zé)任缺失，另一方面這種保護(hù)主義無疑阻礙了環(huán)保部門對(duì)不法企業(yè)行為的管理。

三、政府責(zé)任存在問題的原因

1.現(xiàn)行法律體系不健全。政府職能缺失，在生態(tài)文明建設(shè)中不能完全擔(dān)負(fù)責(zé)任的一個(gè)重要原因，就是我國(guó)目前關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律的規(guī)定還不完善。現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)其內(nèi)容大多針對(duì)企業(yè)，而針對(duì)政府主體的規(guī)定還處于較為模糊的狀態(tài)，這就直接導(dǎo)致了政府對(duì)于其職能的不明確，行政人員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)較為淡薄。同時(shí)，在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，對(duì)于違法行為的懲罰力度較低，再加上地方保護(hù)主義嚴(yán)重，違法成本較低，沒有將刑事責(zé)任引入現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律中，造成了一系列執(zhí)法困難的問題的產(chǎn)生。

2.行政人員考核標(biāo)準(zhǔn)的滯后。政府目前對(duì)于行政人員的年度政績(jī)考核中，GDP增長(zhǎng)率是其重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益的重視，以其為考核標(biāo)準(zhǔn)，使得行政人員為了政績(jī)會(huì)一味地追逐獲取更好的經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)文明的建設(shè)?？己梭w制中并沒有將生態(tài)文明建設(shè)的成績(jī)或者將生態(tài)保護(hù)指標(biāo)包含其中，考核標(biāo)準(zhǔn)不能與國(guó)家的戰(zhàn)略部署與時(shí)俱進(jìn)，考核標(biāo)準(zhǔn)的滯后性無疑會(huì)使政府的工作重心依舊全部放在經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)上。

3.社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)目前的行政部門之間監(jiān)督機(jī)制并不健全，生態(tài)問題的處理上各個(gè)部門之間并不能互相協(xié)調(diào)，機(jī)制的不健全導(dǎo)致了許多監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門的職權(quán)并不能合理地行使，使得政府在處理生態(tài)事件的時(shí)候敷衍了事。監(jiān)督部門與組織的形同虛設(shè)，直接導(dǎo)致了對(duì)于企事業(yè)單位的行為管理疏漏，而社會(huì)上對(duì)于政府權(quán)力行使往往也缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，政府忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，政府不承擔(dān)行政責(zé)任與生態(tài)責(zé)任，探究其真正的原因都是因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的不健全。

4.政策執(zhí)行力的缺失。政府自身對(duì)于國(guó)家政策的執(zhí)行，并沒有嚴(yán)格遵照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。比如，出于對(duì)GDP增長(zhǎng)的考慮，或是對(duì)行政人員個(gè)人政績(jī)的考慮，地方保護(hù)主義盛行，對(duì)未達(dá)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，并未按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格處理。政策執(zhí)行力的缺失會(huì)直接導(dǎo)致生態(tài)監(jiān)管力度不夠，生態(tài)行政執(zhí)法不嚴(yán)。

四、強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)中政府責(zé)任的對(duì)策分析

1.完善法律法規(guī)，健全法律體系。法律法規(guī)是生態(tài)文明建設(shè)最有力的保障，因此完善法律法規(guī)，是針對(duì)現(xiàn)有的問題應(yīng)當(dāng)采取的首要措施。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充與完善。目前的環(huán)境法律體系與具有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)國(guó)家相比還不是很成熟，缺乏整體規(guī)劃，法律條文較為分散零散并不統(tǒng)一，可操作性不強(qiáng)。對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，保證法律的統(tǒng)一性，避免法律之間的規(guī)定存有矛盾。其次，針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律空白領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法。目前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都是全國(guó)性的，但我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情是各個(gè)地方的水土資源并不一致，地方有地方的特殊情況，籠統(tǒng)的法律規(guī)定并不能兼顧所有地區(qū)的實(shí)際情況。因此，針對(duì)不同地區(qū)的具體實(shí)際進(jìn)行專門立法是必要的，也能夠切實(shí)保障生態(tài)文明建設(shè)在每一個(gè)地區(qū)有力推行。

2.加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的人才隊(duì)伍建設(shè)。環(huán)境監(jiān)管要依靠行政工作人員來落實(shí)到具體的工作，因此人才隊(duì)伍的建設(shè)尤為重要。對(duì)于人才隊(duì)伍的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面進(jìn)行：首先，提高行政工作人員的專業(yè)素養(yǎng)能力。一是開展思想上的教育，努力培養(yǎng)執(zhí)法人員的愛崗責(zé)任意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)起大家工作的積極性，解決“不愿管”的問題。二是關(guān)心執(zhí)法監(jiān)管人員，地方政府和上級(jí)環(huán)保部門要嚴(yán)格要求執(zhí)法人員公正執(zhí)法，不失職瀆職。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；不斷豐富行政工作人員的專業(yè)知識(shí)，從根本上提高其專業(yè)素養(yǎng)，加大培訓(xùn)力度，切實(shí)提升執(zhí)法人員素質(zhì)，解決“不會(huì)管”的問題。四是在硬件設(shè)施上予以大力支持，獨(dú)立開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，合理配備基層環(huán)保部門的辦公用房、執(zhí)法車輛和執(zhí)法服裝等，不斷推進(jìn)基層執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，解決“不能管”的問題。其次，針對(duì)行政工作人員，要改變傳統(tǒng)的績(jī)效考核評(píng)估體系。黨的十八大報(bào)告中指出：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制?！眥3}因此，將生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向的工作績(jī)效作為考核標(biāo)準(zhǔn)，有利于培養(yǎng)政府工作人員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，同時(shí)也利于環(huán)境監(jiān)管的人才隊(duì)伍建設(shè)。

3.加快完善相關(guān)環(huán)保科學(xué)技術(shù)，提高政府監(jiān)管水平。在政府實(shí)施監(jiān)管的過程中，往往會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管技術(shù)落后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為的尷尬情況。首先，充分調(diào)動(dòng)地方的科研院所、高等學(xué)校為環(huán)保監(jiān)管部門提供技術(shù)上的指導(dǎo)與支持。地方政府可以聘請(qǐng)科研院所的專家作為技術(shù)指導(dǎo)，也應(yīng)當(dāng)定期組織行政人員到高等學(xué)校、科研院所進(jìn)行培訓(xùn)，或者切實(shí)參與到一些項(xiàng)目的研究開發(fā)中去。其次，政府部門應(yīng)當(dāng)定期開展技術(shù)調(diào)查工作，不斷更新污染防治技術(shù)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。第三，地方政府應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境情況相符合的環(huán)境技術(shù)發(fā)展報(bào)告。

4.開展宣傳教育，促使公民參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。我國(guó)推行的是民主政治，民主政治的核心就是公民參與。{4}公民參與到生態(tài)文明建設(shè)中來，可以提高其自身的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，也可以使公民對(duì)于政府的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，提高政府的公信力。因此，政府首先應(yīng)當(dāng)采取多種形式培育公民參與生態(tài)文明建設(shè)的意識(shí)。針對(duì)在校大學(xué)生，可以定期舉辦講座。其次，在政府作出與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的決策之前，舉辦聽證會(huì)，鼓勵(lì)在校大學(xué)生參與聽證會(huì)發(fā)表意見。在寒暑假期，定期組織生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主題的社會(huì)實(shí)踐，通過切身的體會(huì)培育其生態(tài)文明意識(shí)。第三，可以定期組織行政工作人員進(jìn)社區(qū)開展環(huán)保知識(shí)的宣傳與普及，讓公民對(duì)生態(tài)文明有更為系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，定期公布地區(qū)的生態(tài)環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，加大政府工作的透明度與公信力。

注釋：

{1}李宏偉.生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與當(dāng)代中國(guó)生態(tài)文明建設(shè).求知，2011（12）：9

{2}獨(dú)家環(huán)保問責(zé)：基層主要擔(dān)心哪些問題[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2014（8）

{3}楊朝霞，張曉寧.論我國(guó)政府環(huán)境問責(zé)的亂象及其應(yīng)對(duì)——寫在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之初[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015（4）

{4}中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2012

（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150040）

（作者簡(jiǎn)介：隋欣航，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院本科生，研究方向：社會(huì)工作；暴楷靜，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院本科生，研究方向：社會(huì)工作。）

（責(zé)編：若佳）