公證行業(yè)助推公共法律服務(wù)體系建設(shè)的調(diào)研報告

摘 要 根據(jù)司法部《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，公共法律服務(wù)已經(jīng)成為了保障社會和人民群眾所必須的法律服務(wù)，公證法律服務(wù)體系在公共法律服務(wù)體系中也有著不可替代的作用，推動著公共法律服務(wù)體系的發(fā)展。我國公證制度是預防性的司法證明制度，近年來，隨著我省不斷推動公證體制改革，公證機構(gòu)為預防化解矛盾糾紛，維護自然人法人和其他組織的合法權(quán)益，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。公證體制改革不斷推進、公證質(zhì)量不斷提升、便民惠民服務(wù)不斷加強；有發(fā)展就會有新的問題出現(xiàn)，公證服務(wù)面臨的還有待解決問題：服務(wù)領(lǐng)域有待拓寬、執(zhí)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化、體制機制有待完善、服務(wù)能力有待提升。

關(guān)鍵詞 公證 法律服務(wù) 作用

作者簡介：楊艷艷，安徽省合肥市衡正公證處。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.203

2014年1月20日，司法部印發(fā)了《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》。意見提出，公共法律服務(wù)是由司法行政機關(guān)統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權(quán)利，維護人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)。意見明確將公證法律服務(wù)作為公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，并提出要大力發(fā)展公證事業(yè)。

根據(jù)合肥市司法局的部署，我處組織廣大公證員就公證行業(yè)如何推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)進行專題調(diào)研。

一、我市公證法律服務(wù)體系基本情況

公證法律服務(wù)體系，是公證法律服務(wù)實現(xiàn)自身社會價值和職能定位的基礎(chǔ)和平臺，是統(tǒng)合公證法律服務(wù)各項組成部分和關(guān)聯(lián)因素的核心框架和基本原則。

我國公證業(yè)務(wù)的范圍相較于公證起源地的大陸法系國家還要廣泛。根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證機構(gòu)可以辦理合同；繼承；委托、聲明、贈與、遺囑；財產(chǎn)分割；招標投標、拍賣；婚姻狀況、親屬關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系；出生、生存、死亡、身份、經(jīng)歷、學歷、學位、職務(wù)、職稱、又無法罪記錄；公司章程；保全證據(jù)；文書上的簽名、印鑒、日期，文書的副本、影印本與原本相符；其他自愿申辦的公證事項。此外，公證機構(gòu)還可以辦理登記、提存、保管、代書、咨詢等法律事務(wù)。

我國公證制度是預防性的司法證明制度。近年來，隨著我省不斷推動公證體制改革，公證機構(gòu)為預防化解矛盾糾紛，維護自然人法人和其他組織的合法權(quán)益，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）公證體制改革不斷推進

我市兩家公證機構(gòu)均已根據(jù)2000年8月國務(wù)院辦公廳批復司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，改制成自收自支的事業(yè)體制。2006年3月1日頒布實施的《公證法》將公證機構(gòu)明確定位為“依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構(gòu)”。2011年中央下發(fā)了關(guān)于事業(yè)單位分類改革的指導意見，為落實意見要求，我市公證機構(gòu)又率先改制為“公益二類”，并全部納入財政預算、逐步取消事業(yè)編制、實行全員聘用制的事業(yè)單位。

（二）公證質(zhì)量不斷提升

我市司法行政機關(guān)和公證機構(gòu)不斷加強和健全公證質(zhì)量管理制度，成立公證質(zhì)量評審委員會對公證卷宗質(zhì)量進行事后監(jiān)督評審，促進公證質(zhì)量的提高；開展公證知識競賽活動，鼓勵提升工作人員不斷學習業(yè)務(wù)知識提升辦證水平；通過制定和實施《公證質(zhì)量三年發(fā)展規(guī)劃綱要》，進一步強化公證人員素質(zhì)教育、實務(wù)能力和理論水平，規(guī)范公證業(yè)務(wù)受理、審查、核實、審批和出證辦證程序，完善公證卷宗評價檢查監(jiān)督機制，形成合肥特色公證質(zhì)量管理體系，為全省公證質(zhì)量建設(shè)發(fā)展起到示范和引領(lǐng)作用；為提高我市公證質(zhì)量和社會公信力，市司法行政部門準備成立全市公證投訴查處委員會，加強違規(guī)懲戒力度，對違法違規(guī)辦證、出具錯假證及存在嚴重質(zhì)量問題、損害公證公信力等行為，嚴肅查處、追究責任。

（三）便民惠民服務(wù)不斷加強

我處一直為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的法律服務(wù)作為重要職責，在人員不足、辦公條件簡陋的情況下，堅持實行辦證不限號，竭盡全力接待每天登門的當事人，不給自己留一點空隙時間，堅持簡單公證事項當場辦理當場出證，不讓當事人多跑路。另外，對于材料不全或時間上有特殊要求的公證普遍推行預約服務(wù)，為老弱病殘孕等特殊群體開辟綠色通道或提供上門服務(wù)。為應對國際經(jīng)濟危機，我市公證機構(gòu)2009年開始便對公證價格實行半價收費，極大地減輕了當事人的經(jīng)濟負擔。另外，我處還為招生派位等民生工程、福利彩票等社會公益項目提供專項便民服務(wù)措施。

二、我市公證工作存在的困難和問題

（一）服務(wù)領(lǐng)域有待拓寬

1.公證業(yè)務(wù)近年下降。受各種因素影響，2013年至2015年，公證辦證件數(shù)和收入呈逐年下降走勢，今年1-6月，雖然業(yè)務(wù)同比有所增長，但這主要是受房地產(chǎn)政策和市場的刺激，并非長久之勢。

2.主要傳統(tǒng)業(yè)務(wù)面臨危機。傳統(tǒng)的贈與、賦予債權(quán)文書強制執(zhí)行效力的公證事項數(shù)量嚴重下降，幾近消失。近兩年來，作為主要傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的繼承公證飽受社會詬病，隨著今年不動產(chǎn)登記相關(guān)規(guī)定出臺，登記操作規(guī)范的明確，繼承公證將面臨極大挑戰(zhàn)，業(yè)務(wù)大幅減少幾成定局。

3.業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一。目前，我市公證業(yè)務(wù)主要集中在傳統(tǒng)的繼承、委托書、聲明書、保全證據(jù)、貸款合同以及涉外等領(lǐng)域，業(yè)務(wù)機構(gòu)單一，業(yè)務(wù)層次較低，很少介入與承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級相關(guān)的公司事務(wù)、項目投融資等領(lǐng)域?？傮w來說，證明業(yè)務(wù)多，非證明類業(yè)務(wù)少；傳統(tǒng)業(yè)務(wù)多，特色業(yè)務(wù)少；單一業(yè)務(wù)多，綜合業(yè)務(wù)少，公證職能作用沒能充分發(fā)揮。

（二）執(zhí)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化

1.公證社會評價不佳。社會公眾對公證作用、程序規(guī)定、風險責任、稅費承擔、運行成本等眾多因素難以理解，公證處作為非營利的公益性質(zhì)的社會形象大打折扣，“強制公證、辦證難、收費貴”一直飽受非議。媒體為了抓眼球，不負責任的輿論導向也起了推波助瀾的作用。

2.造假隱瞞騙取公證情形增多。不法分子冒充他人或使用虛假證明材料辦理公證、或繼承人故意隱瞞其他繼承人辦理繼承公證被發(fā)現(xiàn)后，公證處對其無任何懲罰措施，不法分子無任何損失，直接走人，再到其他公證處碰運氣。

3.公證執(zhí)業(yè)風險加大。公證風險越來越大，社會道德淪喪、誠信度低，越來越多的當事人為了達到自己的目的，使用虛假證明材料辦理公證，或者冒名頂替他人辦理公證，騙取公證書。不完全統(tǒng)計，公證機構(gòu)一年約查獲的假人、假證百余件、次，絕大多數(shù)是涉及房產(chǎn)的公證事項，總價值上千萬元；這其中還有部分是涉外公證，不法分子一旦得手就會造成不良的國際影響。在日常工作中，公證員就是這樣被形形色色的不法分子所包圍，稍不留意就會被騙。

4.公證核實得不到配合。目前公證已被取消調(diào)查取證權(quán)，公證核實困難重重，被拒絕、被嘲笑、被折騰的情況屢見不鮮，這同樣也是某些當事人跑了很多趟也辦不成事的原因。因大量的虛假證明材料、冒名頂替的情況存在，公證機構(gòu)加大核實力度，取得了非常好的成果。但是因歷史原因，很多機構(gòu)信息不能共享，而前往政府機關(guān)、婚姻登記、公安等單位核實時也往往不被理解，很多單位不接待、不配合，給公證處開展工作造成困難，也給當事人造成困難，很多當事人因無法核實而不能辦理公證事項。

5.信息資源不能共享。資源無法共享，公證處無法查閱公民婚姻登記信息、房產(chǎn)信息、學歷信息等社會資源，為防止公證質(zhì)量事故，公證員只好要求當事人自己陪同公證員前往有關(guān)單位查閱，造成當事人的不便，致使有些當事人認為公證員在刁難自己。

6.公證執(zhí)行證書不能獲得法院的認可。許多法院對公證機構(gòu)出具的執(zhí)行證書不認可，造成公證機構(gòu)為借款合同服務(wù)的賦予強制執(zhí)行效力的債權(quán)文書公證書不能執(zhí)行，使強制執(zhí)行制度設(shè)計落空，導致當事人不滿。

（三）體制機制有待完善

1.公證收費標準不合理。目前國家規(guī)定的公證收費標準已時過境遷，與經(jīng)濟發(fā)展與物價水平不符，且地方在此基礎(chǔ)上又規(guī)定降半，公證收費標準低于公證成本，與公證機構(gòu)承擔的風險責任也是不成正比。

2.經(jīng)費管理方式不夠靈活。公證機構(gòu)經(jīng)費納入預算管理，對聘用人員及公證業(yè)務(wù)特有經(jīng)費的管理政策不明。對開展業(yè)務(wù)難以預見的經(jīng)費支出，審批管理程序復雜，影響公證處的正常運行。

3.機構(gòu)稅費負擔較重。市直兩家公證機構(gòu)業(yè)務(wù)收入上繳財政，所有正常運營所需支出均由財政撥付，財政預留30%作為事業(yè)發(fā)展基金及修購基金，但稅務(wù)部門仍將在財政預留的30%資金作為利潤征收企業(yè)所得稅，再加上其他稅費，公證機構(gòu)在自收自支的模式下，負擔過重，維持正常運營困難。

4.機構(gòu)體制與機制不符。公證處現(xiàn)狀為自收自支，這與事業(yè)單位改革將公證處歸為公益二類的定性不符，一方面強調(diào)公益性事業(yè)單位的性質(zhì)，另一方面沒有任何政策和經(jīng)費的保障措施，還要按比照企業(yè)繳納各類稅費。公證處在自收自支的模式下，只能以類似于盈利性的運作，靠自身的公證收入維持人員工資、辦公開支、繳納稅費、上繳財政等各類費用。

5.人員工資總量控制措施不合理。對績效工資實行定額總量控制的情況下，即使公證處業(yè)務(wù)收入再大，也不能突破總量，激勵性不足。

6.公證質(zhì)量評價體系不夠科學。公證質(zhì)量評價有待重新定位，不能以檢查分數(shù)論英雄，公證質(zhì)量事故“零容忍”造成公證員思想壓力過大，工作的出發(fā)點不是為民方便辦事，而是演變成保證不出錯，導致開展工作謹小慎微，局限于條條框框，對新型業(yè)務(wù)不敢嘗試。

（四）服務(wù)能力有待提升

1.公證隊伍規(guī)模小。公證處進人渠道不明，現(xiàn)有在編人員數(shù)量不能滿足提供公證服務(wù)需求，聘用人員身份不明、去留不定，不能達到所需要的相應人員規(guī)模。因人員少，公證處接待能力影響造成的投訴時有發(fā)生。

2.公證人員素質(zhì)有待提高。隨著經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展，當事人對公證服務(wù)的要求越來越多樣化，對公證隊伍的素質(zhì)也提出了更高的要求，公證員中能辦理高端復雜公證業(yè)務(wù)所需的復合型人才少，大部分公證員只能辦理普通的證明類公證業(yè)務(wù)，這種單一的服務(wù)方式遠不能滿足當事人的實際需求。

3.辦公面積不足且結(jié)構(gòu)不合理。全市公證機構(gòu)辦公面積普遍不足，接待、辦證、制證、檔案、文印等各功能不能科學合理劃分，影響窗口服務(wù)質(zhì)量和水平。

（五）公證隊伍精神狀態(tài)有待重振

綜上各類因素，公證員被工作負荷、質(zhì)量要求、調(diào)查無權(quán)、核實困難、風險壓力、責任承擔、社會攻擊、收入不合理、多重監(jiān)管等諸多困擾所包圍，思想狀態(tài)不穩(wěn)，精神面貌不振，積極主動性不強，影響了公證的良性發(fā)展。

三、我市公證發(fā)展建議

第一，在新形勢下，研究分析業(yè)務(wù)發(fā)展動向，拓展新興公證業(yè)務(wù)，推動公證服務(wù)向證前和證后延伸，實現(xiàn)公證單一職能向綜合職能轉(zhuǎn)變。運用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)措施，提升服務(wù)能力和水平。

第二，優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境，推動公證事業(yè)健康發(fā)展。一是公證機構(gòu)或者司法行政機關(guān)要加大信息化建設(shè)投入力度，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，提升辦證效率和服務(wù)群眾的能力，健全公證管理系統(tǒng)和辦證系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)公證文書網(wǎng)上查詢。二是要加大部門間信息共享，消除部門利益和信息不累，建立人口基礎(chǔ)信息、公民誠信信息、違法犯罪人員管理信息、公民婚姻登記信息、不動產(chǎn)登記信息、證照登記信息等于公證機構(gòu)的信息共享機制。保障公證的調(diào)查核實途徑通暢，減輕當事人的舉證負擔，消除社會對辦證難的誤解。

第三，重新定位公證性質(zhì)，理順體制機制，并配之以明確、完善、規(guī)范的管理方式，合理確定公證收費標準。

第四，合理確定公證人員收入水平，平衡公證員責權(quán)利關(guān)系，制定收入分配政策時，要考慮和重視公證員執(zhí)業(yè)的責任和風險因素。

第五，加快改革節(jié)奏和步伐，改革影響公證發(fā)展的不利因素，盡快出臺有利于公證發(fā)展的政策和舉措，讓公證人員看到切實的改革和改變，重拾公證事業(yè)發(fā)展的信心。