環(huán)境公益訴訟原告資格的探討與展望

郭如愿

[摘 要]2016年12月中下旬有律師以“京津冀”三地政府治理霧霾不力為由向有關(guān)法院提起訴訟，從既有法律規(guī)定來(lái)看，這些律師并不具備適格的原告資格。以此為契機(jī)，本文從相關(guān)法律條文、環(huán)境公益訴訟理論、環(huán)境權(quán)理論以及憲法文本出發(fā)，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告主體資格進(jìn)行探討與展望。

[關(guān)鍵詞]霧霾；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境權(quán)；原告資格

[中圖分類號(hào)]D915.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2017）03-0018-04

2016年12月中旬京津冀地區(qū)再度出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的霧霾天氣，多地出現(xiàn)了紅色預(yù)警，為了促使三地政府部門更加嚴(yán)格的治理空氣污染，北京、天津以及河北三地律師分別于2016年12月19日和20日通過(guò)特快專遞方式向北京市、天津市、石家莊市有管轄權(quán)的中級(jí)法院起訴北京市、天津市、河北省人民政府，要求確認(rèn)三地政府不正確履行空氣污染的防治責(zé)任違法、并責(zé)令其在合理期間把空氣質(zhì)量治理至合理標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，并提出了國(guó)家賠償請(qǐng)求。以北京律師起訴狀為例，北京兩位律師起訴的理由是北京市政府不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)，具體訴訟請(qǐng)求是：第一，確定被告不正確履行防止和治理轄區(qū)內(nèi)大氣污染職責(zé)違法；第二，責(zé)令被告在合理期間治理轄區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量到平均良好狀態(tài)；第三，賠償原告購(gòu)買防霧霾的口罩款人民幣65元；第四，責(zé)令被告向原告書(shū)面賠禮道歉，賠禮道歉的文字應(yīng)經(jīng)原告同意并在京津冀的主要報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上登載7日；第五，被告支付原告精神損害撫慰金人民幣9999元整；第六，三被告對(duì)原告的第三、四、五項(xiàng)國(guó)家賠償請(qǐng)求責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任。此案雖非首例有關(guān)霧霾的環(huán)境訴訟，卻是首起公民狀告政府治霾不力的案件。

作為全國(guó)首例霧霾案的“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)狀告德州晶華集團(tuán)振華有限公司”于2015年3月25日被山東省德州市中級(jí)人民法院受理，經(jīng)過(guò)法院的審理于2016年7月份宣判。就此案而言，根據(jù)雙方的起訴與答辯，雙方主要就本案原被告主體資格是否適格以及被告振華公司應(yīng)承擔(dān)何種民事責(zé)任，損害賠償數(shù)額如何計(jì)算產(chǎn)生爭(zhēng)議。官方正式的針對(duì)京津冀三省律師狀告三地政府治理霧霾不力案（以下簡(jiǎn)稱“霧霾案”）的答復(fù)還不曾得知，那么，此案中的原告主體資格是否適格呢？本文就此進(jìn)行探討并得出觀點(diǎn)。

一、有關(guān)環(huán)境公益訴訟的法律條文梳理

就此“霧霾案”件的性質(zhì)而言，看似是律師狀告政府治理霧霾不力，實(shí)則是一起有關(guān)公共利益的環(huán)境公益訴訟，從形式上來(lái)看屬于行政訴訟案件，但是結(jié)合本案的具體案情來(lái)看，又非單純的民事公益訴訟，實(shí)屬于行政公益訴訟類的案件，雖然如此，民事訴訟法以及相關(guān)的法律條文的梳理對(duì)于本案的具體分析也具有頗多助益。具體相關(guān)法律規(guī)定而言，《民事訴訟法》第一百一十九條就起訴必須具備的條件分為四個(gè)方面予以規(guī)定，這四個(gè)方面簡(jiǎn)要概括起來(lái)就是，“直接利害關(guān)系”的原告、“明確”的被告、“具體”的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)理由以及受理法院有管轄權(quán)。在符合該條起訴條件下，《民事訴訟法》第五十五條就公益訴訟進(jìn)行了專門的規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以針對(duì)污染環(huán)境等損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！痹谧罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的第二百八十四條的解釋中就《民事訴訟法》第五十五條中的起訴條件在一百一十九條的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步要求為“有社會(huì)公共利益受損害的證據(jù)”。相較而言，《行政訴訟法》第二十五條以及四十九條更像是《民事訴訟法》第一百一十九條的分開(kāi)規(guī)定，整體來(lái)看對(duì)起訴條件的要求都較為相似。就環(huán)境公益訴訟而言，以上法條似乎并不能對(duì)實(shí)踐操作起到很好的訴求解答，那么2014年4月公布的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)可以向人民法院提起訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行了明確的規(guī)定，對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合以下條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟，第一，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環(huán)保事業(yè)且連續(xù)五年以上沒(méi)有違法犯罪的記錄。至此可以發(fā)現(xiàn)，以上的法律規(guī)定較多適用于侵權(quán)方為民事主體的情形，被告則較少或不涉及行政主體一方，但是以上法律條文本身為訴訟的提及起到了很好的指引作用。

作為有關(guān)環(huán)境訴訟的“霧霾案”中的被告一方為行政主體，這一看似很難找到相關(guān)法律規(guī)定的訴訟案件其實(shí)還是能夠從既有的法條中找到定性依據(jù)的。2015年8月公布的修訂后的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第三條就地方各級(jí)人民政府在應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量確定了責(zé)任，亦即“制定規(guī)劃，采取措施，控制或逐步削減大氣污染物的排放量，以此使得大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善之。”從此法律條文可知，“霧霾案”中政府作為被告一方于法有據(jù)，因?yàn)殪F霾治理不力本身就已經(jīng)說(shuō)明了政府履職的不力。其后2015年12月《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條中就提起“民事公益訴訟”的主體進(jìn)行了規(guī)定，具體而言，只有在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，人民檢察院才可以就其履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起民事公益訴訟。第十四條則對(duì)人民檢察院作為提起民事公益訴訟的主體進(jìn)一步明確。第十五條則通過(guò)確定被告是實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或者其他組織以此界定此種訴訟為民事公益訴訟。同一“辦法”第二十八條則規(guī)定了行政性質(zhì)的公益訴訟，具體而言“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒(méi)有直接利害關(guān)系，沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！蓖ㄟ^(guò)以上有關(guān)環(huán)境訴訟的法律條文的梳理與對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，“霧霾案”原告的主體資格并不能得到很好的法條支撐。

二、有關(guān)環(huán)境公益訴訟的理論分析

就大陸法系國(guó)家的訴訟類型而言，有刑事、行政、民事三大類型，如此類推的話，環(huán)境公益訴訟在理論上也存在著“環(huán)境刑事公益訴訟”、“環(huán)境行政公益訴訟”、“環(huán)境民事公益訴訟”三種類型，但是，由于檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)破壞環(huán)境保護(hù)而觸犯刑法之主體提起公訴，因此就無(wú)所謂“環(huán)境刑事公益訴訟”的問(wèn)題了。[1]所以，環(huán)境公益訴訟就分類為行政公益訴訟與民事公益訴訟，并與前文的法律規(guī)定相互契合。然而，公益訴訟與一般的侵權(quán)訴訟不同，就環(huán)境相關(guān)的訴訟而言，一般的環(huán)境侵權(quán)訴訟是公民或者法人針對(duì)因他人侵權(quán)所遭受的損害而提起的訴訟，公益訴訟則是以公益的促進(jìn)為建制目的，訴訟目的是為了督促政府或者受管制者積極采取相應(yīng)的法定作為。[2]傳統(tǒng)的民事訴訟法通常以“利害關(guān)系人”為標(biāo)準(zhǔn)分為“一般訴訟中的利害關(guān)系人”、“非訴訟程序中的利害關(guān)系人”以及“執(zhí)行程序中的利害關(guān)系人”這三種類型。[3]結(jié)合公益訴訟的特點(diǎn)就會(huì)發(fā)現(xiàn)公益訴訟中的原告區(qū)別于此種利害關(guān)系人的劃分，并且范圍要廣于私權(quán)訴訟中的利害關(guān)系，所以，公益訴訟要求提起訴訟的原告并非侵權(quán)行為的直接受害者，否則直接提起“私益”訴訟即可獲得司法救濟(jì)而非公益訴訟。[4]

無(wú)論公共與個(gè)人，二者的法律權(quán)益若要獲得切實(shí)的保障，除了需要實(shí)體法賦予的規(guī)范基礎(chǔ)，也有賴于程序法治的有效運(yùn)行。[5]當(dāng)事人適格理論在“直接利害關(guān)系人”理論之后，還經(jīng)歷了“一般利害關(guān)系人理論”理論，“程序與實(shí)體上雙重適格當(dāng)事人”理論、“程序當(dāng)事人同實(shí)體適格當(dāng)事人相區(qū)別”理論。[7]每一種理論都對(duì)應(yīng)著不同的價(jià)值追求，這種價(jià)值追求離不開(kāi)公益訴訟的立法目的以及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)于公益訴訟的介入力度。具體而言，私人利益受到侵害之后，有相關(guān)的“過(guò)錯(cuò)規(guī)則”保證被侵害人的受侵害權(quán)益能夠“恢復(fù)”，科技高速發(fā)展，私人的利益被侵害的方式也更加多元化甚至更加致命化，這種情況下，立法者在綜合考量私人所受損害以及對(duì)這種損害具有掌控能力人的財(cái)力等諸多因素之后，“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”更加合時(shí)宜的被應(yīng)用，私法侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則的演進(jìn)對(duì)于公益訴訟的制度構(gòu)建也頗具現(xiàn)實(shí)意義，社會(huì)的發(fā)展、立法者的價(jià)值選擇、社會(huì)多元價(jià)值的取向也對(duì)公益訴訟中的適格當(dāng)事人產(chǎn)生了變遷式的影響。正如有的學(xué)者認(rèn)為的那樣，嚴(yán)格的原告適格理論是與落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，社會(huì)主體的公共意識(shí)與訴訟能力都得到了提升，這種客觀發(fā)展就為經(jīng)濟(jì)主體與訴訟主體的適當(dāng)分離提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。[6]

三、有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論分析

為了進(jìn)一步探討“霧霾案”的原告主體資格問(wèn)題，還需要從公益訴訟賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)進(jìn)行分析，這一基礎(chǔ)正是環(huán)境以及由此衍生出的環(huán)境權(quán)。2014年4月公布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣……城市和鄉(xiāng)村等?！蓖ㄟ^(guò)該條文，明確了“環(huán)境”的三層含義，第一層含義，“影響人類生存和發(fā)展”限制了環(huán)境的范圍，使得并非一切圍繞于人的自然存在均可稱為“環(huán)境”。第二層含義，“總體”明確了環(huán)境并非一定數(shù)量的自然因素的疊加，而是一定數(shù)量、結(jié)構(gòu)和層次的自然因素的統(tǒng)一體。第三層含義，“人類”表明了環(huán)境的享受主體是廣泛的。所以，經(jīng)由環(huán)境的明確，可得環(huán)境權(quán)是自然人享有適宜自身存在和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利。[8]“環(huán)境”含義的明確對(duì)于界定環(huán)境權(quán)的屬性具有引領(lǐng)作用，具體而言，環(huán)境的第二層含義使得環(huán)境權(quán)明顯區(qū)別于私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“總體”的環(huán)境特征形式地表明了環(huán)境權(quán)的客體方面，民法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體通常是實(shí)質(zhì)的能夠轉(zhuǎn)化為一定的物質(zhì)形態(tài)或者本身就屬于既有物質(zhì)屬性的財(cái)產(chǎn)性利益，而環(huán)境權(quán)的客體則有其獨(dú)特之處。從環(huán)境權(quán)產(chǎn)生的背景和行使目的上考察，它與民法中自益性民事權(quán)利存在本質(zhì)的差異，公益性是它的重要特征。[9]對(duì)比而言，環(huán)境權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利的區(qū)別在于，財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體是財(cái)產(chǎn)性利益，而環(huán)境權(quán)的客體則是具有無(wú)形性、公益性、整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的環(huán)境生態(tài)功能。[8]

“環(huán)境”的第三層含義則從“人類”這一宏達(dá)視角界定了環(huán)境的享受主體，從環(huán)境的角度來(lái)講，這種界定本身無(wú)可厚非。但是，環(huán)境權(quán)的主體范圍就有必要從相關(guān)法律規(guī)定、司法實(shí)踐、生活實(shí)踐等諸多要素予以明確區(qū)分。有學(xué)者主張，環(huán)境權(quán)的主體不僅包括公民、法人以及其他組織，還包括國(guó)家甚至全人類，而且也包括后代人。[10]這一定義不僅擴(kuò)大了環(huán)境權(quán)主體的具體范圍，也有間接擴(kuò)大環(huán)境權(quán)的權(quán)能范圍之嫌。從人的視角來(lái)看，人是最直接的自然產(chǎn)物，與環(huán)境之間進(jìn)行著最直接的物質(zhì)能量交換，人與環(huán)境之間交互式的影響使得人作為環(huán)境權(quán)的主體名正言順。法人以及其他組織則是經(jīng)由人的作用而后期發(fā)展得來(lái)的產(chǎn)物，其與自然的交互都要經(jīng)由人的控制才能成立；從侵權(quán)責(zé)任的視角，假定法人以及其他組織作為環(huán)境權(quán)的主體，其在社會(huì)聯(lián)系的過(guò)程中，如若對(duì)他人或者環(huán)境造成了侵權(quán)或者損害，這種責(zé)任認(rèn)定直接通過(guò)既有的《侵權(quán)責(zé)任法》或者《公司法》等有關(guān)法律就能夠得以解決，完全沒(méi)有必要再次賦予法人以及其他組織以環(huán)境權(quán)繼而通過(guò)環(huán)境權(quán)進(jìn)一步界定二者在相關(guān)侵權(quán)損害中的救濟(jì)途徑。所以，從環(huán)境權(quán)的主體與客體兩個(gè)角度綜合考量的話，環(huán)境權(quán)的主體限于自然人，客體為環(huán)境生態(tài)功能。內(nèi)容則是有關(guān)于客體的一系列利益群，具體權(quán)能則包括實(shí)體權(quán)與程序權(quán)兩個(gè)部分，前者有對(duì)客體的保有權(quán)以及享受權(quán)；后者則包含了環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等。[8]就環(huán)境權(quán)的性質(zhì)而言，有學(xué)者指出，環(huán)境權(quán)是一種自得權(quán)，所謂自得就是自己滿足自己的需要，例如莊戶種植莊稼期望收獲。[11]環(huán)境權(quán)是由一定的法律關(guān)系組合而成，這種法律關(guān)系本身就包含了權(quán)利與義務(wù)，自得權(quán)本身并沒(méi)有完全的涵蓋權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以，以自得權(quán)去定性環(huán)境權(quán)實(shí)值深思。環(huán)境權(quán)的主體雖然是自然人，但是，自然人的權(quán)利與義務(wù)總是會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的各種影響。在承認(rèn)這種影響客觀存在的前提下，綜合以上論述，如果把環(huán)境與環(huán)境權(quán)這一抽象概念回歸到公益訴訟的原告范圍上來(lái)，則“以規(guī)范政府環(huán)境行為為主，在確認(rèn)公民的基本環(huán)境權(quán)利之后，具體規(guī)定政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，繼而明確提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍”實(shí)為較合理的選擇。[1]

四、從憲法的角度解讀環(huán)境公益訴訟的原告資格

通過(guò)上文的分析，“霧霾案”的原告主體資格并不適格，但是，作為一種較為新穎的公益訴訟制度，其自身也需要在實(shí)踐中不斷完善，這種完善除了依靠大小前提的循環(huán)往復(fù)之外，更需要以上位法為依據(jù)，所以，有必要通過(guò)解讀憲法中的相關(guān)條款對(duì)“霧霾案”的原告主體資格進(jìn)行展望。就憲法文本而言，我國(guó)憲法第二條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”明確了人民的主體地位，這種地位體現(xiàn)于人民可以通過(guò)各種途徑和方式對(duì)國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。為了保障人民的主體地位，憲法第二十七條第二款對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家工作人員進(jìn)行了規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須……人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”憲法第三十三條第三款“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！边M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)人民主體地位的保障。憲法第九條“礦藏、水流……國(guó)家保障自然資源的合理利用……禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”與憲法第二十六條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木?！眲t作為環(huán)境權(quán)的依據(jù)，環(huán)境權(quán)主體的權(quán)利則通過(guò)憲法第二條與第二十七條予以保障。憲法第九條、第二十六條明確了環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策以此表明國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的基本立場(chǎng)。[12]

人權(quán)是人為人應(yīng)當(dāng)享有并被社會(huì)承認(rèn)的權(quán)利，學(xué)界關(guān)于環(huán)境權(quán)究屬人權(quán)頗多爭(zhēng)議，蓋因人權(quán)的內(nèi)涵和外延較為模糊，非要把環(huán)境權(quán)的屬性與人權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行清晰的界定，對(duì)于公民環(huán)境權(quán)益的保障也未必是最佳且唯一的方式。[13]不過(guò)，就人權(quán)的具體分類與彼此之間的轉(zhuǎn)換對(duì)于憲法與普通部門法中有關(guān)公民的權(quán)益保障條款具有頗多借鑒意義。但這種互動(dòng)不宜超越由規(guī)范確定的時(shí)效性范圍。[14]人權(quán)通常區(qū)分為人的應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利、實(shí)有權(quán)利。應(yīng)有權(quán)利是人為人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，法定權(quán)利是人們應(yīng)用法律工具使得應(yīng)有權(quán)利法律化以使其得到保障，實(shí)有權(quán)利則是指人們?cè)趯?shí)際生活中能夠現(xiàn)實(shí)享有的權(quán)利。通過(guò)憲法文本的解讀，就“霧霾案”中的原告主體資格而言，通過(guò)解讀既有的下位的相關(guān)法律文本，公民顯然不能作為“霧霾案”中的原告，質(zhì)言之，公民在“霧霾案”中的實(shí)有權(quán)利并沒(méi)有得到體現(xiàn)。然而，通過(guò)對(duì)憲法文本的解讀，可以清晰地發(fā)現(xiàn)公民應(yīng)該而且必須應(yīng)當(dāng)具備原告這一主體資格的，公民這一“應(yīng)有”的權(quán)利在憲法中已經(jīng)得到很好的保障，但是在較下位的相關(guān)法律規(guī)定中卻并沒(méi)有很好地被“法定”進(jìn)而被“實(shí)有”。究其緣由，除了相關(guān)的立法及司法機(jī)關(guān)有特殊的實(shí)證政策考慮之外，跟環(huán)境公益訴訟制度本身處于探索階段也有很大關(guān)系。

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責(zé)任編輯 宋桂祝