公共權力制約和監(jiān)督機制與權力生態(tài)凈化的耦合

唐輝　唐云　陳昱睿

[摘 要]作為權力生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化過程，權力生態(tài)凈化集中體現了一個國家的政治文明發(fā)展態(tài)勢，黨的十八屆六中全會上提出的“四個著力”部署要求開啟了我黨全面從嚴治黨的新征程，開啟了我國公共權力制約與監(jiān)督機制的新局面。在這樣的背景下，本文從權力濫觴、權力主體、權力行使這三個權力運行的必經階段和基本環(huán)節(jié)進行歸納和演繹，分別建立相應的制約和監(jiān)督機制，試圖實現公共權力制約和監(jiān)督機制與權力生態(tài)凈化的耦合。

[關鍵詞]制約；監(jiān)督；權力生態(tài)凈化；耦合

[中圖分類號]D62；D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0014-04

作為政治學核心概念，權力的終極目標在于影響并制約公民的行為選擇為自己的生存發(fā)展服務?！敖^對的權力導致絕對的腐敗”，在人類政治文明的發(fā)展歷程中，公共權力的制約與監(jiān)督始終是社會各階層關注的焦點，尤其在政治文明時期，公民普遍要求公權行使者緊扣權力生成機制、監(jiān)督機制、約束機制和考核機制，對權力運行方式、權力運行效率、權力運行環(huán)境等生態(tài)系統(tǒng)進行優(yōu)化，即權力生態(tài)凈化，它集中體現了一個國家的政治文明發(fā)展態(tài)勢。研究公共權力制約與監(jiān)督機制內容及建立原則與權力生態(tài)凈化的耦合，對確保權力廉潔高效、健康有序運行具有重大意義。黨的十八屆六中全會提出了加強和規(guī)范黨內政治生活的“四個著力”，這一部署，開啟了我黨全面從嚴治黨的新征程，也開啟了我國公共權力制約與監(jiān)督機制的新局面。

本文從權力濫觴、權力主體、權力行使這三個權力運行的必經階段和基本環(huán)節(jié)進行歸納和演繹，分別為這三個權力運行的必經階段和基本環(huán)節(jié)建立相應的制約與監(jiān)督機制，力圖實現公共權力制約與監(jiān)督機制內容及建立原則與權力生態(tài)凈化的耦合，真正把權力關進制度的籠子里，推動權力運行駛入正確軌道，確?！皺酁槊袼x，權為民所用，利為民所謀”的功能和作用充分發(fā)揮和釋放。

一、權力濫觴制約和監(jiān)督機制與權力生態(tài)凈化

權力濫觴，即權力的起源、來源和授予，包括權力授予和權力配置兩方面，它決定公共權力的性質、配置、正當性、合法性以及運行方式和權力格局等，在公共權力的組成中屬于基本前提部分或要素。因為現代民主國家大都已確立了主權在民的原則，即一切權力起源于人民，一切權力屬于人民。因此，權力濫觴制約與監(jiān)督機制構成了公共權力運行制約與監(jiān)督機制的首要內容，也是權力生態(tài)凈化的起點。權力授予主要是為了解決人民讓渡出來的政治權力委托給哪個主體代為行使和委托方式或程序的問題，通常的授予方式或程序是實行選舉制，也就是通過建立選舉制度進行選舉活動來授予國家機構或政治組織代為行使公共權力，這就決定了權力主體是否具有正當性與合法性。權力配置則是為了解決如何設置國家機構、怎樣分配政治權力，確保政治權力持續(xù)高效運行的問題。權力配置主要有兩個向度：橫向和縱向。橫向方面是指黨和政府之間、國家機構內部之間的權力劃分，縱向方面是指國家和社會之間、中央和地方之間的權力劃分。因為不同的權力必須交由不同的機構行使，才能形成權力之間的相互制約與監(jiān)督關系，也就是說必須把人民委托給權力主體代為行使的政治權力適當分開，進行合理配置，構建結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行體系，使各種權力（決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權）之間既相互制約又相互協調。因此，建立權力濫觴制約與監(jiān)督機制必須嚴格遵循以下原則。

1.三權分立與制衡原則。孟德斯鳩在總結前人思想的基礎上，提出了著名的“三權分立”理論，他主張把國家權力劃分為立法權、行政權、司法權，并使它們形成既相互獨立又相互制衡的權力格局，目的是為了保障公民的政治自由。孟德斯鳩的“三權分立與制衡”思想對后世資本主義國家實行的憲政民主政治制度具有深遠的影響。黨的十八大報告明確指出，要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。黨的十八屆三中全會強調，必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。這一系列重要論述既體現了我黨對三權分立與制衡原則的借鑒和運用，也體現了我國對國家權力理論的創(chuàng)新和發(fā)展，具有濃厚的中國韻味和鮮明的中國特色。

2.主權在民原則。18世紀的法國著名思想家盧梭最先提出“主權在民”理論，明確指出了權力的來源和歸屬問題，由此確立了人民作為國家不可動搖的主體地位，奠定了現代民主憲政的理論基礎。無產階級革命導師馬克思、恩格斯借鑒了主權在民理論，他們指出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?，權力主體必須“由普選選出的人擔任”，如果權力主體濫用權力，那么，“選舉者可以隨時撤換被選舉者”。[1]當代民主國家無一例外都把主權在民作為首要原則載入了本國憲法之中。德國魏瑪憲法第一條規(guī)定：“國權出自人民”。意大利憲法第一條規(guī)定：“主權屬于人民，由人民在憲法所規(guī)定的形式和范圍內實現之?！狈▏鴳椃ǖ谌龡l規(guī)定：“國家主權屬于法國人民?！盵2]我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！庇纱丝芍?，主權在民原則不僅在各國憲法中體現了人民在國家中的主體地位，同時也要求國家公共權力的授予和配置必須符合民意，并自覺接受人民的制約與監(jiān)督。我國實行的行政問責制對傳統(tǒng)的“官本位”政治文化形成了強烈的沖擊，不僅增強了官員的政治風險和社會風險，也加大了公共權力消極運作的政治成本，為公平、正義、民主、法治、責任的政治生態(tài)環(huán)境的形成創(chuàng)造了前提條件。同時，行政問責制明確了授權者與行權者之間的權利與義務問題，實現了權力與責任的平衡，為廣大人民群眾維護自己的合法權益提供了有效的載體，這從根本上體現了“主權在民”的權力運作基本原則。

3.代議民主制原則。代議民主制又稱間接民主制，是與直接民主制相對應的一個概念，是由公民以選舉形式選出立法機關的成員，并代表其在議會中行使權力?！按h民主制政體就是全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權。”[3]我國實行的人民代表大會制，實際上也屬于代議民主制的范疇。人民對代表自己意志行使公共權力的國家機構及其公職人員天然地擁有實施制約與監(jiān)督之權，而代表民意行使公共權力的國家機構及其公職人員自覺接受人民的制約與監(jiān)督是其法定義務和職責所在。

4.法治原則?！胺ㄖ巍笔桥c“人治”相對立的一種社會組織結構、政治思想形態(tài)和政治制度體系。它強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位，并且關切民主、人權、自由等價值目標。法國思想家盧梭對法治有過一段精彩的論述：“任何人都不能擺脫法律的光榮的支配；這是一種有益而溫柔的枷鎖，最驕傲的頭顱也戴著這種枷鎖，因為這些頭顱并不是為戴任何其他枷鎖而生成的?！盵4]“統(tǒng)治者是法律的臣仆，他的全部權力都建立于法律之上。同時，由于他享受著法律的一切好處，他若強制他人遵守法律，他自己就得更加嚴格地遵守法律?！盵5]

二、權力主體制約和監(jiān)督機制與權力生態(tài)凈化

現代民主國家大多實行代議民主制，人民并非是直接行使權力的主體，而是將自己的權利讓渡一部分出來組成公共權力，委托給國家機構代為行使，并通過建立選舉制度以及一定的程序和方式選出能夠代表自己意愿的代表行使公共權力，以保障自己的合法權利，維護自己的切身利益。人民雖然是公共權力的所有者，但為了提高權力運行效率，不可能由全體人民直接行使權力，而采取所有權和行使權相互分離的辦法。本文中的權力主體僅指代表人民意愿行使公共權力的某一機構、組織或某個人，也即權力行使者。由于權力的所有權和行使權相互分離，脫離了原本作為權力主體的人民之手，因而，公共權力從產生的那一刻起，就天然地具有了同人民相背離的趨勢和離心力。所以，作為代表民意行使公共權力的國家機構及其公職人員，必須受到最為嚴格的限制和約束，防止濫用權力和以權謀私，確保手中人民賦予的權力始終只能用來為人民謀取利益。

建立權力主體制約與監(jiān)督機制是為了有效防止作為權力主體的國家機構及其公職人員濫用手中的權力，為個人或小集團牟取私利，進而發(fā)生公共權力異化，導致公共權力腐敗的急劇蔓延，它是權力生態(tài)凈化的重要環(huán)節(jié)，要實現這一目標，就必須嚴格遵循以下原則。

1.黨的領導、人民當家作主、依法治國相統(tǒng)一原則。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，主要包括政治領導、思想領導和組織領導。作為權力主體的國家機構也是在黨的領導下組建的，除了重要崗位和關鍵職務由黨組織向國家機關推薦外，其他所有國家公職人員一律由民主選舉產生。這既體現了黨管干部原則，又體現了民主選舉原則。公民最基本的政治權利是選舉權和被選舉權，而民主選舉則是公民參與政治生活的重要內容。人民群眾是國家的主人，可以通過多種渠道和各種途徑依法選舉能夠代表自己意愿和自身利益的國家公職人員，代表自己行使公共權力。這對于調動廣大人民群眾參與國家事務管理的積極性，建設社會主義民主政治，全面推進依法治國具有十分重要的意義。

2.道德自律原則。道德的自律性表現為道德個體的內心信念和內化的規(guī)范，權力使用必須理性。權力源自人民，也必將用之于民，國家機構及其公職人員作為權力主體，代表人民意志和利益行使公共權力，必須要具備較高的職業(yè)道德素質和水平，才能克制私欲、保持清廉，才能做到秉公用權、恪盡職守，才能實現夙夜在公、勤政為民。因而，加強對國家機關公職人員的思想道德教育、職業(yè)道德教育尤其是從政道德教育就顯得格外重要。從政道德教育的核心是使權力主體深刻認識權力的本源及其本質屬性，清楚明白公共權力取之于民、用之于民的真諦和至理，始終堅持以人為本、服務人民的理念和宗旨，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，做一個品行高尚的人、高風亮節(jié)的官，從而極大地提升自己的精神境界。

3.權責相稱原則。權力與責任是既對立又統(tǒng)一的矛盾體，不可分割亦不可或缺。有權必有責，用權受監(jiān)督。權力與責任呈正相關關系，擁有有多大的權力，相應的就會有多大的責任。這是一切國家機關及其工作人員必須遵守的一條鐵律。權力是公職人員擁有的職責權限，職務是職權的崗位設置，責任是行使職權應盡的職責，是權力運行的內在動力和要求。堅持權責相稱原則，一方面，可以明確權力的任務，規(guī)范權力的職能，合理設置權力的界限，另一方面，通過責任牽制權力，可以有效降低權力主體行使權力的風險，防止公共權力腐敗的產生。只有當權力主體把權力看作一種責任時，才會小心翼翼地使用自己手中的權力，不至于濫用職權、腐化墮落。作為權力主體的國家機關及其工作人員，只有堅持權力與責任的有機統(tǒng)一，謹慎用權、恪盡職守、克己奉公，才不會辜負黨和人民的托付、期望和信任。

三、權力行使制約和監(jiān)督機制與權力生態(tài)凈化

在權力制約與監(jiān)督的過程中，對權力行使進行制約與監(jiān)督尤為重要，甚至可以說，這是權力生態(tài)凈化的“咽喉”，只有緊緊扼住權力的咽喉才能從根本上控制權力，防止其異化，產生公共權力腐敗，才能營造風清氣正之氛圍，保證人民賦予的權力不變質、不褪色，始終用于為廣大人民服務、為大多數群眾謀取利益。歷史的經驗與教訓告訴我們，權力行使直接影響著權力生態(tài)，正確行使權力則國強民富、政府公信力強；貪污腐化、公權私用則害人害己害社會，政府威信全無。要實現公共權力制約與監(jiān)督機制內容及建立原則與權力生態(tài)凈化的耦合，必須堅持全面監(jiān)督原則、公開透明原則、自覺接受監(jiān)督原則，以切實抓好反腐倡廉工作，正本清源，防患于未然，自覺推進權力生態(tài)平衡發(fā)展，打造權力生態(tài)凈化綠色通道。

1.全面監(jiān)督原則。全面監(jiān)督指的是通過采用多種監(jiān)督方式對權力主體行使權力的動態(tài)情況進行全方位、多層次、立體化的監(jiān)督。全面監(jiān)督對權力運行而言也是一種制約，是一種具有約束性的外部力量，能夠實時追蹤權力運行的動態(tài)情況，并及時反饋權力運行信息，有助于糾正權力運行的方向，對權力運行起到保駕護航的關鍵性作用。因此，全面監(jiān)督是對權力行使進行制約與監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)和重點領域。第一，對權力行使過程實行全方位的監(jiān)督。即對權力運行的事前、事中、事后三個階段都要進行有效的監(jiān)督，以把握權力運行的軌跡，使之不偏離設定的方向。事前監(jiān)督是權力制約的第一步，是解決權力產生是否合理的問題，包括機構的設立和執(zhí)行者的產生兩個方面。事中監(jiān)督是對權力行使進行制約的重點環(huán)節(jié)，主要是對決策權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權的制約與監(jiān)督。事后監(jiān)督是對權力運行過程中出現的偏差的糾正或對權力運行造成的負面影響的問責以及對被權力侵犯對象的救濟等。第二，建立多層次、立體化的監(jiān)督體系。主要包括黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督方式。對權力行使的監(jiān)督和制約，是權力生態(tài)的重要環(huán)節(jié)，只有在各權力生態(tài)要素之間建立良性生態(tài)閉環(huán)，才能保證各環(huán)節(jié)各司其職，引導權力在法制化、規(guī)范化和科學化的生態(tài)之路上健康運行。

2.公開透明原則。公開透明具有兩個特點：第一，公開透明是人民群眾作為監(jiān)督主體對權力主體行使權力進行監(jiān)督的基礎和前提。人民群眾要對權力主體的權力行使進行監(jiān)督，首要前提要知道權力主體擁有哪些權力以及這些權力如何運行等基本情況。倘若權力處于隱性運行狀態(tài)，那么，就無法受到制約與監(jiān)督，就很有可能發(fā)生公共權力異化現象，產生公共權力腐敗問題。第二，公開透明是消除公共權力腐敗最好的防腐劑?，F實生活中，腐敗問題之所以越演越烈，就是因為權力運行程序不規(guī)范、不透明、不公開，暗箱操作、內幕交易、權權交易、權錢交易、權色交易等腐敗現象較為普遍，因而，要從根源上防治腐敗就必須使權力在公開透明的陽光下運行。公開的內容主要有：首先，應該公開權力清單，明確權力行使的法律依據。權力主體擁有哪些權力、權力行使的法律依據是什么以及對應的職責和權限等內容都必須進行統(tǒng)一公開，將權力的基本情況公諸于世、置于眾目睽睽之下，勇于、敢于、善于接受人民群眾的監(jiān)督。其次，應該公開權力的運行程序，讓權力行使的過程一目了然。這是防止暗箱操作的關鍵環(huán)節(jié)，可以讓公眾直觀地了解權力主體行使權力的全部過程，弄清楚權力運行的程序和方式，同時，可以研判權力運行中的程序是否合法，從而及時糾正權力運行的方向和軌道。最后，應該公開權力運行的結果。這是檢驗權力行使發(fā)生的效力是否符合人民利益、是否符合公平公正原則以及是否能讓群眾滿意的標準和尺度。

3.自覺接受監(jiān)督原則。監(jiān)督權是憲法和法律賦予公民的一項基本權利。我國憲法明文規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。公民監(jiān)督就是公民依照法律相關規(guī)定，有權對國家機關及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告、檢舉的行為過程，其實質是權利對權力的制約與監(jiān)督，它具有民主性和廣泛性的基本特點。其一，公民監(jiān)督具有民主性的特點。人民群眾在國家和社會政治生活中居于主體地位，享有各種民主權利，可以通過多種渠道和各種途徑行使民主權利，監(jiān)督權就是其中一種重要的民主權利，這體現了權利制約與監(jiān)督權力的本質。其二，公民監(jiān)督具有主體廣泛性的特點。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民，只有人民才是國家真正的主人。“歷史活動是群眾的事業(yè)”。[6]“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”。[7]一切國家機關及其工作人員都是人民的“公仆”，都肩負著對人民負責并自覺接受監(jiān)督的義務。這就充分證明了國家機構及其公職人員自覺接受監(jiān)督的必要性和重要性。

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責任編輯 宋桂祝