中國(guó)保障性住房體系的演進(jìn)、特點(diǎn)與方向

譚銳

（華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣東 廣州 510640）

中國(guó)保障性住房體系的演進(jìn)、特點(diǎn)與方向

譚銳

（華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣東 廣州 510640）

近年來(lái)，在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，保障房實(shí)物數(shù)量以驚人的速度增長(zhǎng)，而與此形成反差的是體系的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，同時(shí)社會(huì)效果也不盡如人意?；仡欉^(guò)去20年間，中國(guó)保障房體系經(jīng)歷了醞釀、平淡、高潮、調(diào)整四個(gè)時(shí)期，整個(gè)演化過(guò)程呈現(xiàn)出組織方式松散、政策目標(biāo)過(guò)多、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)難以制度化、功能定位模糊等特征，這些特征是沒(méi)有廓清思路的表現(xiàn)。因?yàn)闊o(wú)論是在建設(shè)大面積鋪開(kāi)之前還是之后，政府都沒(méi)有對(duì)“什么是保障房”、“為什么建保障房”、“它有什么作用”等基本問(wèn)題進(jìn)行充分論證。因此建議，除了在技術(shù)層面上完善具體制度設(shè)計(jì)之外，還要使政府認(rèn)清保障房的性質(zhì)，厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系，明確中央與地方的責(zé)任分配，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展出一以貫之的政策理念，為構(gòu)建高效、公平、可持續(xù)的保障房體系鋪平道路。

保障性住房；保障房建設(shè)；住房政策

一、引 言

近年來(lái)，在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，我國(guó)保障房在數(shù)量上取得了驚人的成就。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)字顯示，“十二五”期間各類保障房累計(jì)開(kāi)工4027.82萬(wàn)套，基本建成2878.88萬(wàn)套，加上“十一五”期間建成的1100萬(wàn)套，已竣工的保障房實(shí)物存量接近4000萬(wàn)套。這些保障房無(wú)疑為解決中低收入群體的居住問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

但與龐大的開(kāi)工、竣工數(shù)量相比，保障房的效果卻不盡如人意。一是在可獲得性方面，入住保障房對(duì)大部分人而言可望不可及。各地對(duì)出售型保障房的申請(qǐng)人均要求申請(qǐng)人必須具備當(dāng)?shù)氐某鞘袘艨冢荚诮鉀Q流動(dòng)勞動(dòng)力住房問(wèn)題的公共租賃住房 （簡(jiǎn)稱公租房），當(dāng)?shù)貞艨谝彩且粋€(gè)必須的申請(qǐng)條件。在“北上廣深”這些外來(lái)人口集中的城市，真正解決低收入流動(dòng)人口住房問(wèn)題的還是那些老舊樓房、棚戶區(qū)和城中村，很少有人會(huì)對(duì)保障房有過(guò)多的奢望。二是保障房的可負(fù)擔(dān)性也是影響保障效果的另一個(gè)大問(wèn)題[1][2]。 以廣州市為例，按照規(guī)定①，一個(gè)三口之家要申請(qǐng)公租房，在滿足其他所有條件的同時(shí)，其月收入不能超過(guò)5166元。同期推出的公租房項(xiàng)目中，月租金單價(jià)最低的為24元，最高的為34元，租賃一個(gè)面積為45m2的住房，月租金總額為1080～1530元，占家庭月收入上限的21%～30%。如果算上物業(yè)管理費(fèi)、水電、交通等相關(guān)費(fèi)用，低收入群體會(huì)覺(jué)得公租房并沒(méi)有太大的吸引力。三是盡管保障房在租金或價(jià)格上比市場(chǎng)低，但它們的地理位置通常較為偏僻，導(dǎo)致就業(yè)、出行不方便，加上學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、派出所等配套設(shè)施和公共服務(wù)不完善，入住保障房反而會(huì)增加生活和就業(yè)成本。2010年的保障房跟蹤審計(jì)報(bào)告②提到，南京等13個(gè)城市的廉租住房地址偏遠(yuǎn)、交通不便、配套設(shè)施不完善導(dǎo)致配租困難，有的已入住家庭甚至因此退出保障房。

對(duì)于保障房建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題及其背后的原因，新聞媒體和學(xué)術(shù)界進(jìn)行了較為充分的討論，主要集中在兩個(gè)層面的分析：

一是基于技術(shù)層面的分析。其重點(diǎn)關(guān)注的是保障房體系在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面出現(xiàn)的問(wèn)題，具體為：（1）關(guān)于保障房建設(shè)的融資問(wèn)題。研究者認(rèn)為在現(xiàn)行分稅制下，保障房建設(shè)任務(wù)加重了地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，所以會(huì)出現(xiàn)地方政府挪用專項(xiàng)資金、優(yōu)惠稅費(fèi)政策不落實(shí)、少安排工程資金等違規(guī)行為[3][4]。因此一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)，保障房建設(shè)融資不能局限于財(cái)政大包大攬的思路，必須創(chuàng)新保障房建設(shè)的融資模式，拓寬來(lái)源渠道，如吸收保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金，利用債券市場(chǎng)、銀團(tuán)貸款、房地產(chǎn)信托投資基金等[5][6][7]。（2）關(guān)于保障房用地問(wèn)題，學(xué)者們認(rèn)為，主要是面對(duì)城市不斷上漲的房地產(chǎn)價(jià)格，保障房用地的機(jī)會(huì)成本越來(lái)越大，所以地方的土地出讓收入以及房地產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)會(huì)受到?jīng)_擊[8][9][10][11]。 為了規(guī)避這種損失，地方政府通常盡量少地安排保障房土地，有的甚至違規(guī)獲取用地或者把項(xiàng)目放在地價(jià)較低的遠(yuǎn)郊。（3）對(duì)于績(jī)效評(píng)估和執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題。一些文獻(xiàn)認(rèn)為中央在組織保障房建設(shè)的過(guò)程中處于信息劣勢(shì)，難以遏制地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，所以應(yīng)通過(guò)設(shè)計(jì)各類激勵(lì)機(jī)制保證地方在執(zhí)行政策時(shí)不偏離中央的目標(biāo)[12][13]。（4）有關(guān)保障房的運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題，相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為，目前的運(yùn)營(yíng)管理很不規(guī)范，保障房不僅沒(méi)有提供給最需要的人，而且還遭受到了被侵蝕和濫用的結(jié)果，亟需設(shè)計(jì)一套細(xì)致而完整的管理規(guī)章制度。這些制度應(yīng)該涵蓋申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、身份甄別，資格審核、信息公示與監(jiān)督、入住與退出機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)[14][15]。

第二個(gè)層面是本源性分析。其側(cè)重于決策者對(duì)保障房體系的認(rèn)識(shí)、理念以及構(gòu)想等思想上的因素。學(xué)者們認(rèn)為，如果思想上有偏差或者模糊不清，保障房體系的構(gòu)建過(guò)程必然充滿矛盾。Huang認(rèn)為，中央政府出臺(tái)的低收入住房政策沒(méi)有明確界定保障房的應(yīng)保對(duì)象，也沒(méi)有戰(zhàn)略性規(guī)劃，保障房政策隨著宏觀經(jīng)濟(jì)條件的變化在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)之間搖擺，在決策者看來(lái)，它始終是一種權(quán)宜之計(jì)[16]。Chen等人在回顧保障房發(fā)展歷程時(shí)發(fā)現(xiàn)，其政策目標(biāo)多達(dá)七個(gè)，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、城市發(fā)展、人口城鎮(zhèn)化、收入再分配、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及政治支持。然而在實(shí)際執(zhí)行中，決策者設(shè)定的這些目標(biāo)往往是相互沖突的[17]。

應(yīng)該說(shuō)，這兩個(gè)層面的分析都極大地豐富了我們對(duì)保障房建設(shè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，但它們之間卻也在一定程度上彼此隔閡，如對(duì)技術(shù)性問(wèn)題的分析通常忽略了本源性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，要解決技術(shù)性問(wèn)題必須首先從本源性問(wèn)題入手，反之，后者也不能僅僅停留在理論探討上，而應(yīng)該對(duì)技術(shù)性問(wèn)題的解決有所指導(dǎo)。本文試圖以保障房政策的演進(jìn)過(guò)程為主線，綜合兩類文獻(xiàn)的觀點(diǎn)，以期更全面而深入地對(duì)保障房體系構(gòu)建問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、保障房體系的演進(jìn)

1994年住房改革之前，我國(guó)城市在住房方面實(shí)行福利分房制度，職工住在企事業(yè)機(jī)關(guān)單位分配的房屋中，絕大部分住房都是公共住房，產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，住房不作為商品交易。1994年開(kāi)啟住房市場(chǎng)化改革之時(shí)，國(guó)家明確提出要建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房體系，如果以此為標(biāo)志，至今已有20余年，雖然歷史并不算長(zhǎng)，但卻經(jīng)歷了許多變革，本文將它的歷程劃分為如下四個(gè)階段。

（一）醞釀期（1994～1999）

我國(guó)住房改革最直接的動(dòng)因是要配合國(guó)有企業(yè)改革，減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)生產(chǎn)效率。如果單位不提供住房，那由誰(shuí)來(lái)提供？政府大體的設(shè)想是創(chuàng)造一個(gè)大部分職工負(fù)擔(dān)得起的住房市場(chǎng)，住房由專門(mén)的房地產(chǎn)公司提供，職工通過(guò)支付貨幣來(lái)獲得住房服務(wù)或者房屋產(chǎn)權(quán)。

1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1994〕43號(hào)）（簡(jiǎn)稱《決定》）發(fā)布，中國(guó)住房制度進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期?！稕Q定》的核心內(nèi)容是改革福利分房制度，實(shí)行住房分配的貨幣化和社會(huì)化，主要內(nèi)容包括全面推行住房公積金制度、調(diào)整公房租金、公房私有化。此外，文件提出在發(fā)展商品房市場(chǎng)的同時(shí)，要建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房體系，通過(guò)重點(diǎn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。按照制度設(shè)計(jì)，政府要給予土地、資金等多方面的政策扶持，保證經(jīng)適房的價(jià)格與當(dāng)時(shí)職工的收入水平相適應(yīng)，使之逐漸成為一種主流的住房來(lái)源。

從分房到買房，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)史上一個(gè)非常重大的轉(zhuǎn)變，當(dāng)時(shí)決策者對(duì)轉(zhuǎn)型能否成功并沒(méi)有太大的把握，因而在住房市場(chǎng)化的推進(jìn)上十分謹(jǐn)慎，就連《決定》提到住房分配的改革方向時(shí)，使用的詞匯是“社會(huì)化”，而非“市場(chǎng)化”。政府擔(dān)心職工買不起房，仍以原有的公房體系為依托進(jìn)行漸進(jìn)式改革，并且在制度設(shè)計(jì)上做了很多準(zhǔn)備，如出售公房、調(diào)整公房租金、建立住房公積金制度、以建設(shè)低價(jià)的經(jīng)濟(jì)適用房為重點(diǎn)。相反，對(duì)于如何建立和管理住房市場(chǎng)，培育市場(chǎng)主體，規(guī)范交易行為等問(wèn)題則提得較少。

1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，增加國(guó)內(nèi)投資以應(yīng)對(duì)負(fù)面沖擊變得極為迫切，在此背景下，住房改革的重要性進(jìn)一步被強(qiáng)調(diào)。1998年國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)），其中提出了較之前更全面的保障房體系：廉租住房保障最低收入人群，經(jīng)適房供給中低收入人群，而高收入群體購(gòu)買市場(chǎng)價(jià)商品房。這種把經(jīng)適房作為最主要的住房來(lái)源，反映了當(dāng)時(shí)制度的設(shè)想是用廉租房和經(jīng)適房滿足大部分人的需求，而商品房屬于少數(shù)高收入群體。

1999年4月，建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，規(guī)定廉租房用于保障具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口的最低收入人群，保障方式包括實(shí)物配租、租賃補(bǔ)貼和租金核減。文件還規(guī)定了租金定價(jià)、申請(qǐng)和審批、進(jìn)出管理等內(nèi)容。盡管只有簡(jiǎn)單的十余條款，但它是關(guān)于保障房的第一個(gè)規(guī)章制度，標(biāo)志著保障房制度體系的初步構(gòu)建。

（二）平淡期（2000～2006）

進(jìn)入21世紀(jì)，改革開(kāi)放帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及收入水平的提高，住房市場(chǎng)化得到迅速推進(jìn)，購(gòu)買商品房或公房逐漸成為大部分城市居民解決居住問(wèn)題的主要途徑，而作為保障房體系兩大支柱的廉租房和經(jīng)適房的成效則默默無(wú)聞。

一方面，經(jīng)適房非但沒(méi)有成為大部分城市居民主流的住房來(lái)源，反而出現(xiàn)了很多問(wèn)題，最突出的就是中低收入群體根本買不起或者買不到經(jīng)適房，反而是一些非保障對(duì)象卻通過(guò)各種渠道占有了經(jīng)適房資源。有調(diào)查稱，在經(jīng)適房銷售的實(shí)際操作中，申購(gòu)者只需提供單位或居委會(huì)開(kāi)出的相關(guān)證明即可，開(kāi)發(fā)商并不會(huì)去核實(shí)其收入情況；相反，只要有錢(qián)就賣，因?yàn)檫@樣有利于回收資金，于是高收入群體和有關(guān)系者獲得經(jīng)適房完全不存在困難[18]。由于難以保證分配公正，保障效果差，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，經(jīng)適房一直飽受詬病，一些學(xué)者很早就建議直接取消經(jīng)適房制度[19]。在這種情況下，經(jīng)適房的建設(shè)量與商品房相比，逐年遞減，經(jīng)適房竣工套數(shù)占商品住宅總量由2000年的28%，劇降至2010年的6.6%（見(jiàn)圖1）。

圖1 經(jīng)適房竣工套數(shù)占所有商品住宅的比例

如果說(shuō)經(jīng)適房本著保本微利的原則建設(shè)，又通過(guò)銷售方式地方政府可以較快地回籠資金，但廉租房則完全需要倒貼財(cái)政資金，根本無(wú)利可圖，所以地方政府很難有動(dòng)力對(duì)之加大投入。2002年，全國(guó)入住廉租房的低收入住房困難戶（簡(jiǎn)稱雙困戶）寥寥可數(shù)，其中北京798戶，鄭州56戶，包頭143戶，貴陽(yáng)85戶。這樣的規(guī)模最多只占一個(gè)城市雙困戶總數(shù)的7%左右，有的僅占0.4%[20]。我們也發(fā)現(xiàn)，這個(gè)時(shí)期許多地方年鑒并不記錄廉租房建設(shè)的數(shù)據(jù)，因?yàn)椴皇枪ぷ髦攸c(diǎn)，又沒(méi)有什么成績(jī)，自然希望秘而不宣。另外，人們可以從建設(shè)部的《2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)情況》了解到，廉租房建設(shè)存在覆蓋率低、資金安排少、實(shí)物建設(shè)進(jìn)展緩慢等問(wèn)題。

在這樣的情況下，作為最初保障房體系設(shè)計(jì)中的兩大支柱（經(jīng)適房和廉租房）在市場(chǎng)化的洪流中被淹沒(méi)了。盡管2003年后中央在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的過(guò)程中曾出現(xiàn)了一種新的保障房類型——限價(jià)房，但實(shí)際上限價(jià)房繼承了經(jīng)適房的所有弊端，也沒(méi)有起到保障的作用。

（三）高潮期（2007～2013）

這一時(shí)期國(guó)家的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控頻頻，但商品房?jī)r(jià)格的飆升卻勢(shì)不可遏。因此作為抑制房?jī)r(jià)政策的一部分，決策層是希望通過(guò)發(fā)展保障房來(lái)平息公眾對(duì)住房?jī)r(jià)格高漲的不滿。2007年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)），這標(biāo)志著廉租房和經(jīng)適房重新得到國(guó)家的重視。尤其是隨著2007年6月由美國(guó)次級(jí)貸款市場(chǎng)崩潰引發(fā)的全球金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效果逐步顯露，為增加投資、提振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，保障房建設(shè)排在國(guó)務(wù)院制定的十項(xiàng)“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”措施的首位。從2010年起，國(guó)家審計(jì)局將連續(xù)四年對(duì)各省的建設(shè)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布審計(jì)結(jié)果，而且媒體對(duì)保障房建設(shè)在輿論上的廣泛報(bào)道也引起了社會(huì)的重視。中央的明確表態(tài)和多項(xiàng)督促措施向地方釋放了強(qiáng)烈的信號(hào)，隨后各地的保障房建設(shè)進(jìn)入高潮期。

據(jù)住建部數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間 （2006～2010）開(kāi)工興建的保障性住房達(dá)1630萬(wàn)套，完工1100萬(wàn)套③，其中大部分是“十一五”最后兩年產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，其建設(shè)總量超過(guò)了以往所有年份的總和。2011年3月，時(shí)任總理溫家寶在會(huì)見(jiàn)采訪十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議的中外記者時(shí)表示，“十二五”期間（2011～2015）將建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房④，建設(shè)任務(wù)之重超過(guò)往年。盡管如此，地方對(duì)分解下來(lái)的任務(wù)不敢放松，許多省份均提前超額完成任務(wù)。如廣東省2011年分解到的新開(kāi)工任務(wù)是31萬(wàn)套，全年完成32.1萬(wàn)套[21]。在這種情況下，全國(guó)的保障房建設(shè)迅速推進(jìn)，每年開(kāi)工總量超過(guò)700萬(wàn)套，竣工超過(guò)500萬(wàn)套⑤。

在這一階段，中央規(guī)劃的保障房建設(shè)比之前更為宏大，不僅要增加廉租房和經(jīng)適房的數(shù)量，城市和國(guó)有林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)的棚戶區(qū)改造也被提上日程。2009年，《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?009〕295號(hào)）等相關(guān)文件陸續(xù)印發(fā)，棚改工作全面啟動(dòng)。需要指出的是，棚改安置房是一類特殊的保障房，它與廉租房、經(jīng)適房等有較大區(qū)別。城市棚戶區(qū)改造一般帶動(dòng)一級(jí)土地開(kāi)發(fā)，改造地塊最終變?yōu)閮r(jià)值較高的商業(yè)用地，商業(yè)上的盈利可以保證拆遷戶的安置房得以落實(shí)，這符合地方政府、開(kāi)發(fā)商、拆遷戶三方利益，不存在積極性不足的問(wèn)題；拆遷安置房定向供應(yīng)給拆遷戶，也不存在保障對(duì)象模糊不清的問(wèn)題；尤其是保障群體相對(duì)較小，不存在覆蓋困難的問(wèn)題。正因如此，棚改安置房的建設(shè)難度要小于其他類型的保障房。

城市房?jī)r(jià)的持續(xù)高漲對(duì)普通工薪階層、新就業(yè)畢業(yè)生及農(nóng)民工產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響，在現(xiàn)有的保障房體系中，這部分人既不符合廉租房的申請(qǐng)條件（或沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨冢蚴杖胨讲粔虻停?，同時(shí)又買不起經(jīng)適房，成為所謂的“夾心層”。當(dāng)這些人的住房需求也被認(rèn)為應(yīng)該由政府保障時(shí)，保障房體系中又增加了一個(gè)類型——公共租賃住房 （簡(jiǎn)稱公租房）。2010年住建部印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?010〕87號(hào)）指出，公租房的保障對(duì)象是城市中具有本地戶口的中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地方可以擴(kuò)展到外來(lái)務(wù)工人員。至此，我國(guó)的保障性住房體系涵蓋了多種類型的保障房，圖2對(duì)此作了總結(jié)。

圖2 中國(guó)保障房體系

從上表中可以看出，經(jīng)過(guò)20年發(fā)展，我國(guó)保障性住房的種類已由最初的2種擴(kuò)展為5種，即：廉租房、公租房、經(jīng)適房、限價(jià)房、棚改房。在浙江、江蘇、廣東的一些城市還有經(jīng)濟(jì)租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房、人才房[22]。保障房體系變得日益復(fù)雜，名目眾多，一般人不易弄清楚它們之間的區(qū)別。

（四）調(diào)整期（2013至今）

住建部等多部委分別于2013年12月和次年6月發(fā)布 《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建?！?013〕178號(hào)）和《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見(jiàn)》（建保〔2014〕91號(hào)），要求各地從規(guī)劃建設(shè)、資金使用、租金定價(jià)，以及分配管理上將原有的廉租房資源納入到公租房系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一管理。這標(biāo)志著我國(guó)的保障房體系在經(jīng)過(guò)前期的急速擴(kuò)張后，開(kāi)始對(duì)之前出現(xiàn)的種種問(wèn)題進(jìn)行反思、清理和整頓，未來(lái)的建設(shè)將從擴(kuò)張轉(zhuǎn)向收縮，從粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)。

就在公租房逐漸成為保障房體系核心的同時(shí)，另一類曾被積極倡導(dǎo)的保障房——經(jīng)適房似乎走向式微。雖然住建部沒(méi)有明確提出取消經(jīng)適房，但在近兩年，隨著住建部放松對(duì)經(jīng)適房建設(shè)比例的要求，多地選擇停建經(jīng)適房。例如在2012年，河南、廣東、江西等省份宣布停止新建經(jīng)適房，將工作重點(diǎn)集中在租賃型保障房上[23]。由此來(lái)看，“兩房并軌”實(shí)際上是“三房并軌”，公租房將成為未來(lái)保障房體系的主體。

三、我國(guó)保障房體系演進(jìn)的特點(diǎn)

通過(guò)上述簡(jiǎn)要回顧，我們可以總結(jié)出中國(guó)保障房體系演進(jìn)的一些特點(diǎn)，這些特點(diǎn)有些是相互關(guān)聯(lián)的。

（一）組織方式松散

人們很難想象像保障房體系建設(shè)這樣全國(guó)性的浩大工程是在沒(méi)有周密計(jì)劃的情況下進(jìn)行的，然而這是事實(shí)。無(wú)論是1998年還是2007年，保障房都是一聲令下，說(shuō)建就建。表面上看，全國(guó)保障房建設(shè)在中央的規(guī)劃和部署下有條不紊地開(kāi)展，各種任務(wù)指標(biāo)提前超額完成，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)亦逐年攀升，中央所描繪的“租售并舉、分層保障”體系在各地基本上都得以建立，一些地方甚至有所創(chuàng)新，但是這些成就僅僅是數(shù)量上的而非質(zhì)量上的，否則保障房領(lǐng)域就不會(huì)出現(xiàn)那么多問(wèn)題，招致如此多的批評(píng)。

在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，盡管中央也有專項(xiàng)補(bǔ)助資金撥付到地方，然而畢竟太少，難以通過(guò)資金的轉(zhuǎn)移支付控制全局，因此只能依靠行政命令來(lái)指揮建設(shè)。中央不斷發(fā)出各種通知、意見(jiàn)、辦法、決定指導(dǎo)地方工作，盡管這些文件都寫(xiě)明了政策目的、工作原則、應(yīng)有事項(xiàng)、組織方式等，看起來(lái)周全又合理，但仔細(xì)分析其內(nèi)容，卻寬泛而又模糊，基本上都只是方向性而非操作性的，具體條款和辦法的制定以及解釋權(quán)都掌握在地方手中，于是不可避免地使得這些政策的效果變得很弱。而且通知、意見(jiàn)、辦法、決定等形式的文件，法律效力層級(jí)低，對(duì)地方的行為缺乏強(qiáng)約束力，難以保證建設(shè)過(guò)程按照中央的意愿開(kāi)展。

（二）政策目標(biāo)過(guò)多

保障房的誕生交織著多重歷史因素，解決城市居民的住房問(wèn)題只是其中之一。而出于配合國(guó)企改革、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退、抑制房?jī)r(jià)上漲的考慮在特定時(shí)段起到了決定性的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)負(fù)責(zé)包辦職工的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、娛樂(lè)等各項(xiàng)福利，使企業(yè)不堪重負(fù)，生產(chǎn)效率和效益低下。1990年代中期國(guó)企改革啟動(dòng)，其中一項(xiàng)重要的工作就是剝離上述附著于企業(yè)的社會(huì)事業(yè)，減輕企業(yè)辦社會(huì)的包袱，住房供應(yīng)也不例外。

1998和2007是保障房體系建設(shè)的開(kāi)端和重新被重視的年份，此時(shí)提出加快保障房建設(shè)的決定絕非偶然，這兩個(gè)年份正是東南亞金融危機(jī)和美國(guó)次級(jí)貸款危機(jī)發(fā)生的時(shí)間，國(guó)家將保障房建設(shè)作為對(duì)抗經(jīng)濟(jì)衰退的措施其意圖顯而易見(jiàn)：1998年的 《通知》把住房改革作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而在2008年中央出臺(tái)的十項(xiàng)穩(wěn)增長(zhǎng)措施中，保障房建設(shè)又排在了首位，可見(jiàn)，保障房建設(shè)的目的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了保障民生的范圍，而與穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)緊緊地聯(lián)系在了一起。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、房?jī)r(jià)飆升之時(shí)，保障房充當(dāng)抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度繁榮和調(diào)節(jié)社會(huì)不滿情緒的工具，2006年的限價(jià)房、2010年的公租房正是在這樣的背景下產(chǎn)生的。而長(zhǎng)久以來(lái)，經(jīng)適房亦被寄予厚望，但事實(shí)上無(wú)論怎樣，保障房建設(shè)都未在這些目標(biāo)中發(fā)揮作用，因?yàn)橄啾壬唐贩?，它們?cè)跀?shù)量上少之又少，更何況在分配上也沒(méi)有完全保證公正和效率。

（三）建設(shè)經(jīng)驗(yàn)難以制度化

中國(guó)的改革開(kāi)放是沒(méi)有先例可以借鑒的事業(yè)，突破舊有框架的束縛和思想障礙、勇于嘗試是制度創(chuàng)新的必要條件，因而“摸著石頭過(guò)河”成為改革開(kāi)放取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一，并且上升為政府工作的指導(dǎo)思想，住房改革及保障房體系建設(shè)也是在這樣的思維下展開(kāi)的。這表現(xiàn)在保障房體系的內(nèi)部構(gòu)成一直在變化：房改初期以經(jīng)適房為重點(diǎn)，后來(lái)補(bǔ)充了廉租房，不過(guò)誰(shuí)也沒(méi)有預(yù)料到商品房成為主流，經(jīng)適房、廉租房幾近被遺棄；而當(dāng)房?jī)r(jià)高漲、危機(jī)襲來(lái)時(shí)，經(jīng)適房和限價(jià)房被當(dāng)成主角；大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，除了以經(jīng)適房和廉租房為主，更多類型的保障房——公租房、拆遷安置房、共有產(chǎn)權(quán)房等加入體系；進(jìn)入調(diào)整期，三房并軌成為趨勢(shì)，公租房被認(rèn)為是未來(lái)體系的核心。

中國(guó)保障房的歷史不長(zhǎng)，應(yīng)該允許從試錯(cuò)中找到適合自己的模式。然而摸石過(guò)河或許只是更適合于保障房建設(shè)的初始階段，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)，應(yīng)該以一種更為成熟的方式替代摸石過(guò)河，形成穩(wěn)定的制度，否則就會(huì)亂無(wú)章法。如經(jīng)適房從1994房改之初到2007被再度重視之前已經(jīng)試行十余年，負(fù)面評(píng)價(jià)多過(guò)于正面肯定，但卻還在繼續(xù)使用，這正是沒(méi)有用制度來(lái)替代試錯(cuò)的結(jié)果。

（四）功能定位模糊

保障房和商品房有著共同的目標(biāo)，都是解決居民的住房問(wèn)題。正是這個(gè)共同目標(biāo)，有時(shí)讓人搞不清政府和市場(chǎng)的職能邊界在哪里。住房供應(yīng)體制轉(zhuǎn)型時(shí)，市場(chǎng)化思維代替了政府責(zé)任；但當(dāng)房?jī)r(jià)高漲成為民生問(wèn)題時(shí)，由于人們對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的失望，政府責(zé)任又被重新強(qiáng)調(diào)，保障房體系總是在這兩種力量間擴(kuò)張和收縮，讓人無(wú)所適從。

實(shí)際上，這正是由于保障房肩負(fù)多重目標(biāo)的結(jié)果，如果保障房體系的建立只是單純地瞄準(zhǔn)民生目標(biāo)，政府和市場(chǎng)的職能邊界是可以區(qū)分的。公共部門(mén)的出現(xiàn)是為了解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，類似的，保障房部門(mén)是為了彌補(bǔ)商品房市場(chǎng)所不能達(dá)到的目的：低收入住房困難戶的支付能力弱，以至于市場(chǎng)拒絕向他們提供居住服務(wù)，如果不實(shí)施政府救助，那么他們只能住在極為惡劣的居住環(huán)境中。按照這樣的界定，保障房部門(mén)只要覆蓋那些極為困難的群體即可，而對(duì)于其他人，政府可以通過(guò)維護(hù)良好的商品房市場(chǎng)秩序，解決他們的交易問(wèn)題。畢竟有正常收入的居民遇到的是市場(chǎng)失控而不是市場(chǎng)失靈，因此政府沒(méi)有必要用保障房覆蓋這些人。當(dāng)然，理論是簡(jiǎn)單的，現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的。正是由于中國(guó)的保障房建設(shè)從來(lái)不是純粹的民生工程，以至于它總是在市場(chǎng)和政府間搖擺。

四、未來(lái)的方向

（一）理念、目標(biāo)與原則

1.理念。長(zhǎng)久以來(lái)，保障房背負(fù)著多重任務(wù)，因時(shí)而變，其中包括配合國(guó)企改革、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、抵抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)、抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度繁榮……，我們發(fā)現(xiàn)，大部分時(shí)候保障房都沒(méi)有很好地完成這些任務(wù)。這是因?yàn)樯鲜鰺o(wú)論哪種任務(wù)都是從保障房的經(jīng)濟(jì)功能去考慮，而并沒(méi)有考慮其社會(huì)功能，這種角色的錯(cuò)位正是保障房各種亂象產(chǎn)生的思想根源。為了防止保障房政策迷失方向，決策者應(yīng)該厘清并端正“保障房是什么”、“為什么建保障房”、“它能起到什么作用”這些基本問(wèn)題。

2.目標(biāo)。保障房是向社會(huì)低收入群體提供的居所，屬于一種救助，這種救助是出于人道主義的關(guān)懷，以及讓每個(gè)人都有尊嚴(yán)地活著，并實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展的理想。保障房的救助對(duì)象是處于社會(huì)底層的低收入群體，他們的支付能力很弱，難以承受市場(chǎng)價(jià)格，市場(chǎng)交易對(duì)他們來(lái)說(shuō)是失靈的，如果政府不實(shí)施救助，這些人可能一生都在惡劣的居住環(huán)境中掙扎。正是由于保障對(duì)象的這種特殊性，所以不能指望保障房像商品房那樣產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，相反，它是一個(gè)“倒貼錢(qián)”的項(xiàng)目，社會(huì)含義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)含義。因此，中央今后在制定具體政策時(shí)應(yīng)該更多地考慮如何使保障房能夠回歸其社會(huì)功能，以真正實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)對(duì)社會(huì)底層的住房救濟(jì)目的。

3.原則。由于保障房建設(shè)（應(yīng)該）是無(wú)利可圖的，所以政府需要考慮自己的財(cái)力能保障到什么程度。近幾年大規(guī)模的保障房建設(shè)相當(dāng)于一個(gè)壓力測(cè)試，只要看看地方政府因建保障房欠了多少債務(wù)，就可以知道地方的供給極限了。鑒于中國(guó)地方政府現(xiàn)階段的財(cái)力水平，筆者認(rèn)為，能做到切實(shí)保障最低收入無(wú)房群體即可，中等收入的人群應(yīng)該留給受到嚴(yán)格管理的市場(chǎng)來(lái)解決；或者確定一個(gè)保障對(duì)象的優(yōu)先次序，有能力的地區(qū)按這個(gè)次序逐步擴(kuò)大范圍，不必一下子所有地區(qū)都達(dá)到同樣的覆蓋范圍；對(duì)于應(yīng)該保障的最低收入群體，要堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋”的原則，實(shí)現(xiàn)“人人有房住，而非人人有房產(chǎn)”[18]；保障房的戶型要按照安全、實(shí)用、簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，一方面降低住戶的成本，另一方面維持保障房的激勵(lì)作用，而不是把它變成養(yǎng)懶人的搖籃。

（二）厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系

商品房和保障房是解決住房問(wèn)題的兩種方式，它們有各自的職責(zé)和邊界。近幾年來(lái)，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的失敗，政府試圖創(chuàng)造另一個(gè)保障房“市場(chǎng)”與商品房市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以達(dá)到抑制房?jī)r(jià)上漲的目的。這種做法已經(jīng)越過(guò)了保障房的職責(zé)，不可能獲得成功。由于保障房的價(jià)格要低于商品房，這個(gè)差價(jià)必然要由政府承擔(dān)才能奏效，否則保障房市場(chǎng)要么收縮到最低水平，甚至消失；要么變得名不副實(shí)，最終被商品房市場(chǎng)同化，按同一水平的價(jià)格出售，經(jīng)適房的存廢之爭(zhēng)就是個(gè)很好的說(shuō)明。實(shí)際上，政府無(wú)力也并不愿意讓經(jīng)適房市場(chǎng)替代商品房市場(chǎng)，最終使經(jīng)適房變得不倫不類，陷入尷尬的境地。所以，當(dāng)面對(duì)住房問(wèn)題時(shí)，政府應(yīng)該明確自己的職責(zé)所在，盡量避免越界包攬市場(chǎng)應(yīng)該做的事情。

保障房不應(yīng)該成為與商品房對(duì)立的另一個(gè)市場(chǎng)，它的功能在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，而不是取代市場(chǎng)，市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題就不必政府出手干預(yù)。當(dāng)前我國(guó)城市的住房?jī)r(jià)格高漲，普通居民怨聲載道，這并不是市場(chǎng)失靈，而是由于土地財(cái)政、官商勾結(jié)、投機(jī)行為、通脹預(yù)期等因素使市場(chǎng)失控。問(wèn)題的關(guān)鍵不是因保障房數(shù)量太少，以至于不足以覆蓋那些買不起房的人，而是在于市場(chǎng)沒(méi)有得到有效的管理。國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，大部分人的住房問(wèn)題必須要通過(guò)市場(chǎng)化的方式解決，這一趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，不能因?yàn)楫?dāng)前商品房市場(chǎng)的失控而矯枉過(guò)正，未來(lái)住房資源的調(diào)配仍然要以市場(chǎng)為主，其有兩個(gè)政策含義：

第一，不要試圖創(chuàng)造一個(gè)保障房市場(chǎng)。政府推出經(jīng)適房、限價(jià)房等出售型保障房的本意是在房?jī)r(jià)高漲之時(shí)滿足中低收入群體擁有房屋產(chǎn)權(quán)的愿望，以及通過(guò)增加低價(jià)房供應(yīng)量降低房?jī)r(jià)，然而對(duì)于整個(gè)住房市場(chǎng)而言，保障房的數(shù)量杯水車薪，根本不足以與商品房抗衡，更何況在分配上存在徇私舞弊、濫用和侵犯保障房資源的問(wèn)題，總體而言其保障效果并不好。因此建議今后應(yīng)停止新建出售型保障房，把保障房體系建設(shè)的主體定位為公租房、廉租房等出租型保障房，要讓商品房市場(chǎng)成為擁有住房產(chǎn)權(quán)最主要的途徑。這里有一個(gè)附加條件，就是商品房市場(chǎng)必須是“正?！钡?，這需要政府運(yùn)用房地產(chǎn)稅收和信貸政策支持自住型需求，控制投資性，更有效地抑制投機(jī)性需求，維護(hù)住房?jī)r(jià)格的平穩(wěn)。

第二，要以貨幣化的方式，利用市場(chǎng)現(xiàn)有資源解決雙困戶的居住問(wèn)題。今后，保障方式應(yīng)該以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔。此舉至少有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：（1）減輕政府在保障房項(xiàng)目上的財(cái)政投入，減少工程腐敗、供需錯(cuò)位、濫用房源等問(wèn)題，迅速形成保障能力；（2）保障對(duì)象可以自由選擇居住地點(diǎn)，方便生活和接近就業(yè)地，住房標(biāo)準(zhǔn)也可以任意選擇，通過(guò)合理分配住房與非住房消費(fèi)的額度，最優(yōu)化效用水平；（3）雙困戶的分散化布局有利于社區(qū)融合；（4）充分利用現(xiàn)有住房，不需要新增用地，既活躍了市場(chǎng)交易，又提高了土地和住房資源的利用效率。為了使這些優(yōu)勢(shì)得以實(shí)現(xiàn)，房屋租賃市場(chǎng)必須完善，政府應(yīng)該對(duì)房屋租賃交易給予稅費(fèi)減免，規(guī)范和保障租賃合同的執(zhí)行。

（三）中央與地方的責(zé)任分配

在整個(gè)保障房體系建設(shè)過(guò)程中，資金、土地、人員等實(shí)際資源的投入幾乎完全靠地方籌集，而中央除了撥付部分資金，更多的是在制定和分解目標(biāo)任務(wù)、制定配套的政策、監(jiān)督與控制進(jìn)展。中央在出資責(zé)任上的弱化使自身喪失了實(shí)際的控制權(quán)，導(dǎo)致保障房建設(shè)以一種松散的組織方式進(jìn)行。這表現(xiàn)為，雖然中央不斷地發(fā)出通知、辦法、意見(jiàn)來(lái)指導(dǎo)整個(gè)建設(shè)進(jìn)程，并以跟蹤審計(jì)、問(wèn)責(zé)制等行政手段施加壓力，但是各種亂象仍然層出不窮，保障房建設(shè)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。其中的原因在于，建設(shè)目標(biāo)遠(yuǎn)超出地方的財(cái)政能力，為了完成任務(wù)，它們不得不通過(guò)各種機(jī)會(huì)主義行為加以應(yīng)付，包括隱瞞真實(shí)情況、虛報(bào)實(shí)際數(shù)據(jù)、混淆統(tǒng)計(jì)口徑、壓低執(zhí)行成本等等?；谶@樣的分析，相應(yīng)的政策建議有三個(gè)：

一是增加中央在保障房建設(shè)上的支出責(zé)任。目前地方從中央獲得保障房建設(shè)補(bǔ)助金總體來(lái)說(shuō)較少，如來(lái)自中央的資金占廣東省2013年保障房建設(shè)資金總額的比例不到10%。如果中央要貫徹?cái)U(kuò)大保障房實(shí)物數(shù)量的政策意圖，就必須提高專項(xiàng)補(bǔ)助金的額度。

二是建議縮減保障房項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，直至與地方財(cái)政能力相適應(yīng)。到達(dá)何種程度才算是合適，可以參考地方政府在保障房建設(shè)上的負(fù)債規(guī)模。

三是要轉(zhuǎn)變考核指標(biāo)。中央的考核指標(biāo)不應(yīng)該是建了多少套、投入了多少資金、供了多少地，而應(yīng)該是考核解決了多少人的居住問(wèn)題，這樣地方就可以更靈活地解決保障對(duì)象的居住問(wèn)題，而不必拘泥于開(kāi)工建設(shè)保障房項(xiàng)目。

注：

①2013年《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施法（試行）》。

② 《19個(gè)省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計(jì)調(diào)查結(jié)果（二〇一〇年十一月十七日公告）》。

③ “2011年中國(guó)將建保障房1000萬(wàn)套”，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201101/ t20110111_201955.html，2011年1月7日。

④ “5年3600萬(wàn)套——保障房建設(shè)提速擴(kuò)面”，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/ 201103/t20110307_202750.html，2011年2月28日。

⑤ “2015年全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程開(kāi)工783萬(wàn)套，基本建成772萬(wàn)套”，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)址：http://www.mohurd.gov.cn/zfbz/zfbzxydt/index.html，2016年1月8日。

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【責(zé)任編輯：林莎】

The Evolution,Characteristics and Orientation of China’s Affordable Housing System

TAN Rui
(Institute for Public Policy Research,South China University of Technology,Guangzhou,Guangdong,510640)

Thanks to the great efforts of policymakers at all levels,in recent years the physical quantity of affordable houses has been increasing at an alarming rate.In stark contrast,however,many problems have come up with the construction,management and operation of the affordable housing system,and its social effects are not satisfying.In the past 20 years,China’s affordable housing system has experienced four periods of gestation,regular development,climax,and adjustment.Throughout the course of evolution,there appear such problems and characteristics as loose organization,too many policy goals,difficult institutionalization of construction experience, and vague function definition.All these characteristics can be attributed to lack of a clear understanding of affordable housing as there is not sufficient research into“what is affordable housing”,“why to construct affordable housing”,and “what impacts affordable housing has”before and after large-scale construction.Therefore,apart from perfecting specific system designs at technological level,this paper suggests the government has to further understand the nature of affordable housing,straighten out the relationship between the market and the government, define the responsibilities of central government and local governments,and on this basis develop consistent policy principles so as to pave the way for the construction of efficient,fair,and sustainable affordable housing system.

affordable houses;construction of affordable houses;housing policy

F 062.6

A

1000－260X（2017）02-0101-08

2016-12-15

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“區(qū)域互動(dòng)視角下中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動(dòng)機(jī)制及影響效應(yīng)研究”（71403062）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果和作用機(jī)制研究：基于供給增長(zhǎng)和供給結(jié)構(gòu)的視角”（71603060）；教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)供給側(cè)變遷研究：基于發(fā)展型地方政府的理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)”（16YJC790023）

譚銳，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，華南理工大學(xué)公共政策研究院助理研究員，主要從事城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和住房政策研究。