特朗普時(shí)期美國對(duì)外貿(mào)易政策：理念、措施及影響

郝宇彪

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070）

特朗普時(shí)期美國對(duì)外貿(mào)易政策：理念、措施及影響

郝宇彪

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070）

特朗普時(shí)期美國對(duì)外貿(mào)易政策方向?qū)?huì)發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，或?qū)⒊蔀閲H經(jīng)貿(mào)體系發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。特朗普倡導(dǎo)以追求貿(mào)易平衡和美國國家利益優(yōu)先的“公平貿(mào)易”理念，一方面推出更多的雙邊貿(mào)易協(xié)定來取代多邊貿(mào)易機(jī)制，并重新審視現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定；另一方面嚴(yán)格執(zhí)行美國的貿(mào)易相關(guān)法律，運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)、“匯率操縱國”等手段，向貿(mào)易逆差主要來源國施加壓力，甚至進(jìn)行單邊制裁，以此維護(hù)美國的國內(nèi)利益。美國貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變將導(dǎo)致WTO主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體制以及國際貿(mào)易體系面臨更大的挑戰(zhàn)。中國是WTO主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體系的受益者，面對(duì)特朗普政府貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，還需謹(jǐn)慎而積極應(yīng)對(duì)。

特朗普政府；公平貿(mào)易；雙邊協(xié)議；貿(mào)易救濟(jì)；國際貿(mào)易體系

一、引 言

2016年，特朗普在美國總統(tǒng)競(jìng)選中勝出成為國際社會(huì)最大的黑天鵝事件。從國際社會(huì)的反應(yīng)來看，無論是國際政治的角度，還是國際經(jīng)濟(jì)的視角，特朗普?qǐng)?zhí)政美國必將成為國際體系發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。就國際經(jīng)貿(mào)體系而言，特朗普上臺(tái)后，將奧巴馬政府的貿(mào)易政策遺產(chǎn)全部廢除。2017年1月23日，特朗普簽署政令，宣布美國退出 《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）；1月底，白宮國家貿(mào)易委員會(huì)主任彼得·納瓦羅在接受英國《金融時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，“歐元就像一種‘隱性的德國馬克’，其偏低的幣值使德國相對(duì)于主要貿(mào)易伙伴具有優(yōu)勢(shì)?！贝饲疤乩势赵?jīng)指責(zé)默克爾的移民政策，并威脅稱將對(duì)德國進(jìn)口車輛征收35%的邊境稅。由此可以看出，奧巴馬政府時(shí)期力推的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）談判已經(jīng)事實(shí)上終止。另外，特朗普還推動(dòng)重新談判《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），通過“推特（Twitter）治國”的方式迫使福特、豐田、本田等大型跨國公司停止在墨西哥擴(kuò)張投資的計(jì)劃，計(jì)劃向墨西哥征收20%進(jìn)口稅用于修建美墨邊境墻。在競(jìng)選美國總統(tǒng)期間，特朗普還曾揚(yáng)言要考慮退出WTO。這一系列的跡象表明，特朗普?qǐng)?zhí)政期間美國貿(mào)易政策將會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。值得一提的是，目前特朗普政府還未針對(duì)中國做出任何實(shí)質(zhì)性的舉措。然而，中美雙方互為彼此最大貿(mào)易合作伙伴，而且中國是美國的最大貿(mào)易逆差來源國。根據(jù)美國商務(wù)部2017年2月7日公布的2016年貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（通關(guān)）顯示，美國在商品貿(mào)易中對(duì)中國的貿(mào)易逆差為3470億美元 （約合2.39兆元人民幣），占整體的47%。特朗普的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向?qū)?duì)國際貿(mào)易體系以及中國對(duì)外貿(mào)易發(fā)展帶來顯著的影響，作為當(dāng)前國際貿(mào)易體系的主要受益者，無論特朗普政府是否針對(duì)中國出臺(tái)相應(yīng)的貿(mào)易措施，中國政府都應(yīng)高度重視美國對(duì)外貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變，并采取相應(yīng)的策略。

二、特朗普時(shí)期的“公平貿(mào)易”理念

改變以往的“不公平貿(mào)易”是特朗普的主要競(jìng)選理念之一，也是特朗普能夠競(jìng)選獲勝的關(guān)鍵籌碼。理解特朗普眼中的“公平貿(mào)易”，是掌握美國未來對(duì)外貿(mào)易政策的關(guān)鍵所在。

回顧世界貿(mào)易與美國歷史，“公平貿(mào)易”理念一直就是美國政府對(duì)外交往的重要基石。根據(jù)美國對(duì)外政策文件 (FURS)記錄，19世紀(jì)中后期，“公平貿(mào)易”就最早作為一種指導(dǎo)精神來處理美國對(duì)外貿(mào)易關(guān)系，旨在反對(duì)國家對(duì)出口商品的補(bǔ)貼行為[1]。20世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷發(fā)生，盡管英國倡導(dǎo)世界范圍內(nèi)自由貿(mào)易，但事實(shí)上貿(mào)易保護(hù)主義盛行。美國《1930年關(guān)稅法》對(duì)進(jìn)口貿(mào)易中的不公平行為做了詳細(xì)的說明，同時(shí)美國國會(huì)要求對(duì)不公平的進(jìn)口行為進(jìn)行調(diào)查，并采取制裁措施。但筆者認(rèn)為，與其說倡導(dǎo)公平貿(mào)易，不如說是貿(mào)易保護(hù)。尤其是同年臭名昭著的《斯姆特-霍利關(guān)稅法》出臺(tái)，拉開了世界范圍內(nèi)高強(qiáng)度貿(mào)易保護(hù)主義的序幕。直至20世紀(jì)60年代，隨著世界范圍內(nèi)貿(mào)易談判不斷深入，約翰遜總統(tǒng)執(zhí)政美國之后，“公平貿(mào)易”開始重新成為美國對(duì)外貿(mào)易政策的重心。此時(shí)“公平貿(mào)易”的核心思想是自由貿(mào)易，美國政府認(rèn)為消除貿(mào)易壁壘既符合美國的利益，也符合貿(mào)易伙伴的利益。

20世紀(jì)80年代，里根執(zhí)政美國，面對(duì)自由貿(mào)易體系下美國貿(mào)易逆差的不斷擴(kuò)大，再次強(qiáng)調(diào)公平貿(mào)易的政策理念。1988年8月，美國國會(huì)通過《1988年美國貿(mào)易和競(jìng)爭綜合法案》，該法案標(biāo)志著美國從其一向奉行的自由貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向了所謂的公平貿(mào)易政策。根據(jù)該法案，“傾銷”和“補(bǔ)貼”是典型的不公平貿(mào)易行為，還授權(quán)總統(tǒng)對(duì)貿(mào)易對(duì)手的不合理或不公平的貿(mào)易措施，可單方面暫時(shí)停止或終止美國對(duì)該國所給予的優(yōu)惠，或?qū)υ搰n以額外關(guān)稅及采取其他進(jìn)口限制來減少國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所遭受的壓力。

然而，美國貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)并未得以扭轉(zhuǎn)。1992年，克林頓開始執(zhí)掌美國。1993年2月克林頓在美利堅(jiān)大學(xué)就貿(mào)易政策發(fā)表演講，正式將“公平貿(mào)易”作為美國貿(mào)易政策的基本原則，并在演講中對(duì)公平貿(mào)易政策做了解釋：“我們將繼續(xù)歡迎外國產(chǎn)品和勞務(wù)進(jìn)入我們的市場(chǎng)，然而我們堅(jiān)持認(rèn)為，我們的產(chǎn)品和勞務(wù)也應(yīng)該能夠在同等條件下進(jìn)入他們的市場(chǎng)”[2]。這里需要指出的是，克林頓并不是想依靠多邊貿(mào)易談判進(jìn)入外國市場(chǎng)，而是依托“301條款”，強(qiáng)行推行美國的貿(mào)易法，甚至采取單方面的行動(dòng)制裁、報(bào)復(fù)有“不公平”做法的貿(mào)易伙伴。在美國《1996年貿(mào)易政策議程和1995年總統(tǒng)關(guān)于貿(mào)易協(xié)議方案》的年度報(bào)告中，克林頓將其貿(mào)易政策目標(biāo)確立為四個(gè)方面：打開外國市場(chǎng)，堅(jiān)持“平等競(jìng)技”，實(shí)行激進(jìn)的貿(mào)易促進(jìn)戰(zhàn)略，貿(mào)易政策與全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略相結(jié)合[3]。至此，美國貿(mào)易政策完成了從自由貿(mào)易到公平貿(mào)易的根本性轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，克林頓對(duì)公平貿(mào)易的界定拋棄了自由貿(mào)易的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)對(duì)公平的界定，實(shí)施戰(zhàn)略性貿(mào)易政策。其具體表現(xiàn)為政府運(yùn)用稅收優(yōu)惠和融資補(bǔ)貼方式，支持本國發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提升本國企業(yè)國際競(jìng)爭力；通過擴(kuò)大出口帶動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而增強(qiáng)本國福利。就世界范圍來說，伴隨著1994年“烏拉圭回合”談判順利完成以及WTO的正式建立，公平貿(mào)易成為國際貿(mào)易的主導(dǎo)思想，其主要特征就是發(fā)達(dá)國家要求欠發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格遵守國際貿(mào)易投資規(guī)則，中國加入WTO是個(gè)標(biāo)志性事件。

小布什政府時(shí)期主要推動(dòng)區(qū)域貿(mào)易和雙邊貿(mào)易的自由化，同時(shí)通過征收附加關(guān)稅、反傾銷、反補(bǔ)貼等方式，試圖減少美國的對(duì)外貿(mào)易逆差，改變美國在國際貿(mào)易中所遭受的“不公平”待遇。奧巴馬執(zhí)政之后，開始推行“自由與公平貿(mào)易”議程。與克林頓的公平貿(mào)易理念不同，奧巴馬對(duì)公平貿(mào)易規(guī)則的強(qiáng)調(diào)是建立在自由貿(mào)易的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為公平、透明、規(guī)則的自由市場(chǎng)體系有助于貿(mào)易雙方福利水平的提高。但是這也與二戰(zhàn)后的自由貿(mào)易理念不同，由于在原貿(mào)易投資規(guī)則體系下，美國貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大，于是奧巴馬政府企圖通過修改或設(shè)立新貿(mào)易投資規(guī)則來保障自身利益并制約新興經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭，即強(qiáng)調(diào)貿(mào)易對(duì)象國需要達(dá)到一定的勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)以及其他的社會(huì)性條款，TPP或TTIP談判即是例證。張宇燕教授稱之為“基于規(guī)則的貿(mào)易”階段[4]。

目前，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)尚未就其“公平貿(mào)易”的內(nèi)涵做出詳細(xì)的解讀，不過從其對(duì)貿(mào)易事務(wù)的表態(tài)來看，或許可以了解一二。

首先，2017年1月23日，特朗普在簽署退出TPP的總統(tǒng)令后再次對(duì)與日本之間的貿(mào)易失衡表達(dá)了不滿。特朗普強(qiáng)調(diào)，“日本讓美國車無法在日本市場(chǎng)銷售，但日本車卻大量進(jìn)入美國市場(chǎng)。必須談一談。這很不公平?！盵5]特朗普對(duì)于日本的批評(píng)，引起日本官方的不滿。1月24日，日本內(nèi)閣官房長官菅義偉公開反駁稱，“雖然特朗普聲稱日本設(shè)置了重重障礙，阻礙了美國汽車在日的銷售。但事實(shí)上，日本一直實(shí)施零關(guān)稅政策，如今歐洲汽車在日本就十分暢銷。”[6]日本學(xué)者也發(fā)表文章指出，自1978年起，日本就將進(jìn)口汽車的關(guān)稅降為零，目前也不存在歧視外國汽車的非關(guān)稅壁壘。與此相反，美國對(duì)從日本進(jìn)口的轎車依然要征收2.5%的關(guān)稅，對(duì)從日本進(jìn)口的卡車則征收高達(dá)25%的關(guān)稅。因此日本汽車制造商只好加大在美國投資建廠的力度，減少對(duì)美出口。另外，自20世紀(jì)80年代日美汽車貿(mào)易摩擦爆發(fā)以來，為緩解矛盾，日本政府還實(shí)施“自愿出口限制”，從每年250萬輛下降至目前的160萬輛；在美國生產(chǎn)的日本汽車則從不足20萬輛增至380萬輛[7]。由此可以看出，特朗普公平貿(mào)易的邏輯之一在于貿(mào)易是否平衡，而不是關(guān)稅以及非關(guān)稅貿(mào)易壁壘是否存在。

其次，特朗普在競(jìng)選過程中以及就職后多次公開表態(tài)，批評(píng)當(dāng)前國際貿(mào)易的利益分配 “不公平”。2016年8月8日，當(dāng)時(shí)作為美國共和黨總統(tǒng)候選人的特朗普在底特律經(jīng)濟(jì)俱樂部發(fā)表演講，指責(zé)“中國參與了出口補(bǔ)貼、操控匯率以及竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問題”；援引美國國際貿(mào)易委員會(huì)的數(shù)據(jù)稱，“提高美國在華知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施，可以給美國帶來超過200萬的就業(yè)崗位，算上對(duì)匯率操控和產(chǎn)品傾銷的懲罰措施，可以給美國帶來數(shù)萬億美元的新財(cái)富和薪水”；強(qiáng)調(diào)“其并不反對(duì)貿(mào)易，貿(mào)易可以帶來利益，孤立并非是美國的選擇，美國需要的是可以帶來更多就業(yè)崗位和更高工資水平的貿(mào)易”；并駁斥希拉里指出“與韓國的貿(mào)易計(jì)劃讓美國損失了近10萬就業(yè)機(jī)會(huì)，而不是之前宣傳的創(chuàng)造 7萬個(gè)工作崗位”[8]。2017年1月20日，特朗普在就職演說中指出：“長久以來，我們首都中的一小批人享用著利益的果實(shí)，而民眾卻要承受代價(jià)。華府欣欣向榮，卻未和人民公諸同好。政客貪位慕祿，而工作漸漸流逝，工廠一一關(guān)閉。建制派自顧利祿，而忘記人民應(yīng)該被保護(hù)。”“我們助他國致富，而我國的財(cái)富，力量和信心已經(jīng)漸漸消逝在地平線上。工廠一個(gè)個(gè)關(guān)停，搬往他處，成百上千萬的美國工人被丟在腦后。財(cái)富從我們的中產(chǎn)階級(jí)的手中流逝，卻被分配到了世界各地?！薄懊恳粋€(gè)貿(mào)易、稅收、移民和外交的決定都將以美國勞工和美國家庭的福祉為第一考慮。我們必須保護(hù)我們的邊界免受他國蹂躪，他們生產(chǎn)我們的商品，偷走我們的公司，破壞我們的工作機(jī)會(huì)?！薄拔覀儗⒆裱瓋蓚€(gè)簡單的原則：買美國貨，雇美國人！”[9]另外，白宮網(wǎng)站公布的特朗普政府對(duì)外政策指出，“長久以來，美國人民被迫接受了很多貿(mào)易協(xié)議，局內(nèi)人以及華盛頓的精英們獲益良多，而與辛勤工作的普通大眾無關(guān)。最終，大量工廠關(guān)閉，待遇優(yōu)厚的工作機(jī)會(huì)流失，貿(mào)易赤字不斷高企，制造業(yè)基地日漸蕭條。”“通過棘手而公平的貿(mào)易協(xié)定，國際貿(mào)易將促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長，創(chuàng)造數(shù)百萬的工作機(jī)會(huì)。”“盡管很艱難，但我們將爭取公平的貿(mào)易協(xié)定，以此創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、提升工資收入、支撐制造業(yè)的發(fā)展?！盵10]由上述可知，特朗普的“公平貿(mào)易”邏輯之二就是貿(mào)易協(xié)定可以惠及每個(gè)美國人，尤其是普通民眾，促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長，增加美國的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)美國社會(huì)福利的提升，簡言之，即是貿(mào)易政策應(yīng)以美國國家利益優(yōu)先（Put America first）的原則。

綜上所述，“公平貿(mào)易”一直是美國歷屆政府的對(duì)外政策理念，但其內(nèi)涵各有不同。特朗普的“公平貿(mào)易”理念大致可以歸納為兩個(gè)方面：邏輯之一為追求貿(mào)易平衡，具體體現(xiàn)為進(jìn)一步提升與貿(mào)易伙伴之間的互惠互利原則以及擴(kuò)大農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的出口；邏輯之二為美國國家利益優(yōu)先，具體體現(xiàn)為貿(mào)易的目的在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提升就業(yè)機(jī)會(huì)以及增強(qiáng)美國制造業(yè)的競(jìng)爭力?？偟膩碇v，特朗普的“公平貿(mào)易”理念與克林頓政府的“貿(mào)易理念”較為相似，更為注重結(jié)果的公平，但由于面臨的國情以及時(shí)代背景不同，因此其貿(mào)易政策與克林頓時(shí)期的貿(mào)易政策取向?qū)?huì)存在較大差異。

三、特朗普政府的貿(mào)易政策措施取向

特朗普競(jìng)選總統(tǒng)及就職以來在具體貿(mào)易政策措施方面不斷發(fā)聲，總結(jié)歸納如下：

表1 特朗普的貿(mào)易相關(guān)政策措施

表1是特朗普在競(jìng)選過程中宣稱以及在競(jìng)選獲勝后確認(rèn)的相關(guān)貿(mào)易政策措施，目前正式就職后的特朗普已經(jīng)簽署總統(tǒng)令退出TPP談判，并正式提出重新談判NAFTA，其他政策也在醞釀之中。根據(jù)特朗普“公平貿(mào)易”的理念以及當(dāng)前的政策導(dǎo)向，筆者認(rèn)為，特朗普政府未來的貿(mào)易政策大致如下：

（一）用更多的雙邊貿(mào)易協(xié)議取代多邊貿(mào)易協(xié)議，并重新談判現(xiàn)有的貿(mào)易協(xié)定

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，多邊貿(mào)易體制的顯著優(yōu)勢(shì)在于成員國之間可以彼此適用最惠國待遇、國民待遇原則，促進(jìn)貿(mào)易自由化的發(fā)展，有利于貿(mào)易水平的提升；但其劣勢(shì)在談判過程較為復(fù)雜，即使達(dá)成協(xié)議，多邊貿(mào)易體制忽略了各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，容易成為發(fā)達(dá)國家攫取發(fā)展中國家利益的工具，總體有利于發(fā)達(dá)國家。因此，在克林頓執(zhí)政期間，由于美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是制造業(yè)總體競(jìng)爭水平明顯優(yōu)于其競(jìng)爭對(duì)手，因此其積極推動(dòng)多邊貿(mào)易體制的發(fā)展，也造就了美國經(jīng)濟(jì)增長的又一個(gè)黃金時(shí)期。然而進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著WTO多邊貿(mào)易體制的不斷發(fā)展，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些矛盾不斷顯現(xiàn)。工業(yè)制成品的貿(mào)易赤字從2000年的3170億美元增加至2016年的6480億美元；按2015年的不變價(jià)格算，2000年中產(chǎn)階級(jí)家庭收入為57790美元，2015年略降至56516美元；2000年1月，美國制造業(yè)的崗位為1728.4萬個(gè)，但截至2017年1月，只有1234.1萬個(gè)；1984年至2000年，美國工業(yè)產(chǎn)值增加71%，但2000年至2016年僅增加不足9%[11]。這些數(shù)字的變化折射出美國制造業(yè)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)不斷萎縮，而日德等競(jìng)爭對(duì)手的制造業(yè)水平穩(wěn)步發(fā)展，以中國為代表的新興工業(yè)國家制造業(yè)水平顯著提高。根據(jù)德勤有限公司 （德勤全球）和美國競(jìng)爭力委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《2016全球制造業(yè)競(jìng)爭力指數(shù)》，與之前2010年和2013年全球制造業(yè)競(jìng)爭力指數(shù)研究一樣，2016年中國再次被列為最具競(jìng)爭力的制造業(yè)國家。未來五年內(nèi)，馬來西亞、印度、泰國、印度尼西亞和越南等五個(gè)亞太國家預(yù)計(jì)將進(jìn)入前十五強(qiáng)。而美國在2010年的報(bào)告中僅位列第四位，近些年由于日本和歐洲受金融危機(jī)的沖擊較大，在本次報(bào)告中回升至第2位。但總的來說，美國的制造業(yè)整體優(yōu)勢(shì)已經(jīng)喪失。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，奧巴馬積極推動(dòng)TPP談判的重要目的之一在于試圖通過環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等高標(biāo)準(zhǔn)重塑美國制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，然而由于美國的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施有待改善、人力成本較高、人才優(yōu)勢(shì)有所減弱，制造業(yè)前景并不明朗。另外，多邊貿(mào)易體制更有利于一國比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)張，劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)會(huì)遭到抑制乃至淘汰，從而導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化[12]。就美國而言，高端制造業(yè)以及服務(wù)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)將增加，而低端的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步萎縮，總體就業(yè)機(jī)會(huì)也將進(jìn)一步減少。因此，特朗普擔(dān)心更為自由的多邊貿(mào)易協(xié)定會(huì)加劇美國制造業(yè)外流，加劇美國貿(mào)易失衡和國內(nèi)失業(yè)水平，有悖于其“公平貿(mào)易”的理念，因此決定退出TPP談判，在事實(shí)上終止了TTIP談判，重新談判NAFTA。除此之外，基于上述美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的凸顯，特朗普政府認(rèn)為WTO是一個(gè)對(duì)美國利益抱有偏見的、慢節(jié)奏的國際主義官僚機(jī)構(gòu)，沒有能夠有效保護(hù)美國的利益，從而欲打破WTO體制的束縛來解決貿(mào)易爭端，使得WTO的法律效力讓位于美國的國家利益[13]。

因此，特朗普政府明確提出會(huì)更加重視發(fā)展雙邊貿(mào)易協(xié)定，通過一對(duì)一談判方式為美國商品開辟更大的市場(chǎng)空間。就雙邊貿(mào)易協(xié)議而言，美國目前生效并實(shí)施的雙邊協(xié)議只有12個(gè)，分別為澳大利亞、巴林島、智利、哥倫比亞、以色列、約旦、韓國、摩洛哥、阿曼、巴拿馬、秘魯、新加坡，此外還有兩個(gè)區(qū)域貿(mào)易協(xié)議——北美自由貿(mào)易協(xié)定和中美洲自由貿(mào)易協(xié)定，共涉及22個(gè)經(jīng)濟(jì)體。然而，在美國的十大出口對(duì)象和十大進(jìn)口對(duì)象共計(jì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，美國目前簽訂的自由貿(mào)易協(xié)議僅僅覆蓋了加拿大、墨西哥、韓國等三個(gè)國家，與主要貿(mào)易伙伴——中國、日本、英國、德國、荷蘭、中國香港、比利時(shí)、法國、印度、愛爾蘭等均未有任何形式的貿(mào)易協(xié)定。其中，中國、日本、德國、愛爾蘭、印度是其貿(mào)易逆差主要來源地，中國香港、荷蘭、比利時(shí)是其貿(mào)易順差主要來源地。過去幾年，奧巴馬政府通過TPP和TTIP等形式與上述多數(shù)國家都進(jìn)行過自由貿(mào)易談判接觸，唯獨(dú)沒有與中國進(jìn)行過類似的談判。下一步，美國將在與其傳統(tǒng)盟友日本和英國開啟自由貿(mào)易談判的同時(shí)，謀求與中國、德國等主要伙伴展開相關(guān)磋商，旨在通過雙邊協(xié)定的方式為美國謀取更大的利益。

另外，在現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定中，美韓自貿(mào)協(xié)定是美國最大規(guī)模的雙邊協(xié)定。然而，自2012年該協(xié)定正式生效以來，美國對(duì)韓國出口下降了12億美元，但韓國對(duì)美國出口增長130億美元，美國對(duì)韓國貿(mào)易逆差增長一倍以上。這樣的結(jié)果顯然有悖于特朗普政府的“公平貿(mào)易”理念。因此，特朗普政府將重新審視已經(jīng)簽訂的貿(mào)易協(xié)定，在已有以及未來簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)定中，貫徹其“公平貿(mào)易”理念。如果其貿(mào)易伙伴繼續(xù)進(jìn)行特朗普政府所認(rèn)定的 “不公平貿(mào)易”，那么特朗普政府將采取所有可能的法律制裁措施維護(hù)美國利益。另外，除貿(mào)易談判外，特朗普政府還將采取降低稅收、減少管制、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可能性措施來提升美國產(chǎn)品的國際競(jìng)爭力。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行美國的貿(mào)易相關(guān)法律，運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)、匯率操縱國等手段，向貿(mào)易逆差主要來源國施加壓力，甚至進(jìn)行單邊制裁，以此維護(hù)美國的國內(nèi)利益

與WTO的相關(guān)法律相一致，美國的《1930年關(guān)稅法》的相關(guān)條款規(guī)定，如果進(jìn)口的商品存在傾銷或補(bǔ)貼行為，并對(duì)美國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成實(shí)質(zhì)性損害，那么美國將采取“反傾銷”或“反補(bǔ)貼”等手段；美國《1974貿(mào)易法案》第201節(jié)案指出，如果某種商品進(jìn)口不斷增加并對(duì)美國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重沖擊，那么美國政府將會(huì)發(fā)起“保障措施”調(diào)查以保護(hù)美國的利益；美國《1974貿(mào)易法案》第301節(jié)案又規(guī)定，如果貿(mào)易對(duì)象國違背國際貿(mào)易協(xié)定，或存在所謂的“不正當(dāng)”、“不合理”或“歧視性”貿(mào)易行為，美國將發(fā)起調(diào)查，與有關(guān)國家政府協(xié)商，最后由總統(tǒng)決定采取提高關(guān)稅、限制進(jìn)口、停止有關(guān)協(xié)定等報(bào)復(fù)措施，促使對(duì)象國選擇適應(yīng)市場(chǎng)的政策。特朗普政府認(rèn)為，政府補(bǔ)貼、竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)、貨幣操縱、國有企業(yè)的不公平競(jìng)爭、違反勞工法、強(qiáng)制勞動(dòng)以及其他一系列的不公平措施損害了國際市場(chǎng)，從而導(dǎo)致真正的市場(chǎng)競(jìng)爭力未能得以體現(xiàn)。因此，從通過特朗普政府目前的貿(mào)易團(tuán)隊(duì)成員構(gòu)成以及政策導(dǎo)向來看，特朗普政府會(huì)更加積極地采取貿(mào)易救濟(jì)等一些列措施來保護(hù)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，從而與其他國家發(fā)生更多貿(mào)易摩擦，尤其是貿(mào)易逆差主要來源國。特朗普?qǐng)?zhí)政以來，美國國際貿(mào)易委員會(huì)已經(jīng)裁決多起涉及中國產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)案件，例如華非晶織物、普碳與合金鋼板、硫酸銨、卡客車輪胎、不銹鋼板帶材等。盡管這些案件發(fā)起時(shí)間是在2016年，并非特朗普?qǐng)?zhí)政以后，但往常的終裁稅率往往低于初裁稅率，但此次案件的裁定結(jié)果表明終裁稅率與初裁稅率并無差別。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，這與特朗普的貿(mào)易保護(hù)主義傾向有密切關(guān)系[14]。在未來幾年內(nèi)，特朗普政府將加大貿(mào)易救濟(jì)力度，尤其是在機(jī)電、鋼鐵、化工、紡織品、家具、玩具以及其他勞動(dòng)密集型產(chǎn)品等領(lǐng)域。

除加強(qiáng)使用慣常的貿(mào)易救濟(jì)手段外，將貿(mào)易對(duì)象國列為“匯率操縱國”也將是特朗普政府祭出的重要工具。特朗普在大選期間辯論會(huì)上就曾指責(zé)“中國是這個(gè)星球上的最大匯率操縱國”，并聲稱當(dāng)選后將命令財(cái)政部長宣布中國為“匯率操縱國”。執(zhí)政后，特朗普不僅繼續(xù)針對(duì)中國，還公開指責(zé)日本、德國。根據(jù)媒體報(bào)道，2017年1月31日，特朗普在出席與美國幾家大型制藥企業(yè)負(fù)責(zé)人的見面會(huì)時(shí)提到：“縱觀這幾年的日本，就是在搞貨幣貶值”，“其他國家通過本幣貶值讓美國企業(yè)無法在美國國內(nèi)生產(chǎn)藥品”，“面對(duì)這些貨幣貶值的局面，美國什么都不做，呆坐著像個(gè)傻瓜”[15]。隨后，白宮國家貿(mào)易委員會(huì)主席納瓦羅在接受《金融時(shí)報(bào)》采訪時(shí)，又將“炮火”指向德國，批評(píng)柏林當(dāng)局通過“非常明顯地被低估了的歐元”“剝削”歐盟其他國家和美國，從而使自己的對(duì)外出口處于優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭地位[16]。對(duì)此，2017年2月15日，特朗普過渡團(tuán)隊(duì)（曾任）經(jīng)濟(jì)顧問朱蒂·謝爾頓在《華爾街日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《貨幣操縱確實(shí)是個(gè)問題》的文章指出，“由于相關(guān)國家長期操縱匯率，導(dǎo)致美國無法開展公平競(jìng)爭，很多美國人和企業(yè)不再相信自由貿(mào)易理念”，并認(rèn)為“匯率操縱問題是當(dāng)前全球貿(mào)易體系面臨的最大挑戰(zhàn)”，因而建議特朗普政府“應(yīng)該創(chuàng)建一套基于貨幣主權(quán)和秩序的通用規(guī)則，并讓各國自愿加入那種不允許匯率操縱行為的貿(mào)易協(xié)定”[17]。另外，需要提出的是，美國財(cái)政部于2016年4月首次設(shè)立匯率政策監(jiān)測(cè)名單，認(rèn)定“匯率操縱國”的標(biāo)準(zhǔn)有三條，即：與美國貿(mào)易順差超過200億美元；該經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)常賬戶順差占其國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)的比重超過3%；該經(jīng)濟(jì)體持續(xù)單邊干預(yù)匯率市場(chǎng)。如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)體滿足上述三條標(biāo)準(zhǔn)，那么美國將會(huì)與該經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行商談，并可能推出報(bào)復(fù)性措施。而在2016年10月14日發(fā)布的半年度 《美國主要貿(mào)易伙伴外匯政策》報(bào)告中，美國財(cái)政部對(duì)其六個(gè)主要貿(mào)易伙伴半年來的匯率政策做出評(píng)估，結(jié)果顯示，沒有證據(jù)表明任何一個(gè)主要貿(mào)易伙伴符合 “匯率操縱國”的法律定義，但是將德國、中國、日本、韓國、臺(tái)灣和瑞士等六個(gè)國家和地區(qū)一道列入?yún)R率觀察名單[18]。2017年4月份，特朗普政府將要發(fā)布新一期《美國主要貿(mào)易伙伴外匯政策》報(bào)告，目前中國、日本、德國、韓國都面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，如果被列為“匯率操縱國”，美國財(cái)政部將對(duì)與對(duì)象國就幣值、匯率制度以及資本管制等問題展開談判。如果談判無果，美國將會(huì)采取以下手段：限制該國在海外的融資、從美國政府采購清單中剔除、采取更高的IMF監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、征收懲罰性關(guān)稅等。由此可以預(yù)見，匯率手段也將是特朗普政府實(shí)施貿(mào)易政策的重要工具。

四、美國對(duì)外貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變的影響

上述兩點(diǎn)對(duì)外貿(mào)易政策取向?qū)?huì)導(dǎo)致國際貿(mào)易體系的變化，WTO主導(dǎo)下的多邊貿(mào)易體制將面臨進(jìn)一步被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。其原因在于這一風(fēng)險(xiǎn)并非始于特朗普時(shí)期，而是在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期就已日益凸顯?！岸喙睾稀闭勁型?，美國無法通過WTO條件下的多邊貿(mào)易安排為其對(duì)外貿(mào)易拓展新的空間，因此在2008年國際金融危機(jī)后，美國先后發(fā)起TPP和TTIP談判，由此希望在WTO框架外與全球主要經(jīng)濟(jì)體建立新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。在美國戰(zhàn)略變化的帶動(dòng)下，區(qū)域合作成為全球貿(mào)易體系的主旋律。特朗普?qǐng)?zhí)政以來，停止TPP和TTIP談判并非意味著WTO體制的回歸，而是在進(jìn)一步試圖邊緣化WTO多邊體制的基礎(chǔ)上，放棄區(qū)域性多邊主義體制，或許進(jìn)而不再為國際貿(mào)易發(fā)展提供制度性公共產(chǎn)品。二戰(zhàn)以來，美國一直是世界各類公共產(chǎn)品的主要提供者，如果美國放棄這一角色，勢(shì)必意味著國際貿(mào)易體系的巨大變革，世界貿(mào)易體制步入碎片化的階段。

特朗普的貿(mào)易政策取向?qū)?huì)對(duì)中國國際貿(mào)易發(fā)展帶來較大的影響，總體而言，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存。就風(fēng)險(xiǎn)而言：第一，中國是美國貿(mào)易逆差的最大來源國，特朗普政府會(huì)加強(qiáng)對(duì)中國產(chǎn)品運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)手段的力度，中美貿(mào)易摩擦加??；第二，在所謂“匯率操縱國”方面大做文章，美國意圖迫使中國在匯率政策、資本管制，以及貿(mào)易與投資合作方面做出讓步；第三，通過降低公司所得稅等策略吸引投資，外資流出中國有可能加劇，中國作為世界工廠的地位受到挑戰(zhàn)，中國對(duì)美國貿(mào)易順差將會(huì)減??；第四，中國是WTO主導(dǎo)下多邊貿(mào)易體系的受益者，特朗普政府的貿(mào)易政策取向?qū)?huì)使該體系面臨很大不確定性，從而導(dǎo)致中國的對(duì)外貿(mào)易發(fā)展存在一定的不確定性。

就機(jī)遇而言，第一，由于美國的國際戰(zhàn)略相對(duì)收縮，全球治理的責(zé)任承擔(dān)者角色出現(xiàn)不確定性，為中國補(bǔ)缺提供了難得的機(jī)遇。2017年1月17日，國家主席習(xí)近平出席世界經(jīng)濟(jì)論壇2017年年會(huì)開幕式，并發(fā)表題為《共擔(dān)時(shí)代責(zé)任 共促全球發(fā)展》的主旨演講，充分肯定經(jīng)濟(jì)全球化在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，中國將會(huì)打造開放共贏的合作模式，充分維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性[19]。國際主流媒體對(duì)習(xí)近平的演講給予充分的肯定。美國有線電視網(wǎng)（CNN）發(fā)表文章稱，當(dāng)西方國家，尤其是美國質(zhì)疑全球化的時(shí)候，中國已經(jīng)表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)者的姿態(tài)[20]。第二，特朗普政府退出TPP和TTIP談判，有利于中國版亞太自貿(mào)協(xié)定——區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）盡早達(dá)成，加強(qiáng)中國與歐盟之間的經(jīng)貿(mào)合作。

最后，需要指出的是，特朗普的貿(mào)易政策能否真正貫徹執(zhí)行還存在一定的不確定性。盡管基于美國國會(huì)的不斷授權(quán)，美國總統(tǒng)在美國對(duì)外貿(mào)易政策制定中具有非常重要的作用，特別是“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”的發(fā)展賦予美國總統(tǒng)在貿(mào)易政策制定方面擁有較大的決策權(quán)。然而，根據(jù)美國憲法，貿(mào)易政策的最終決定權(quán)在于美國國會(huì)。美國國會(huì)目前由共和黨全面控制，但從目前來看，在國際戰(zhàn)略方面，特朗普與共和黨資深人士之間還存在很大的分歧，不排除國會(huì)加大對(duì)貿(mào)易政策干預(yù)的可能性。而且，特朗普上臺(tái)頒布“禁穆令”所遭遇的尷尬境況表明，總統(tǒng)的決策將受制于各州以及司法系統(tǒng)的制約。正如一些專家所言，特朗普最終的政策決定將受制于制度、官僚體系、利益集團(tuán)以及民眾等多重制約因素[21]。

綜上所述，特朗普時(shí)期美國對(duì)外貿(mào)易政策方向?qū)?huì)發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變。面對(duì)這種政策轉(zhuǎn)向給中國帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，中國政府一要切實(shí)貫徹國家主席習(xí)近平在達(dá)沃斯論壇開幕式演講中所提出的方案，積極推動(dòng)RECP談判，并在關(guān)鍵制造業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中，開展有序有效的改革和開放試點(diǎn)，切實(shí)打造合作共贏的開放發(fā)展模式；二要仔細(xì)觀察和密切關(guān)注美國所推動(dòng)的雙邊貿(mào)易化趨勢(shì)，加強(qiáng)與特朗普政府的貿(mào)易投資磋商談判，力圖與美國謀求合作共贏，避免貿(mào)易戰(zhàn)；三是必須強(qiáng)化對(duì)WTO有關(guān)貿(mào)易救濟(jì)等相關(guān)規(guī)則的理解，堅(jiān)決支持多邊貿(mào)易體制，對(duì)外聯(lián)合歐盟、金磚國家等合作伙伴，對(duì)內(nèi)打造一支熟諳國際經(jīng)貿(mào)法規(guī)的專家隊(duì)伍，以為應(yīng)對(duì)特朗普政府可能推出的極端貿(mào)易保護(hù)主義政策做好充分的準(zhǔn)備。

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[13]特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)尋求繞開WTO爭端解決機(jī)制[DB/OL].FT中文網(wǎng)，http://www.ftchinese.com/story/001071545.

[14]特朗普美國優(yōu)先政策推波助瀾 對(duì)華反傾銷案件稅率畸高[DB/OL].新浪財(cái)經(jīng)，http://finance.eastmoney.com/news/ 1351,20170212710098361.html.

[15]特朗普指責(zé)日本操縱匯率 日本財(cái)務(wù)省反駁[DB/OL].中評(píng)網(wǎng)，http://mag.crntt.com/doc/1045/6/2/2/104562250.html?couid=7&kindid=0&docid=104562250.

[16]特朗普政府批他國操縱匯率：德國‘剝削’朋友[DB/OL].歐洲時(shí)報(bào)，http://www.oushinet.com/international/guojinews/ 20170202/253921.html.

[17]經(jīng)濟(jì)顧問建議特朗普采取大膽措施，應(yīng)對(duì)中日貨幣操縱問題[DB/OL].中國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/ article/i/jyjl/m/201702/20170202518334.shtml.

[18]害怕特朗普“見人就咬”？德國也擔(dān)心被貼上“匯率操縱國”標(biāo)簽！[DB/OL].和訊網(wǎng)，http://forex.hexun.com/2017-01-25/187939072.html.

[19]習(xí)近平達(dá)沃斯演講：這是最好的時(shí)代 也是最壞的時(shí)代[DB/OL].中國網(wǎng)，http://news.china.com/domestic/945/20170 118/30184904_all.html#page_2.

[20]習(xí)近平達(dá)沃斯演講引熱議 國際輿論點(diǎn)贊 “中國擔(dān)當(dāng)”[DB/OL].中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/news/world/2017 -01/18/content_40130863.htm.

[21]張宇燕.特朗普的成功及其限度[J].國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2017，（2）.

【責(zé)任編輯：林莎】

American Foreign Trade Policies under Trump Administration:Ideas,Measures and Implications

HAO Yu-biao
(School of Economics,Capital University of Economics&Business,Beijing,100070)

Under Trump administration,considerable changes will take place in the direction of American trade policies,which may become a turning point in the development of the international trading system.President Trump advocates the idea of“fair trade”which pursues trade balance and gives priority to American interests.On one hand,Trump administration proposes more bilateral trade agreements to replace multilateral trade system and re-examine the existing?trade?agreements,on the other,it strictly implements relevant American laws related to trade,using trade remedies and “exchange rate manipulation countries”to impose pressure on the major sources of its trade deficits,and even impose unilateral sanctions in order to safeguard the domestic interest of the US.The changes in American trade policies will lead to greater challenges facing the WTO-dominated multilateral trading system and international trading system.China is a beneficiary of the WTO-dominated multilateral trading system. We need to respond cautiously and positively in face of the challenges and opportunities posed by the changes in trade policies of Trump administration.

Trump administration;fair trade;bilateral agreements;trade remedy;the international trading system

F 742

A

1000－260X（2017）02-0094-07

2017-02-28

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的國際比較研究與約束機(jī)制框架構(gòu)建研究”（15CJL046）

郝宇彪，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授，主要從事世界經(jīng)濟(jì)學(xué)、國際金融、公共財(cái)政研究。