PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供給方式探討

閆秋利　孔夏寧

摘要：當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在“一床難求”“一人難求”與高空置率并存的現(xiàn)象，在供給總量、服務(wù)結(jié)構(gòu)、區(qū)域供給等方面都存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾。文章以PPP模式下的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給側(cè)改革為主題，以穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，用交易合作的三維框架分析法著重探討公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式下的供給方式。

關(guān)鍵詞：PPP模式；供給方式；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

一、引言

當(dāng)前我國(guó)老年人口增長(zhǎng)迅速，區(qū)域內(nèi)數(shù)量和增長(zhǎng)率不均衡，老年消費(fèi)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，如何有效地解決家庭養(yǎng)老問(wèn)題，滿足老年人多層次的生活、消費(fèi)需求，提高老年人的幸福指數(shù)成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。但是《中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展回顧與市場(chǎng)前景預(yù)測(cè)報(bào)告（2015～2020年）》中的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截止2010年我國(guó)老年人產(chǎn)品的平均供給量?jī)H為實(shí)際需求量的10%，而且區(qū)域供給不均衡，低供給與高空置率并存，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在嚴(yán)重的有效供給不足。然而，目前來(lái)看，中央政府、地方政府和市場(chǎng)都沒(méi)有解決好養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的有效供給問(wèn)題，在此背景下，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入的PPP模式（公私合作）作為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的新型模式，在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具備良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，且在各方面作用顯著。然而其在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的應(yīng)用仍然處于起步期。那么，“PPP模式下，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給方式如何呢”？

二、文獻(xiàn)綜述

聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）、歐盟委員會(huì)（2003）、中國(guó)國(guó)家財(cái)政部（2013）等權(quán)威機(jī)構(gòu)，皮爾遜和麥克彼得（1996）、曹遠(yuǎn)征（2003）等學(xué)者都給出了PPP模式的解釋。綜合多方觀點(diǎn)，本文認(rèn)為PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品或服務(wù)提供中，政府與政府之外的其他企業(yè)和組織之間的一種以特許協(xié)議和合同為紐帶和保證的合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)利益、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于PPP模式應(yīng)用的研究文獻(xiàn)數(shù)量眾多。20世紀(jì)70年代，英國(guó)為了解決大蕭條帶來(lái)的財(cái)政危機(jī)，出臺(tái)一系列的政策積極引入私人部門(mén)參與公共項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)；20世紀(jì)80年代，中等發(fā)展中國(guó)家為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推出BOT模式的融資方式，隨后經(jīng)過(guò)發(fā)展成為現(xiàn)在的PPP模式。國(guó)內(nèi)關(guān)于這方面的文獻(xiàn)數(shù)量達(dá)到千篇左右，梳理文獻(xiàn)的研究對(duì)象我們發(fā)現(xiàn)，PPP模式幾乎應(yīng)用于所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，研究主題一般集中在必要性、存在問(wèn)題、機(jī)構(gòu)建設(shè)和政策建議等的研究上。然而PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量相對(duì)較少，主要集中在討論應(yīng)用的必要性和引入PPP模式的優(yōu)勢(shì)、建設(shè)與管理研究以及風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等方面。其中，王經(jīng)綾和華龍（2014）從我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求差入手，理論分析了政府提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的義務(wù)，結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的主要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和PPP的特征和功能，認(rèn)為我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式非常有必要；段洪波和楊竹晴運(yùn)用SWOT分析法，分析了河北省養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)推進(jìn)PPP模式的必要性和兩者的對(duì)接能力，并從界定財(cái)政職能、提高社會(huì)資本積極性角度提出相應(yīng)的建議。郜凱英（2015）分析了我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，以及PPP模式應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)；王海霞（2014）深入分析和總結(jié)了新加坡、美國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各自發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出了我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的相關(guān)對(duì)策建議；王培培和李文（2016）探索了PPP模式下我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行重構(gòu)和具體模式的探索，重構(gòu)了四種以合作為核心的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)PPP在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的應(yīng)用中的很多問(wèn)題都進(jìn)行了不同程度的討論，但是“PPP模式下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的有效供給”并沒(méi)有明確的介紹。因此，本文從供給側(cè)的角度，基于PPP模式的基本特征，從所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、公私合作程度三個(gè)維度探討PPP模式下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給方式。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)供給問(wèn)題和原因分析

目前，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)主要有居家養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老，其中，居家養(yǎng)老主要為傳統(tǒng)家庭式和家政服務(wù)式兩種模式，社會(huì)養(yǎng)老主要為社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，且已基本具有運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等相對(duì)高效的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)。綜合分析我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，居家養(yǎng)老作為我國(guó)養(yǎng)老的基本模式功能日漸弱化，缺乏對(duì)老年群體日常優(yōu)質(zhì)護(hù)理照料；第二，社會(huì)養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足和供需失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。2014年全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)機(jī)構(gòu)床位577.8萬(wàn)張，每千名老年人僅擁有27.2個(gè)床位，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有94110個(gè)，其中僅僅提供一般照顧的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如：社會(huì)福利院、敬老院、老年公寓、托老所等機(jī)構(gòu)的空置率高達(dá)48%。但是具有完備設(shè)施和高水準(zhǔn)服務(wù)的高級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)槭召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力，入住率也不高。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的特殊性使得其競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展空間較弱，難以滿足養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求；第三，老年人口的快速增長(zhǎng)和相應(yīng)專業(yè)人才的嚴(yán)重不足，形成明顯的供需失衡現(xiàn)象。如果按照老年人護(hù)理對(duì)護(hù)工需求量的3：1的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算的化，全國(guó)目前養(yǎng)老護(hù)理員的缺口為1200萬(wàn)人以上，是現(xiàn)有的具有資格證書(shū)的全部養(yǎng)老護(hù)理人員的200倍左右。此外，老年護(hù)理的醫(yī)生更接近于全科醫(yī)生、家庭醫(yī)生，而目前我國(guó)對(duì)老年護(hù)理全科醫(yī)生的培養(yǎng)和普及處于起步階段，培訓(xùn)也相對(duì)匱乏。

其深層次的原因主要是：首先，政府的財(cái)政支持力度不夠，一方面養(yǎng)老床位的建設(shè)需要大量的資金支持，另一方面政府還要給予養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)、稅費(fèi)等方面補(bǔ)貼，公共產(chǎn)品（水、電等）的價(jià)格優(yōu)惠。如此巨大的投資增量，單純依靠政府的財(cái)政投入，可能會(huì)使得養(yǎng)老滯后和養(yǎng)老供給的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出；其次，社會(huì)力量參與養(yǎng)老的支持性政策缺失。一方面社會(huì)力量面臨著拿地難、融資難、門(mén)檻高等問(wèn)題；另一方面，政策的偏向使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受大量的公共資源，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因其所有權(quán)性質(zhì)和缺乏競(jìng)爭(zhēng)等原因，出現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源配置效率較低、管理無(wú)效率，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨更大的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題；最后，雖然國(guó)家現(xiàn)在鼓勵(lì)公私合營(yíng)（PPP），然而因處于發(fā)展的初期，路徑選擇還處于摸索階段，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的結(jié)構(gòu)改革沒(méi)有大的貢獻(xiàn)。

四、PPP模式下中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給方式探討

基于以上問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，本文擬從政府視角以所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、公私合作程度三個(gè)維度探討PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給模式。

首先，從所有權(quán)維度，根據(jù)PPP項(xiàng)目的分類和特點(diǎn)可以將所有權(quán)轉(zhuǎn)移的方式分為四種：（1）所有權(quán)歸政府所有，私人部門(mén)只承擔(dān)部分或全部的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等；（2）私人轉(zhuǎn)移到政府；（3）政府轉(zhuǎn)移到私人再轉(zhuǎn)移到政府，即政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)先將項(xiàng)目設(shè)施出售給私人部門(mén)并轉(zhuǎn)移所有權(quán)，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束再轉(zhuǎn)移給政府部門(mén)；（4）政府轉(zhuǎn)移到私人，分為完全私有化和部分私有化。政府對(duì)所有權(quán)的控制程度越高，時(shí)間越長(zhǎng)，所有權(quán)的收益就越大。

其次，從經(jīng)營(yíng)權(quán)維度，根據(jù)對(duì)項(xiàng)目的控制程度，從小到大分別是經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于私人部門(mén)的私人經(jīng)營(yíng)、政府和私人部門(mén)共同經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬政府的政府經(jīng)營(yíng)。

最后，從合作程度維度，根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和基本的實(shí)施流程我們選取招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和移交六個(gè)環(huán)節(jié)為PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴的關(guān)鍵步驟，每一關(guān)鍵步驟從共享、溝通和協(xié)作三個(gè)維度，反映和測(cè)量政府和私人部門(mén)的合作程度，且假定每個(gè)環(huán)節(jié)的得分均為1。

接下來(lái)我們從交易合作變化規(guī)律出發(fā)，在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)維度上采用定序變量進(jìn)行測(cè)量，我們遵循越有利于政府得分越高，越有利于私人部門(mén)得分越低的原則，根據(jù)得分在三維圖像中得到每一模式的唯一點(diǎn)，然后根據(jù)路徑識(shí)別的原則，如：同一選擇路徑內(nèi)所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)利控制程度相近，路徑內(nèi)滿足合作程度從低到高等原則設(shè)計(jì)合適的路徑。結(jié)合我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的特征，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)比較適合采取的路徑有兩種，第一種部分私有化到全部私有化，這種模式適合政府財(cái)政支持力度較小、經(jīng)營(yíng)績(jī)效不是很好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，私人部門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位、專業(yè)人員的供給等問(wèn)題。如果經(jīng)營(yíng)效果較好，且政府財(cái)政呈現(xiàn)出較好的上升趨勢(shì)的話，可以考慮僅僅采取部分私有化的模式；也可為了滿足較高增次的需求，將其全部私有化；第二種為政府回租到建設(shè)外包到政府回購(gòu)，這種模式政府控制最終的所有權(quán)，同時(shí)也強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制。對(duì)已經(jīng)有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政府通過(guò)短期讓渡所有權(quán)的形式獲得融資，在項(xiàng)目需要擴(kuò)建的時(shí)候選擇合作程度更高的模式，完成項(xiàng)目的擴(kuò)建，然后政府再收回機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

當(dāng)然上述的路徑選擇有三方面的缺陷，第一：以政府的角度來(lái)考慮的，比較適合公辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；第二：打分時(shí)帶有強(qiáng)烈的主觀色彩，使得不同的得分具有不同的路徑選擇；第三：以公辦養(yǎng)老為主要考慮對(duì)象，忽視民辦養(yǎng)老，在實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)的調(diào)結(jié)構(gòu)過(guò)程中還要統(tǒng)籌民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)格局和多層次的養(yǎng)老格局。

五、政策建議

首先，完善制度保障和政策支持。一方面要加強(qiáng)法律保障，完善立法實(shí)現(xiàn)PPP模式落地。加快PPP相關(guān)法律的建設(shè)，規(guī)范參與雙方的責(zé)任和義務(wù)，保證政策的連續(xù)性，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)和收益可預(yù)期，從根本上推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)政策支持，如建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)項(xiàng)基金等。最后，建立違約金擔(dān)保制度，增強(qiáng)社會(huì)資本的信心。逐步使得民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或公私合營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的待遇。

其次，政府要科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)劃，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)走差異化、個(gè)性化、專業(yè)化道路。不僅要開(kāi)發(fā)基本的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，還要開(kāi)發(fā)大型社區(qū)養(yǎng)老、高檔養(yǎng)老，提供專業(yè)康復(fù)、醫(yī)療、臨終關(guān)懷等專業(yè)服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。給予郊區(qū)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的資金支持和政策支持，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成功的轉(zhuǎn)型升級(jí)。采用大量準(zhǔn)確而生動(dòng)的宣傳，讓廣大人民認(rèn)識(shí)到各種養(yǎng)老的特點(diǎn)，并且要提供專業(yè)的人才，多方考慮為不同的老年人提供不同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選擇，避免因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足和盲目選擇帶來(lái)的資源浪費(fèi)。

再次，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的PPP模式的選擇上，政府要適當(dāng)?shù)慕梃b其他公共服務(wù)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，但是要逐漸避免常用PPP模式的選擇決策慣性，拓寬PPP模式的應(yīng)用范圍和在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的獨(dú)特性，制定“養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)PPP模式選擇指南”。

最后，從高校醫(yī)學(xué)專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)中，改善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)全方位的、高服務(wù)水平的養(yǎng)老服務(wù)水平的空缺；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要和當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院建立良好的合作關(guān)系，借助醫(yī)院的醫(yī)療人才，提升自己的人才質(zhì)量和彌補(bǔ)人才短缺。

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（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）