建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究綜述

王歡

摘要：采用文獻(xiàn)資料法從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、政府行為、農(nóng)民自身訴求等3個(gè)方面對(duì)我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)進(jìn)行了相關(guān)的文獻(xiàn)述評(píng)，得出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)以提高社會(huì)福利和土地利用效率為目標(biāo)的、在政府總體規(guī)劃下進(jìn)行市場(chǎng)化的、土地開發(fā)與利用的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，每一寸農(nóng)村土地都有明確的產(chǎn)權(quán)，每一位農(nóng)民的自身利益都得到尊重。只有這樣，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才能得到普遍認(rèn)可。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；政府行為；農(nóng)民訴求

中圖分類號(hào)： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）05-0008-04

工業(yè)化和城市化是一個(gè)包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的集聚過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，必然伴隨著大量農(nóng)村土地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)集體建設(shè)用地總量17萬(wàn)km2，相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地7萬(wàn)km2的2.5倍[1]。保守估計(jì)，通過(guò)村莊整治，我國(guó)可以節(jié)約666.7萬(wàn)hm2集體建設(shè)用地，這個(gè)面積足夠支撐未來(lái)幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，在這種制度下，城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征用后新增的建設(shè)用地歸國(guó)家所有；城市市區(qū)以外及法律規(guī)定由國(guó)家所有以外的農(nóng)民宅基地或其他類型的建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有。2種土地制度由不同的機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)力體系。這種割裂的土地市場(chǎng)制度下，只要涉及到農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)嚴(yán)格的政府征地。政府以較低的土地補(bǔ)償費(fèi)用獲得土地，然后又以“招拍掛”方式出讓該片土地的使用權(quán)，從中得到巨額差價(jià)，這個(gè)過(guò)程中，集體和農(nóng)民不能獲得土地的市場(chǎng)收益，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)徒有其表，從而形成了事實(shí)上的農(nóng)地非農(nóng)化的政府壟斷。雖然這種城鄉(xiāng)二元的土地制度在形成初期對(duì)保障農(nóng)民就業(yè)、基本生活權(quán)利以及國(guó)家糧食安全作出過(guò)重大貢獻(xiàn)，但在工業(yè)化、城市化高速發(fā)展的今天，也帶來(lái)了土地市場(chǎng)發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯及土地利益矛盾加劇等諸多問(wèn)題，甚至引發(fā)了很多社會(huì)矛盾。時(shí)至今日，我國(guó)在土地市場(chǎng)建設(shè)的各個(gè)方面都取得了明顯的成效，但是，舊有的城鄉(xiāng)分割的二元土地制度的慣性和土地利益重新調(diào)整的艱巨性決定了我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)注定是一個(gè)漫長(zhǎng)而坎坷的過(guò)程。因而如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是亟需解決的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。本文基于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的不同視角，梳理研究成果，以期為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展提供理論借鑒。

1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

20世紀(jì)70年代末至80年代初，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行了一次具有偉大歷史意義的改革——確定家庭承包責(zé)任制為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。但是，應(yīng)該看到它只是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的衍生物，與終極的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)相比，它只是一場(chǎng)不徹底的土地運(yùn)動(dòng)，甚至在現(xiàn)階段成為統(tǒng)一土地市場(chǎng)的制度障礙。雖然所有權(quán)和使用權(quán)分離的家庭承包責(zé)任制充分發(fā)揮了農(nóng)民的積極性，但同時(shí)也導(dǎo)致集體所有的農(nóng)村土地制度沒(méi)有能夠很好地發(fā)揮其產(chǎn)權(quán)的排他和激勵(lì)功能。大部分學(xué)者認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)這種不完整性很大程度上與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的土地所有制的城鄉(xiāng)二元性有關(guān)。梳理各學(xué)者研究成果可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究學(xué)者在土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)：殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不可能使市場(chǎng)機(jī)制在統(tǒng)一土地市場(chǎng)過(guò)程中發(fā)揮合理的資源配置作用。

姚洋對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不完整性進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的論述，在他看來(lái)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的殘缺首先來(lái)自農(nóng)民作為集體土地所有者的身份本身[2]，這與錢忠好的研究結(jié)果[3]相得益彰。錢忠好等認(rèn)為，我國(guó)的農(nóng)民土地集體所有制實(shí)質(zhì)上是社區(qū)所有制，這一制度安排的重要特征就是產(chǎn)權(quán)邊界是變化的，會(huì)隨著社區(qū)人口的變化進(jìn)行周期性調(diào)整，中國(guó)農(nóng)村土地的這種產(chǎn)權(quán)特性，使得其具有社區(qū)公共物品的屬性，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺少嚴(yán)格的排他性[3-4]。黃賢金等研究得出現(xiàn)階段影響我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展的因素是土地產(chǎn)權(quán)的安全性和可轉(zhuǎn)讓性，認(rèn)為沒(méi)有安全的土地產(chǎn)權(quán)會(huì)影響以土地為基礎(chǔ)的信貸市場(chǎng)的發(fā)展，從而妨礙農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置[5]。文貫中認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)排他性在征地問(wèn)題上能夠最為明顯地表現(xiàn)出來(lái)：在當(dāng)今的農(nóng)村土地集體所有制下，正是源于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度不夠，在征地過(guò)程中，農(nóng)民的收益被人為地壓低，從而難以分享城市化帶來(lái)的收益；如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握完整的土地產(chǎn)權(quán)，就不會(huì)發(fā)生聳人聽(tīng)聞的當(dāng)代圈地運(yùn)動(dòng)——對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的公共化掠奪[6]。

李建建認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前征地過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益流失的根本性制度根源在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化不充分、不規(guī)范的必然結(jié)果；現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制“既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是一種“由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排”[7]。馬良燦在研究中指出，我國(guó)目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根本問(wèn)題在于地權(quán)配置的不合理，即兩頭（農(nóng)戶、國(guó)家）權(quán)太小，中間（社區(qū)、地方及基層組織）權(quán)太大，這種權(quán)力配置的首要原則是土地不屬于農(nóng)民私人所有，也就是“大家所有，只有農(nóng)民沒(méi)有”，由此得出，我國(guó)農(nóng)村地權(quán)問(wèn)題的根源就在于農(nóng)民與政府力量的對(duì)比關(guān)系上[8]。

農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)制度體系，具有多層次性，土地所有權(quán)及其分離出來(lái)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)構(gòu)成了完整的土地產(chǎn)權(quán)體系。曲福田等認(rèn)為，在涉及農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)力關(guān)系中，只有所有權(quán)、使用權(quán)具有獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系，可單獨(dú)進(jìn)入市場(chǎng)，而占有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等都只是兩者的衍生[9]。張光宏認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的核心，其核心地位只有在與其相關(guān)的其他制度確立并得到支持后，才得已確立；在此基礎(chǔ)上，他首先對(duì)中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的效率進(jìn)行歷史分析，然后從效率角度出發(fā)，提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)為進(jìn)一步提高圖示使用權(quán)強(qiáng)度[10]。周其仁認(rèn)為，現(xiàn)行的土地征收制度意味著農(nóng)民沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此也就無(wú)法獲得土地出讓后的大部分土地增值收益；保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)農(nóng)民選擇轉(zhuǎn)讓的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，得出隨著改革和發(fā)展的推進(jìn)，轉(zhuǎn)讓權(quán)對(duì)農(nóng)民越來(lái)越重要的結(jié)論，為了配合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民機(jī)會(huì)集合的變化，最重要的制度安排就是農(nóng)村各項(xiàng)資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)清楚了，使用權(quán)也一定會(huì)清楚[11]。

除此之外，還有很多學(xué)者對(duì)我國(guó)未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向提出了建議。有的學(xué)者主張“以國(guó)有制取代機(jī)體所有制”[12-14]，有的學(xué)者主張“以私有制取代集體所有制”[15-16]，還有的學(xué)者主張“在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行完善”[17-18]。

關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)的研究成果很多，不同的學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了剖析，并賦予了不同的理解，形成了“分歧與共識(shí)同在”的局面，這些研究成果對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)有很大的促進(jìn)作用。明確清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的基本條件。而現(xiàn)階段的農(nóng)民集體所有制不會(huì)解決農(nóng)村的所有財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，頂多是一個(gè)未經(jīng)雕琢的體制外殼，在更多的實(shí)際經(jīng)濟(jì)權(quán)利問(wèn)題面前顯得非常地蒼白無(wú)力。其中最重要的一個(gè)原因就是，集體土地所有權(quán)沒(méi)有對(duì)農(nóng)地進(jìn)行調(diào)查確權(quán)和依法登記，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)模糊、主體缺失等，難以從根本上解決土地增值收益的分配范圍、享有權(quán)利、收益成員不清楚等問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，要想建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，真正釋放農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)潛力，政府必須給予足夠的重視，尊重產(chǎn)權(quán)必然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中完善的規(guī)律，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)民權(quán)利一一界定。此外，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的選擇上必須遵循3條原則：一是要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的提高；二是能滿足國(guó)家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定政策的需求；三是符合自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。

2政府行為與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

由于土地的公共產(chǎn)品屬性，不管對(duì)其進(jìn)行公益性的征地還是私人的開發(fā)，一個(gè)最主要的問(wèn)題就是土地利用的外部性，這也是政府干預(yù)土地市場(chǎng)最基本的理由。但政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)，必須要以土地的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)其干預(yù)土地市場(chǎng)的目的：降低土地利用中的交易成本，實(shí)現(xiàn)土地交易的正外部效應(yīng)。因此，在引入市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到政府干預(yù)的兩面性。近年來(lái)，我國(guó)建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)進(jìn)程的加快對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)地資源的有效配置產(chǎn)生了重要影響，而由于政府在我國(guó)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)過(guò)程中處于重要地位，因此對(duì)這個(gè)過(guò)程中政府行為的研究文獻(xiàn)也越來(lái)越多，梳理各研究成果可以發(fā)現(xiàn)大部分學(xué)者研究的重點(diǎn)：一是政府失靈問(wèn)題，二是對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)。

陳利根等從征用土地的成本與收益出發(fā)，對(duì)政府征用權(quán)的存在和行使作了經(jīng)濟(jì)分析，考察了公共利益與公平補(bǔ)償對(duì)政府征用土地的限制作用和影響。他們認(rèn)為，首先，在法律只有授權(quán)而沒(méi)有限權(quán)的情況下，政府動(dòng)用土地征用權(quán)的自由裁量權(quán)很大，政府的意圖都可以看成是“公共目的”或“公共利益”，這必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用，侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題；其次，政府通過(guò)土地征用權(quán)的動(dòng)用和行使獲得了權(quán)力租金，這會(huì)進(jìn)一步削弱法律法規(guī)對(duì)政府的限權(quán)作用；最后，由于政府征地具有義務(wù)強(qiáng)制性，可能會(huì)帶來(lái)“使財(cái)產(chǎn)從高評(píng)價(jià)到低評(píng)價(jià)的”無(wú)效率問(wèn)題[19]。

曲福田等在分析農(nóng)地非農(nóng)化的問(wèn)題上認(rèn)為，必須區(qū)分土地的剛性需求與過(guò)渡性需求，并從理論上用“代價(jià)性損失”與“過(guò)渡性損失”進(jìn)行分析?！稗r(nóng)地代價(jià)性損失”指在市場(chǎng)功能完整的條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中必需的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，而”農(nóng)地過(guò)渡性損失“則是指在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中由于市場(chǎng)失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。他們認(rèn)為，市場(chǎng)失靈造成的農(nóng)地過(guò)渡性損失有一定的內(nèi)生性，而人為（政府）的不適當(dāng)干預(yù)所產(chǎn)生的過(guò)渡性損失，是發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的主要問(wèn)題，因此，首先解決政府失靈所造成的農(nóng)地過(guò)渡性損失是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地可持續(xù)利用的關(guān)鍵[20]。

馬凱從消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余以及社會(huì)總剩余的角度分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地分割導(dǎo)致的福利損失。他認(rèn)為這種福利損失主要是由在制度創(chuàng)新過(guò)程中，政府的制度維護(hù)導(dǎo)致的不作為、制度變遷的固有特性造成的，通過(guò)建立政府、農(nóng)民復(fù)制動(dòng)態(tài)模型，得出農(nóng)民最終會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府也將接納集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入國(guó)有土地市場(chǎng)這一事實(shí)[21]。

張良悅認(rèn)為，土地配置的市場(chǎng)失靈并不代表政府干預(yù)的必然性和完美性，在市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況下，政府干預(yù)會(huì)扭曲土地的市場(chǎng)價(jià)值，造成利益結(jié)構(gòu)的扭曲和沖突，反而不利于土地資源的有效配置；因此，在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該先處理好市場(chǎng)配置與政府干預(yù)的關(guān)系，其核心是提高土地的利用效率和增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平[22]。

馬凱等通過(guò)建立一般進(jìn)入阻止動(dòng)態(tài)博弈模型，得出“打擊，（進(jìn)入，進(jìn)入）”為中國(guó)集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡，為最大限度地避免社會(huì)福利損失、確保城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)，必須打破政府土地征用壟斷堅(jiān)冰，實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)民的非農(nóng)建設(shè)用地攻擊力量的平衡[23]。

王克強(qiáng)等認(rèn)為，在城市一體化的背景下，政府對(duì)集體土地不再作為利益分配的主宰者直接決定和參與土地利益的初次分配，而是作為土地利益分配鏈條中的一環(huán)，分享屬于自己的部分利益。政府的主要職能就是管理土地市場(chǎng)與提供土地公共產(chǎn)品，主要在土地供求交易和利用的過(guò)程中通過(guò)稅費(fèi)等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利益的分享和調(diào)節(jié)[24]。

黃小虎認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的主要角色是“裁判員”，允許政府經(jīng)營(yíng)土地，客觀上又使政府成為了“運(yùn)動(dòng)員”。政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，使不同層級(jí)政府的職能發(fā)生錯(cuò)位，降低了行政管理的效率。中央和省級(jí)政府不直接掌握土地，其主要職能是管理；而城市政府，不論層級(jí)大小，直接掌管土地，其職能既有管理，又有經(jīng)營(yíng)。當(dāng)經(jīng)營(yíng)與管理發(fā)生矛盾時(shí)，由于經(jīng)營(yíng)利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營(yíng)；另外，政府經(jīng)營(yíng)土地還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)督出現(xiàn)盲點(diǎn)，政府行為的失控不能及時(shí)得到糾正[25]。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，擁有相關(guān)的土地權(quán)利對(duì)農(nóng)民保護(hù)其財(cái)產(chǎn)十分重要，而現(xiàn)行的制度安排卻使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)。理論上講，不管是城市土地還是農(nóng)村集體土地應(yīng)該具有“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”的原則，但是土地區(qū)位的不同以及土地本身的外部性使得這一原則的發(fā)揮存在障礙，不可避免地就會(huì)出現(xiàn)“城鄉(xiāng)土地的二元分割”。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地市場(chǎng)并不存在類似于城市土地市場(chǎng)中那樣強(qiáng)有力的土地所有權(quán)以及使用權(quán)的法律保障，另外土地本身除了具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值以外，還具有生態(tài)價(jià)值、景觀功能、糧食安全等社會(huì)外部性。即使具有完整產(chǎn)權(quán)和保障機(jī)制，農(nóng)地外部性的存在也會(huì)使得單純的市場(chǎng)機(jī)制很難發(fā)揮優(yōu)化土地資源配置的作用。因此，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，市場(chǎng)和政府并不相互矛盾，因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，不僅僅只有土地資產(chǎn)的交易，還存在對(duì)環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)的不可逆的潛在影響。因此，筆者主張，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)以提高社會(huì)福利和土地利用效率為目標(biāo)的在政府總體規(guī)劃下進(jìn)行市場(chǎng)化的土地開發(fā)與利用的過(guò)程；在這個(gè)過(guò)程中存在一個(gè)平衡機(jī)制，使得各個(gè)利益主體能夠在土地交易中做到共贏。但這究竟是一個(gè)什么樣的平衡機(jī)制，其作用機(jī)理如何，是以后研究的重點(diǎn)之一。

3農(nóng)民自身的訴求與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

土地問(wèn)題的核心是一個(gè)制度問(wèn)題，是一個(gè)在土地級(jí)差收益上漲過(guò)程中誰(shuí)有權(quán)及誰(shuí)應(yīng)該分享多大收益問(wèn)題[26]?，F(xiàn)階段，城市化與工業(yè)化日漸加速，但是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓限制條件依然含糊不清，在這種情況下就出現(xiàn)了無(wú)法避免的巴澤爾困境：離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭(zhēng)相攫取稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)，這種情況下農(nóng)戶的利益最終受到損害。據(jù)黨國(guó)英教授的研究，以2002年無(wú)償貢獻(xiàn)的土地收益為7 858億元計(jì)算，農(nóng)民相當(dāng)于放棄了260 000億元的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按當(dāng)前的銀行利率3%計(jì)算）[27]；而楊小凱根據(jù)農(nóng)民的人均真實(shí)收入、商業(yè)化程度（勞動(dòng)分工水平）界定和行使產(chǎn)權(quán)的效率指數(shù)之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型發(fā)現(xiàn)，如果在1987年土地自由貿(mào)易被允許的話，我國(guó)農(nóng)民的真實(shí)收入會(huì)增加30%[15]。由此可見(jiàn)，集體土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的一部分，通過(guò)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，不僅能夠使農(nóng)村土地資源參與各個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，而且農(nóng)民還可從中獲得巨大的土地增值收益，拓展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。隨著農(nóng)民對(duì)自身利益的認(rèn)識(shí)逐漸深刻，土地非農(nóng)化增值收益會(huì)誘使農(nóng)民產(chǎn)生由實(shí)現(xiàn)自身利益引發(fā)的制度創(chuàng)新的期盼。農(nóng)民追求自身利益與發(fā)展訴求的影響力是巨大的，當(dāng)這種力量得到規(guī)范，其行為就會(huì)推動(dòng)農(nóng)地制度的變遷，成為農(nóng)地制度變遷的主導(dǎo)[28]。因此，農(nóng)民自身利益訴求的重要性成為專家學(xué)者在研究農(nóng)地制度變遷時(shí)的重點(diǎn)研究視角。

陳立根等對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)原因進(jìn)行了研究，認(rèn)為促進(jìn)其流轉(zhuǎn)最重要的原因就是這種非正式的制度合理地安排了制度變遷過(guò)程中的潛在收入流。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制使得農(nóng)民在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中的預(yù)期收入嚴(yán)重不足，農(nóng)民的收入預(yù)期在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中的缺陷使得農(nóng)民的投入自然而然地轉(zhuǎn)向了非農(nóng)用地。因?yàn)檫@些建設(shè)用地是他們的“私有財(cái)產(chǎn)”，它的收入預(yù)期比農(nóng)地要高得多，農(nóng)民對(duì)于收入預(yù)期這一認(rèn)識(shí)在農(nóng)地和非農(nóng)建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)變，就誘致了生產(chǎn)要素的投入偏向，生產(chǎn)要素的組合就“生產(chǎn)”出了非農(nóng)建設(shè)用地的潛在收入[29]。盧吉勇在制度創(chuàng)新理論框架下對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新活動(dòng)開展了研究，發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的潛在利潤(rùn)是誘使農(nóng)村集體及非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的唯一主導(dǎo)因素[30]。

劉永湘等從我國(guó)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的角度進(jìn)行研究，認(rèn)為農(nóng)村集體所有土地的非農(nóng)化始于國(guó)家對(duì)其發(fā)展權(quán)的壓抑，非公共利益性質(zhì)的征地行為壓抑集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，給集體土地所有者帶來(lái)了損失，而用地單位和政府卻分享了這部分土地非農(nóng)化后的增值收益，農(nóng)民對(duì)這種集體所有土地發(fā)展權(quán)的抗?fàn)幷T發(fā)了自發(fā)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的行為[31]。

劉芳等以“外部利潤(rùn)-同意一致性-農(nóng)地制度創(chuàng)新”為主線，對(duì)昆山富民合作社進(jìn)行了制度詮釋：隨著農(nóng)地制度環(huán)境條件的變化，會(huì)產(chǎn)生當(dāng)事人在現(xiàn)行農(nóng)地制度安排下無(wú)法獲得的外部利潤(rùn)，外部利潤(rùn)的存在會(huì)誘使當(dāng)事人進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的過(guò)程同時(shí)又是利益重新調(diào)整的過(guò)程，這就在制度創(chuàng)新中形成不同的利益集團(tuán)，而利益集團(tuán)的一致同意可以最大限度地降低制度創(chuàng)新的成本，推動(dòng)制度創(chuàng)新的快速發(fā)展[32]。

譚永忠等在分析“城中村”產(chǎn)生的微觀動(dòng)因的研究中，以土地剩余為切入點(diǎn)，認(rèn)為“城中村”的產(chǎn)生是地方政府、村集體組織和村民三方力量共同追逐“土地租金剩余”的結(jié)果，是相關(guān)利益主體的理性選擇，最后得出“城中村”問(wèn)題的解決需要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”[33]。

戴偉娟認(rèn)為，我國(guó)征地制度下征地補(bǔ)償過(guò)低，補(bǔ)償與違法轉(zhuǎn)讓之間的巨大利益差距是農(nóng)村集體土地直接入市的利益驅(qū)動(dòng)力，巨大的潛在收益使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生了改變目前農(nóng)村集體不能直接供地的制度的現(xiàn)實(shí)需要[34]。

楊富堂在制度利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)演進(jìn)模型，得出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度有效率地演進(jìn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織自覺(jué)追求制度利潤(rùn)的結(jié)果；組織對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的選擇要與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；在農(nóng)地制度選擇上，政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織目標(biāo)不一致，往往會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過(guò)度干預(yù)和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的無(wú)效率演進(jìn)[35]。

農(nóng)民是中國(guó)農(nóng)地制度改革的主要參與人之一，農(nóng)民自身的發(fā)展意愿對(duì)農(nóng)地制度及其組成部分的選擇有十分重要甚至是決定性的作用，農(nóng)地制度創(chuàng)新必須以農(nóng)民的制度需求為基礎(chǔ)。土地是農(nóng)民最后的資源，推土機(jī)一推，農(nóng)民什么就沒(méi)有了，農(nóng)民之所以十分珍視土地承包權(quán)，除了在于農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，更重要的是在于農(nóng)地所特有的社會(huì)保障權(quán)益。筆者認(rèn)為，農(nóng)村農(nóng)地制度改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)應(yīng)該是尊重和增進(jìn)農(nóng)民利益，把制度創(chuàng)新與維護(hù)農(nóng)民利益相結(jié)合，農(nóng)民才有動(dòng)力和能力參與經(jīng)濟(jì)改革。

從建國(guó)以來(lái)的歷次農(nóng)地制度改革可以看到，農(nóng)民對(duì)自身發(fā)展的認(rèn)知已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)地制度環(huán)境的重要組成部分，對(duì)農(nóng)地制度績(jī)效產(chǎn)生影響，并最終影響農(nóng)地制度的變遷方向與方式。與農(nóng)民發(fā)展的訴求相一致的農(nóng)地制度改革，是良性的制度變遷，可以提高農(nóng)地制度變遷的整體效率；與此相反，國(guó)家主觀的、與農(nóng)民自身訴求不相一致的制度變遷，則會(huì)增加農(nóng)地制度改革成本，不利于制度效率與制度變遷績(jī)效。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)正是基于對(duì)農(nóng)民自身訴求與愿望的高度重視而提出來(lái)的。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)自身利益的認(rèn)識(shí)與農(nóng)地制度環(huán)境相互影響，并最終推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。既然農(nóng)民自身訴求對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度的變遷產(chǎn)生如此重要的影響，那么就有必要從這個(gè)角度對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行研究，這一研究不僅僅需要從理論上進(jìn)行分析，并且亟需結(jié)合中國(guó)的實(shí)際案例進(jìn)行實(shí)證分析，這樣才能把握農(nóng)地制度變遷的本質(zhì)，提高我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的整體效率。

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