政府與社會資本合作機(jī)制與實(shí)施路徑

白樺

摘 要：對政府與社會資本合作的基本概念與特征進(jìn)行了分析，并結(jié)合當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容與PPP模式的相關(guān)性，指出PPP模式是進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最為合適的模式，并從宏觀層面、微觀層面進(jìn)行論述PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的實(shí)施路徑選擇，旨在為我國社會主義現(xiàn)代建設(shè)工作的有效開展提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：政府；社會資本合作；合作機(jī)制；發(fā)展

中圖分類號：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.32.007

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)工作的深入開展，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各地政府面對著來自各方面的壓力，特別是債務(wù)問題促使各級政府切身感受到引入社會資本的迫切性。PPP模式的機(jī)制創(chuàng)新，即用社會資本替換地方政府債務(wù)，而同時基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供不但不會因此而減少，反而會產(chǎn)生更大的正面效應(yīng)。因此從實(shí)踐角度探討進(jìn)一步優(yōu)化政府與社會資本合作的運(yùn)作機(jī)制和操作模式，將有利于推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的開展。

1 PPP模式的概念、特征

1.1 PPP模式的概念

1.1.1 政府部門的定義

英國政府提出PPP是指政府授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，這種服務(wù)是通過政府與私營商簽訂長期協(xié)議來約定的。國家發(fā)改委及財政部對PPP模式均有類似的定義，發(fā)改委更注重合作雙方合作模式，而財政部定義更注重分工和投資回報等財務(wù)方面內(nèi)容。

1.1.2 學(xué)者定義

焦小平認(rèn)為PPP模式可分為廣義、狹義之分。廣義的定義（從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度）指政府、私人在市場機(jī)制下合作，提高政府資源利用效率，實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)，同時能有效改進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。狹義的定義指政府和社會資本利用市場手段，通過長期合作合理分配基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)風(fēng)險，提高其質(zhì)量、效率和數(shù)量。賈康認(rèn)為“PPP”是指民營資本方通過政府公共部門與民營資本方的合作，通過公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，共同實(shí)現(xiàn)各自利益；合作過程中體現(xiàn)在互利、共贏兩個方面，即通過這種管理和合作，可以在為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時適當(dāng)滿足私人部門的投資利益，最終都使得有限的資源發(fā)揮更大的作用，提高社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。筆者認(rèn)為，國家發(fā)改委、財政部及其它兩位學(xué)者或官員的定義均比較全面，只是角度不同而已。

1.2 PPP模式的特征

PPP具有三個主要特征，第一個是“合同關(guān)系”，這是合作前提。以前政府從極高的權(quán)屬、立法方面進(jìn)行的公共事務(wù)管理，這些事務(wù)的處理沒有體現(xiàn)任何合作伙伴關(guān)系，純屬單方面的管控。PPP中公共部門和民營部門合作并形成合同關(guān)系，核心問題是目標(biāo)一致：即從PPP項目中實(shí)現(xiàn)更多、更好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給，前提是以最少的資源和代價。而兩個部門的最終利益則是在共同目標(biāo)基礎(chǔ)之上的各得所需，體現(xiàn)了“合”而又“同”。第二個特征是“利益共享”，這是合作的目的。體現(xiàn)在：任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的，因此PPP中公共部門需要控制民營部門可能獲取的高額利潤。但如何能實(shí)現(xiàn)政府部門與民營部門共享利益呢？就要擴(kuò)大“共享利益”的范圍，實(shí)現(xiàn)包括除直接成果外，還包括項目中相對間接、長期穩(wěn)定的收益，當(dāng)然也包含了很多潛在的利益回報。第三個特征是“風(fēng)險共擔(dān)”。風(fēng)險分擔(dān)，是形成健康、持續(xù)的伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。由于PPP項目的特殊性，其風(fēng)險來源多、周期長，一個PPP項目建設(shè)過程包括了融資風(fēng)險、項目建設(shè)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險等全項目周期的風(fēng)險，PPP項目已經(jīng)超越了政府公共部門的管理，來自市場的風(fēng)險更是前所未有。由于PPP項目中政府部門與社會資本方相互交織在一起，項目風(fēng)險也融合在一塊。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)的意識是無法實(shí)現(xiàn)PPP模式的正常運(yùn)行的。風(fēng)險交織及合理分擔(dān)風(fēng)險是PPP模式區(qū)別于其他交易模式的顯著特點(diǎn)。

2 新型城鎮(zhèn)建設(shè)建設(shè)內(nèi)容與PPP模式的相關(guān)性分析

任何問題的處理方案及方法中均離不開“普遍聯(lián)系”這個事物普遍規(guī)律，為什么說目前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容離不開PPP融資模式的助力，下面將從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容及其與PPP模式的相關(guān)性進(jìn)行分析。表格根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》及國家發(fā)改委于2014年《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》整理。國家發(fā)改委在《指導(dǎo)意見》中特別提出各地新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項目作為增量上改革的重點(diǎn)，優(yōu)先采用PPP模式。根據(jù)上面國家發(fā)改委關(guān)于PPP項目的適用范圍和新城鎮(zhèn)建設(shè)內(nèi)容對比分析可以看出，兩者的相關(guān)性極高，無疑都與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)三個方面完全重合、正相關(guān)?？梢赃@樣定論，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，只要是符合PPP模式的建設(shè)內(nèi)容，均可以采用該模式，但是筆者需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。一是PPP模式需要以項目為標(biāo)的進(jìn)行的合同、合作關(guān)系。二是強(qiáng)調(diào)“社會資本方”原則上是指不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)在內(nèi)的境內(nèi)外企業(yè)法人。三是PPP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中將逐步實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型：如從單純的融資向經(jīng)營轉(zhuǎn)變；土地從整理向經(jīng)營轉(zhuǎn)變；從單個項目向片區(qū)轉(zhuǎn)變；從間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變；從獨(dú)資向股權(quán)合作、混合所有制轉(zhuǎn)變。

國家發(fā)改委通過門戶網(wǎng)站上PPP項目庫專欄，已于5月首批公布1043個、總投資為1.97萬億元的PPP項目。上半年各省區(qū)市共計公布2.2萬億元的PPP項目，全年有望突破3萬億元。如果以國家層面加之各省市每年按退出3萬億PPP項目預(yù)測，到2020年共六年，PPP項目合計投資達(dá)18萬億，前文提過，我國在2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%水平，將需要42萬億投資。PPP項目預(yù)計將占新型城鎮(zhèn)化投資比重達(dá)50%左右，可見其貢獻(xiàn)率非常之大。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下政府與社會資本的合作機(jī)制與實(shí)施路徑

3.1 宏觀層面新型城鎮(zhèn)化PPP合作機(jī)制與實(shí)施路徑

按國家與地方投資內(nèi)容及城鎮(zhèn)格局進(jìn)行分類推進(jìn)，即國家層面、區(qū)域城市群、市縣城市（鎮(zhèn)）三個層面按不同級別選擇不同的PPP模式。（1）根據(jù)2014年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，國家將根據(jù)中央及地方權(quán)限，投資國家戰(zhàn)略層面的公路、鐵路、機(jī)場、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施，在強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐國家層面及地域方面助力地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。（2）區(qū)域城市群層面，提出優(yōu)化提升京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)，繼續(xù)在制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、科技進(jìn)步、綠色發(fā)展等方面走在前列，形成國際競爭新優(yōu)勢，積極參與國際合作和競爭，發(fā)揮其重要支撐和引領(lǐng)作用；培育發(fā)展成渝、長江中游、中原、哈長等中西部地區(qū)城市群，使之成為促使我國國土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。這些重點(diǎn)區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各城市間的密切合作才能達(dá)到一加一大于二的城市群效果。（國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2014）。（3）具體到新型城鎮(zhèn)（市）層面，是最微觀層面，首先需要滿足國家區(qū)域、地域的整體規(guī)劃要求，其次根據(jù)城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，建設(shè)有特色、適宜的新型城鎮(zhèn)，重點(diǎn)在綠色城市、智慧城市、人文城市幾個方面推進(jìn)。三個層面的融合，將會劃分出不同類型的PPP項目，將有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與PPP模式的完美結(jié)合。

3.2 微觀層面新型城鎮(zhèn)化中PPP合作機(jī)制及實(shí)施路徑

前面論述過，新型城鎮(zhèn)化中的建設(shè)內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、公共事業(yè)領(lǐng)域及公共管服務(wù)領(lǐng)域三個方面。本人根據(jù)分析這三個方面的建設(shè)內(nèi)容及特征，可歸納出適用的PPP模式。詳見表2。

3.3 操作層面PPP合作機(jī)制及實(shí)施路徑

PPP模式的一個重要特點(diǎn)就是按“項目”進(jìn)行管理，其實(shí)施路徑實(shí)際上就是科學(xué)的項目管理過程，嚴(yán)格遵循項目管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行。PPP項目操作流程劃分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個主要階段。如圖1所示。

4 結(jié)語

綜上所述，在新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的今天，PPP模式仍然是在我國公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，實(shí)踐中仍有很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)事項，我們必須要按照財政部PPP模式操作流程加入各參與方及具體的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作要點(diǎn)進(jìn)行梳理，制定政府與社會資本的正確合作機(jī)制，采取有效的落實(shí)措施，才能取得預(yù)期的效果。

參考文獻(xiàn)

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