利用PPP項(xiàng)目推進(jìn)攀枝花城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策

郝德強(qiáng)

摘 要：根據(jù)攀枝花實(shí)施PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，分析項(xiàng)目實(shí)施中存在的共通性問(wèn)題，提出相關(guān)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；項(xiàng)目；攀枝花

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.32.006

攀枝花市是一座典型的資源開(kāi)發(fā)型城市，走可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路是攀枝花作為資源型城市未來(lái)發(fā)展的必然選擇。城鎮(zhèn)化建設(shè)必須創(chuàng)新投融資模式，充分利用社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）應(yīng)運(yùn)而生。按照財(cái)政部的定義，PPP模式是指政府與社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共量為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

當(dāng)前，從中央到地方，從政府到企業(yè)，對(duì)推廣PPP項(xiàng)目熱情很高。近年來(lái)，攀枝花市全面推進(jìn)PPP項(xiàng)目在交通、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)領(lǐng)域的開(kāi)展，但隨之而來(lái)的許多問(wèn)題也亟需研究解決。

1 攀枝花市推進(jìn)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2014年以來(lái)，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》、發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)辦法》、財(cái)政部《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能論證指引》等一大批推進(jìn)PPP模式的政策文件出臺(tái)。近年來(lái)，攀枝花市財(cái)政部門(mén)以大力推進(jìn)PPP試點(diǎn)工作為契機(jī)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本在更大范圍參與我市的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。結(jié)合實(shí)際情況，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采取BT、BOT、BOO等多種建設(shè)模式，有效推進(jìn)了全市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)。

1.1 完善工作機(jī)制

2014年，我市便由市政府制定出臺(tái)了《攀枝花市政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)工作推行方案》，為規(guī)范有序推進(jìn)攀枝花市政府與社會(huì)資本合作模式，建立健全工作機(jī)制，2016年9月，正式成立攀枝花市PPP管理中心，主要負(fù)責(zé)全市PPP政策研究，市本級(jí)PPP項(xiàng)目的儲(chǔ)備、財(cái)政承受能力評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、咨詢機(jī)構(gòu)與專家?guī)旒靶畔⑵脚_(tái)建設(shè)等工作。PPP中心的成立，將進(jìn)一步強(qiáng)化攀枝花市PPP工作組織保障，為PPP工作提供必要的技術(shù)支撐。

1.2 PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

攀枝花市確定的9大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域，各類社會(huì)資本可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。目前，攀枝花市PPP項(xiàng)目庫(kù)已包裝項(xiàng)目50個(gè)，估算總投資479.25億元，涉及城市交通、環(huán)境保護(hù)、高速公路等8個(gè)方面，至目前已有合作對(duì)象且已確定為PPP模式的政府投資項(xiàng)目有6個(gè)。2016年5月，國(guó)家發(fā)改委首個(gè)PPP項(xiàng)目庫(kù)發(fā)布推介項(xiàng)目1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，攀枝花市馬坎污水處理廠及截污干管工程、攀枝花公安智能安全系統(tǒng)、四十九高位水池建設(shè)和中國(guó)苴卻硯博物館項(xiàng)目4個(gè)項(xiàng)目被列入該項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目總投資4億余元。

2015年7月，在四川省政府性投資項(xiàng)目會(huì)上，再次推介了G4216線寧南至攀枝花高速公路攀枝花段等3個(gè)項(xiàng)目，投資總額106億元。今年來(lái)，市財(cái)政局為積極促成我市PPP項(xiàng)目的合作實(shí)施，引進(jìn)同創(chuàng)九鼎、中國(guó)建筑基礎(chǔ)設(shè)施勘察設(shè)計(jì)建設(shè)集團(tuán)、中國(guó)聯(lián)合工程公司、葛洲壩建工集團(tuán)、中國(guó)交通建設(shè)公司等多家企業(yè)，前來(lái)我市與PPP項(xiàng)目主管部門(mén)進(jìn)行了項(xiàng)目洽談及對(duì)接。

1.3 PPP示范項(xiàng)目建設(shè)

為做好試點(diǎn)項(xiàng)目示范效應(yīng)，攀枝花市大力推進(jìn)公安智能系統(tǒng)、生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、花城新區(qū)醫(yī)院、攀枝花至大理（四川境）高速公路、攀枝花市花城新區(qū)干壩塘天星湖片區(qū)水環(huán)境治理等建設(shè)項(xiàng)目。2016年8月26日，攀枝花市人民政府和光大金控資產(chǎn)管理有限公司簽訂《攀枝花市花城新區(qū)醫(yī)院PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》。這是攀枝花市醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)首個(gè)合作項(xiàng)目，開(kāi)啟了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)全新的合作模式。項(xiàng)目的成功落地必將對(duì)四川省乃至全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生巨大的引領(lǐng)作用和示范效應(yīng)。8月30日，中國(guó)十九冶集團(tuán)中標(biāo)攀枝花市火車南站站前基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期為11.5年，其中建設(shè)期1.5年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)期限10年。

1.4 創(chuàng)新投融資機(jī)制

近年來(lái)，為加快政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目工作的推進(jìn)，積極探索實(shí)行基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，以發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。攀枝花市大膽創(chuàng)新資金籌集方式，與深圳金磚城市國(guó)開(kāi)先導(dǎo)基金管理有限公司合作設(shè)立了攀枝花市PPP項(xiàng)目財(cái)政支持基金。該項(xiàng)資金按照市政府主導(dǎo)安排使用，依據(jù)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作，將專項(xiàng)用于我市PPP項(xiàng)目及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。當(dāng)前，攀枝花市政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政支持基金第一批資金10億元于2016年8月18日順利提款到位，第二批資金將于9月底到位。這將及時(shí)為我市政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的順利推進(jìn)，提供有力的資金保障。

2 存在的問(wèn)題與不足

盡管PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作取得相當(dāng)成效，但仍然存在一些問(wèn)題與不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 實(shí)際操作復(fù)雜

政府和社會(huì)資本合作模式，簡(jiǎn)稱PPP模式，其運(yùn)作方式主要包括：委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、租賃——運(yùn)營(yíng)——移交、建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交、建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)、移交——運(yùn)營(yíng)——移交、改建——運(yùn)營(yíng)——移交、購(gòu)買(mǎi)——建設(shè)——運(yùn)營(yíng)以及區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)等多種模式，實(shí)際操作復(fù)雜，在操作層面上，涉及物有所值評(píng)價(jià)、投資測(cè)算、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理等專業(yè)技術(shù)工作；在政策層面上，涉及土地、股權(quán)、財(cái)政專項(xiàng)資金、立項(xiàng)審批、招標(biāo)采購(gòu)、中期評(píng)估、項(xiàng)目移交評(píng)估等，PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性導(dǎo)致實(shí)際動(dòng)作難度較大。

2.2 適用范圍的局限性

PPP項(xiàng)目?jī)H適合于交通、教育、醫(yī)療、環(huán)境保住等具有公益性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)產(chǎn)品的提供，并不是適合于所有投資項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目往往是投資額度大、回收期時(shí)間長(zhǎng)、收益相對(duì)較低的項(xiàng)目，如何吸引社會(huì)資本的參與，往往是一個(gè)難題。有些PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)及實(shí)際操作困難，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及項(xiàng)目回收都存在許多難題，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2.3 融資體系尚不完善

在地方債務(wù)壓力及經(jīng)濟(jì)下行壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP項(xiàng)目之名進(jìn)行大規(guī)模的投資，盲目上項(xiàng)目，財(cái)政部要求進(jìn)行PPP項(xiàng)目財(cái)政可承受能力論證，每年度從預(yù)算中安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不能超出一般公共預(yù)算支出的10%，這導(dǎo)致政府投資的資金受到限制。從實(shí)際情況來(lái)看，即使沒(méi)有10%的政策限制，攀枝花市也不可能拿出大量財(cái)政資金支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，商業(yè)銀行的貨款實(shí)際資金成本在8%左右，這也導(dǎo)致項(xiàng)目融資難的問(wèn)題存在。

3 推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的對(duì)策建議

目前，PPP項(xiàng)目建設(shè)還存在諸多問(wèn)題，為了規(guī)范有效的推進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，針對(duì)以上分析的問(wèn)題，提出以下對(duì)策建議。

3.1 正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

PPP項(xiàng)目實(shí)際上就是政府與市場(chǎng)結(jié)合的產(chǎn)物，因此以，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系尤為重要，嚴(yán)格界定政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界是推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的首要問(wèn)題。該由政府管的事應(yīng)該切實(shí)管理好，該由企業(yè)做的事應(yīng)該放手由企業(yè)爭(zhēng)做，政府不應(yīng)干涉。政府應(yīng)該做好PPP項(xiàng)目的整體規(guī)劃，明確PPP項(xiàng)目的適用類型，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類梳理。應(yīng)該用市場(chǎng)與法治的思維，在平等、互利、自愿的原則下，和社會(huì)資本進(jìn)行合作。堅(jiān)持招投標(biāo)制，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，合理設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制，一方面保障社會(huì)資本的利益，另一方面又要降低項(xiàng)目成本，減輕政府財(cái)政壓力，爭(zhēng)取取得良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

3.2 科學(xué)決策，合理評(píng)估

堅(jiān)持科學(xué)決策與合理評(píng)估的原則，確保項(xiàng)目“物有所值”。在PPP項(xiàng)目選擇上，應(yīng)該按照科學(xué)的方法進(jìn)行論證，PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵就是“物有所值”的評(píng)估，評(píng)估應(yīng)該采用科學(xué)的方法，從定量與定性的角度，對(duì)項(xiàng)目的投資、收益、風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)效益等方面進(jìn)行切合實(shí)際的分析與評(píng)估。從實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目的失敗大多是因?yàn)樵u(píng)估不準(zhǔn)確導(dǎo)致的，由于評(píng)估不準(zhǔn)確，會(huì)在項(xiàng)目投資與運(yùn)營(yíng)，以及項(xiàng)目回收各個(gè)階段帶來(lái)很多問(wèn)題。對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承諾、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本、項(xiàng)目效益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、回報(bào)機(jī)制等進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的可行性評(píng)估是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

3.3 經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡

經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡就是堅(jiān)持“公共效益最大化”的原則，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。采用PPP模式的項(xiàng)目本身就具有公共性質(zhì)，是一種全新的提供公共服務(wù)的方式，這就要求PPP項(xiàng)目建成后要充分發(fā)揮公共效益，比如，收費(fèi)應(yīng)該合理。但另一方面，又要通過(guò)保障社會(huì)資本的利益，這不僅僅是需要鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，同時(shí)也是按照市場(chǎng)原則辦事的必須要求。因此，如何把握這個(gè)“度”很重要。政府在采用何種模式實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)要充分評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)那些社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益較差的項(xiàng)目，要給予更多的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)，政府又應(yīng)該切實(shí)履行監(jiān)督管理的職責(zé)，對(duì)社會(huì)資本參與的PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督和管理，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。