基于金融消費者保護視角的存款保險制度研究

丁建臣+劉源

摘要：我國金融消費者保護長期處于弱化狀態(tài)，金融監(jiān)管效率低下。強化金融消費者保護，已經(jīng)成為各國銀行監(jiān)管的目標和金融機構(gòu)經(jīng)營管理的價值導向，也是實現(xiàn)社會公平正義的必然要求。文章基于金融消費者保護視角，分析了存款保險制度在促進金融消費者保護方面的作用、核心內(nèi)涵和行為準則。闡釋了存款保險制度在我國的建立和發(fā)展以及現(xiàn)階段亟待解決的問題和改革思路。

關鍵詞：金融消費者；存款保險；金融監(jiān)管

一、 引言

存款保險制度的作用對象是金融消費者，直接目的是保障金融消費者在銀行的存款安全，從金融消費者權(quán)益保護的角度看，存款保險制度是構(gòu)建金融消費者權(quán)益保護的法律基礎和重要手段。在家庭金融日益發(fā)展，金融市場的零售業(yè)務占整個金融業(yè)產(chǎn)值的份額逐漸提高的情況下，金融消費者的權(quán)益保護問題需要得到應有的重視，讓存款保險制度為我國金融消費者權(quán)益保護體系的進一步發(fā)展打下堅實基礎。存款保險制度在全球范圍內(nèi)的建立始于《格拉斯-斯蒂格爾法案》，之后從美國推廣到其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家。截至2015年1月，全球范圍內(nèi)已有一百多個國家正式建立了顯性的存款保險制度。通過長期的實踐與發(fā)展，存款保險制度在防止銀行擠兌，保障金融消費者存款安全，提高金融消費者信心等方面發(fā)揮了巨大的積極作用，從而促進了整個金融市場的繁榮與發(fā)展。我國的存款保險制度于2015年正式確立，其宗旨是：“建立和規(guī)范存款保險制度，依法保護存款人的合法權(quán)益，及時防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”。這是我國首次頒布明文規(guī)定的關于存款保險制度的法律法規(guī)，其對金融消費者權(quán)益保護體系的推進和完善有著建設性的意義和作用，形成了一把金融消費者的“法律保護傘”。然而，《存款保險條例》目前還只是一道行政法規(guī)，并未升格到如《消費者權(quán)益保護法》那樣相對規(guī)范、嚴謹以及有效的法律文件，隨著這一條例的逐步實施，其內(nèi)部隱藏的不足將會不斷顯露，對金融消費者權(quán)益進行有效保護的一些局限還會持續(xù)存在。因此，需要基于金融消費者保護的視角來考察我國存款保險制度的發(fā)展歷程、現(xiàn)行存款保險制度的問題，以及我國存款保險制度的發(fā)展方向和如何完善我國的金融消費者權(quán)益保護制度，以期促進我國金融監(jiān)管體制的改革和發(fā)展。

二、 存款保險與金融消費者關系的文獻述評

較早開始重視存款保險制度對金融業(yè)穩(wěn)定和金融消費者保護作用的是Bryant（1980），Diamond和Dybvig（1983），他們認為政府的行政干預不能使擠兌所引發(fā)的銀行破產(chǎn)風險完全消失，但是由于存款保險制度的存在，擠兌所產(chǎn)生的不良影響將大大減小，金融系統(tǒng)的基本穩(wěn)定可以得到保證。這得益于存款保險有著重新分配風險的功能，使得金融消費者的存款安全系數(shù)上升。Cull（1998）則利用對比分析法，得出了存款保險制度能夠深化金融改革的結(jié)論。另外，存款保險制度還有一個重要作用--降低銀行的道德風險，Gropp和Vesala（2001）研究了1994年歐盟指令后，認為存款保險制度可以強化市場紀律，加強市場對銀行業(yè)的監(jiān)督，從而降低銀行的道德風險。

國內(nèi)學者如黃大玉（1995）較早提出在中國建立存款保險制度，他指出由于銀行經(jīng)營風險的增大，若宏觀經(jīng)濟的波動加劇，國家信用下降，銀行將會有破產(chǎn)的可能。此外，面對金融國際化、國內(nèi)外金融機構(gòu)的競爭加劇的局面，也有必要設立存款保險以保護存款人利益，降低金融業(yè)風險。敬志勇、范利民、厲吉斌（2011）研究了存款保險制度建立的路徑選擇問題。道德風險是存款保險研究的一個重要方向：劉笑萍（2001）研究了存款保險、道德風險和銀行系統(tǒng)性風險的問題。錢小安（2004）研究了存款保險引發(fā)的道德風險的問題。尹杞月（2012）研究了國外銀行存款保險的道德風險問題。張傳良、翁東玲（2013）研究了在東亞地區(qū)村鎮(zhèn)銀行中，存款保險所引發(fā)的道德風險問題。王曉博，劉偉（2015）對我國商業(yè)銀行中存款保險引發(fā)的道德風險問題進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行的道德風險問題已由資產(chǎn)業(yè)務轉(zhuǎn)向了負債業(yè)務。還有一部分學者認為要實現(xiàn)利率市場化，存款保險制度必須先行。王道平和楊駿（2014）發(fā)現(xiàn)存款保險制度能夠抑制銀行風險的過度承擔問題，防范銀行的系統(tǒng)性危機，促進我國利率市場化的推行。張平（2015）認為存款保險制度還是大銀行與小銀行平等競爭的基礎，以避免大銀行利用天然的壟斷優(yōu)勢，擠壓中小銀行的生存空間，弱化競爭，不利于整個金融行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

從金融消費者保護的視角來看，夏斌和范建軍（2004）認為存款保險制度使得存款合約的信息結(jié)構(gòu)得到改善，既可以改善銀行與金融消費者之間信息不對稱的問題，又可以減輕金融消費者對于銀行破產(chǎn)的恐慌心理。易誠（2005）認為存款保險制度可以遏制金融機構(gòu)惡意經(jīng)營，減輕國家財政的壓力，促進中國的金融改革。2008年金融危機之后，邢會強（2009）呼吁將保護金融消費者權(quán)益作為金融監(jiān)管的第一要務，并大力發(fā)展非訴訟解決途徑。周良（2008）認為英國的金融消費者保護機制效率較高，其法律和自律機制以及爭議處理機制能夠為中國提供借鑒。林宏山（2010）和黃鋒（2011）等認為美國對金融消費者的保護有助于美國的迅速復蘇，其多層次的保護機構(gòu)起到了重要作用。以方平（2010）為代表的學者則積極主張應重視金融消費者權(quán)益保護的專門立法，彌補金融危機所暴露的金融監(jiān)管體制的巨大缺陷。孫天琦和張曉東（2010）強調(diào)了應明確賦予有關部門金融消費者保護職能，并開通金融消費者投訴通道，加強其金融知識教育。溫樹英、齊向莉（2013）闡釋了有效存款保險制度核心原則和金融消費者保護的關系。

三、 存款保險制度對金融消費者保護的影響機制

1. 存款保險制度的宏觀顯性影響。

（1）減輕國家財政的負擔。在《存款保險條例》未實施之前，我國實行的是“隱性”存款保險制度，即國家財政和國家信用為各銀行的存款負債提供擔保和兜底。于是金融消費者將銀行視為“大而不倒”的機構(gòu)，幾乎沒有對銀行的業(yè)務進行監(jiān)督，而銀行為了追求利潤放松對發(fā)出貸款的風險評估，長期對國家財政的高度依賴將拖累國家財政的預決算。此時，如果設立顯性的存款保險制度，則投保機構(gòu)將向存款保險公司或存款保險基金管理機構(gòu)交納保費并形成存款保險基金，存款保險基金管理機構(gòu)在銀行發(fā)生破產(chǎn)風險時，依照《存款保險條例》規(guī)定向存款人償付被保險存款。國家無需頻繁地動用財政進行兜底，這也間接地維護了金融消費者（納稅人）的權(quán)益。

（2）促進大型銀行與中小銀行之間的公平競爭，改善金融消費環(huán)境。據(jù)中國人民銀行2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以得到，中資全國性四家大型銀行人民幣信貸收支相當于全國所有中小型銀行人民幣信貸收支總和的80%，說明大型國有銀行仍是我國金融市場秩序中的支配者，中小銀行的話語權(quán)和參與度不足。過去，由于隱性存款保險制度的存在，銀行的存款負債被全額擔保。大型國有銀行的運行事關整個金融市場的系統(tǒng)性風險，從“大而不倒”演變?yōu)椤按蠖荒艿埂保粌H國家政策向大型國有銀行傾斜，并且還幫助其剝離不良資產(chǎn)；中小銀行則至多能享受地方政府的一些優(yōu)惠和扶持。在這種不公平的競爭機制下，金融消費者會自然而然地認為在大型國有銀行辦理業(yè)務“更加有保障”。長期如此，中小銀行為了生存而從事高風險業(yè)務，增大了其不確定性因素；而大型國有銀行因為有天然的壟斷優(yōu)勢，缺乏動力提高其服務水平。

（3）為利率市場化進程提供有利的制度保障。銀行業(yè)是依靠經(jīng)營風險盈利的具有高負債特點的企業(yè)。資產(chǎn)和負債利差是銀行利潤的來源，一般來說，銀行的資產(chǎn)負債率比較高，并且屬于“硬負債，軟資產(chǎn)”。因此，即使是較小的資產(chǎn)損失所引發(fā)的流動性不足，有可能導致銀行出現(xiàn)資不抵債，引發(fā)破產(chǎn)風險。顯然，如果利率市場化推行過快，銀行的利潤空間就會猛烈壓縮，流動性將受到嚴峻的考驗，破產(chǎn)風險激增。在現(xiàn)代銀行的關系網(wǎng)下，單個銀行的破產(chǎn)還將通過錯綜復雜的債權(quán)債務關系傳導至其他銀行及金融機構(gòu)引起系統(tǒng)性風險。王道平（2016）通過實證分析發(fā)現(xiàn)利率市場化會提高系統(tǒng)性銀行危機發(fā)生的概率，而存款保險制度則有助于降低系統(tǒng)性危機的風險，當然也與存款保險制度在多大程度上能夠穩(wěn)定金融和由它所引發(fā)的道德風險的程度有關。由于存款保險制度的存在使中小投資人知道即使銀行破產(chǎn)清算，其存款也能得到確定賠付，銀行面臨的擠兌風險大為降低，破產(chǎn)風險得到有效控制。

2. 存款保險制度對金融消費者保護的微觀作用機制。

（1）對金融消費者知情權(quán)的保障。知情權(quán)是作為一個消費者而言最基本的權(quán)利，但由于金融服務和產(chǎn)品相對于實物商品來說要復雜得多，如果沒有專業(yè)人員進行講解甚至被金融機構(gòu)誤導，片面夸大收益率，而對金融服務和產(chǎn)品所包含的風險緘口不言，極有可能掉入高風險產(chǎn)品的“陷阱”。建立顯性的存款保險制度之后，由于金融機構(gòu)理財產(chǎn)品和信托產(chǎn)品并不屬于被保險的范圍之內(nèi)，所以金融消費者在自行選擇金融產(chǎn)品或被金融機構(gòu)推薦購買產(chǎn)品時，就必須對所消費的服務和產(chǎn)品的性質(zhì)加以區(qū)分，主動分辨存款和其他金融產(chǎn)品的區(qū)別。從而，金融消費者辨析能力和維權(quán)意識將因顯性存款保險制度的推出而加強，并可以進一步規(guī)范金融機構(gòu)的經(jīng)營方式。

（2）對金融消費者財產(chǎn)安全的保障。存款保險制度的推出最根本的意義就在于將金融消費者的存款置于一張“看得見的網(wǎng)”的保護之下。根據(jù)《存款保險條例》的規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)”都屬于需要進行存款保險的投保機構(gòu)，“被保險存款包括投保機構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款”。由于絕大多數(shù)銀行機構(gòu)都成為了投保機構(gòu)，其中一家金融機構(gòu)發(fā)生危機必將牽扯到其他機構(gòu)，所以存款保險制度強化了各金融機構(gòu)的互相監(jiān)督；并且由于差別費率的存在，可以使金融機構(gòu)增強對自身流動性、經(jīng)營性風險的控制。根據(jù)《存款保險條例》的要求：存款保險基金管理機構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全或存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示。因此，存款保險制度促進了微觀金融審慎監(jiān)管的強化，降低了金融消費者財產(chǎn)的系統(tǒng)性風險。

（3）對金融消費者求償權(quán)的保障。在顯性存款保險制度未推出之前，有關部門對金融消費者蒙受損失的賠償缺少時效性和精確的數(shù)量，金融消費者為維護自己的正當權(quán)益需要耗費大量的時間成本和人工，甚至有些金融消費者因難度大、時間長而放棄求償。對金融消費者求償權(quán)保護的缺失，既使消費者蒙受了經(jīng)濟損失，又削弱了其對監(jiān)管當局和金融機構(gòu)的信任。這些不良印象使金融消費者的消費意愿減弱，拖累了金融消費對金融市場發(fā)展的推動。在《存款保險條例》推出之后，明文規(guī)定了最高償付限額為50萬元，并在被接管、破產(chǎn)等情形發(fā)生之日起7個工作日內(nèi)足額償付存款，破除了之前金融消費者在求償時所遇到的時效性差、賠償額不詳?shù)壤Ь?，使得賠償程序更為簡潔，金融消費者的求償權(quán)不再是空中樓閣，也為今后有關求償事宜的法律法規(guī)的起草起到了積極的帶頭作用。

（4）提高金融消費者的風險意識，加強金融消費者教育。在實施《存款保險條例》之后，問題銀行或破產(chǎn)銀行的退出機制已被提上日程，存款保險制度即是善后處理機制的有機組成部分。銀行業(yè)的健康發(fā)展，需要允許銀行存在倒閉的風險和可能，金融消費者在接受了存款保險的制度安排后，也必將逐漸轉(zhuǎn)變“金融機構(gòu)永遠不會倒閉”的傳統(tǒng)觀念，在金融消費過程中增強風險意識和培育健康的理財觀念，并加強對金融機構(gòu)的關注和監(jiān)督。

四、 現(xiàn)行存款保險制度亟待解決的幾個問題

1. 關于50萬元的最高償付限額是否合理。根據(jù)《存款保險條例》第五條規(guī)定：存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元，而50萬元以上的部分以清償資產(chǎn)清償。從其他已推行顯性存款保險制度國家的經(jīng)驗來看，這些國家的存款保險限額大多集中在人均GDP的2倍～6倍左右，但考慮到我國金融消費者存款比例高、存款偏好性強的實際情況，適當提高存款保險限額對GDP的倍數(shù)有利于提高我國城鄉(xiāng)居民儲蓄和中小企業(yè)存款的受保范圍。以2015年的人均GDP約49 351元計算，50萬元的存款保險限額超過了GDP的十倍；以官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，99.5%的城鄉(xiāng)居民儲蓄都能得到全額保障。所以50萬元的最高償付限額能夠保證存款保險基本覆蓋，對金融消費者具有普遍保障。但部分金融消費者的存款余額超過了50萬元，于是就產(chǎn)生了“超過最高償付限額的部分如何得到保障”的問題。從現(xiàn)行規(guī)定來看，超過50萬元的部分將依法從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償，但這一規(guī)定又再次拉長了金融消費者的求償之路。若金融消費者選擇將集中的存款分散到不同的金融機構(gòu)，可能會引起存款的大規(guī)模流動，因此有學者建議超額部分可實行自愿投保制度，即將金融消費者存款分為50萬以下和50萬以上兩個檔次，超過50萬則適用另一種制度和保費，即對大額存款實行累進型保險制度。

2. 存款保險基金的資金管理問題?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定存款保險基金的運作須遵循“安全、流動、保值、增值”的原則，其投放限于人民銀行、政府債券、央行票據(jù)等信用等級較高的金融債券。相對于社保基金積極入市的形勢，存款保險基金的投資渠道和手段顯得不夠多元化，保值、增值的能力也就十分有限。另外，目前存款保險基金管理機構(gòu)仍未設立，存款保險基金暫由中國人民銀行下屬機構(gòu)管理。但這種做法要求央行既要制定和執(zhí)行貨幣政策，又要進行金融監(jiān)管和管理存款保險基金，將增大其負擔，阻礙央行行使其他職能。根據(jù)國際經(jīng)驗，美國為存款保險基金的管理設立了聯(lián)邦存款保險公司，使其獨立在政府職能部門之外，我國可以根據(jù)現(xiàn)有國情進行參考。

3. 存款保險制度引發(fā)道德風險問題。與一般的保險不同，人壽、財產(chǎn)、事故等商業(yè)性保險公司通常具有良好的機制設計，可有效對投保對象進行甄別和區(qū)分，分類設置合同，并在事后進行有效監(jiān)督，逆向選擇和道德風險問題已經(jīng)可以得到較為有效的治理。但存款保險暫時或者很難存在這樣的機制設計，存款保險對儲戶統(tǒng)一設置保護底限，同時涉及到儲戶、銀行和存款保險機構(gòu)的利益關系。一方面，金融消費者在銀行發(fā)生破產(chǎn)的情況下可以獲得保護；另一方面，銀行因為有了存款保險，風險相對下降，相對于未投保的非銀行金融機構(gòu)可以更低的利率獲得貸款資金，有動機進行更高風險的投資或貸款，引發(fā)道德風險的問題。存款保險引發(fā)的道德風險還有可能是代理問題引發(fā)的，如錢小安（2004）的研究表明：當銀行雇員為自身利益最大化，置儲戶利益于不顧延遲對問題銀行的及時處置，也會引發(fā)潛在的道德風險問題。

五、 結(jié)語

《存款保險條例》是我國顯性存款保險制度建立的開端，也是對我國金融消費者保護體系的重要補充和金融消費者權(quán)益的法律保障。我國金融消費者保護還處在起步階段，需要從法律、行業(yè)、政府、自律等各方面進一步改進，一行三會的分業(yè)監(jiān)管制度已逐漸不能與現(xiàn)在的混業(yè)經(jīng)營趨勢相適應。顯性存款保險制度為金融消費者的財產(chǎn)安全提供了保護，將大多數(shù)的城鄉(xiāng)存款納入了存款保險“安全網(wǎng)”之中，切實保護了金融消費者權(quán)益。但是結(jié)合相關國際經(jīng)驗，還存在著存款限額調(diào)整、存款保險基金如何正確管理的問題。隨著我國金融監(jiān)管實踐經(jīng)驗的不斷豐富，法律制度的逐漸完善，對金融消費者權(quán)益保護的研究將進一步優(yōu)化和完善。

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作者簡介：丁建臣（1962-），男，漢族，黑龍江省牡丹江市人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學金融學院教授、博士生導師，公共政策研究所所長，研究方向為金融學；劉源（1980-），男，漢族，四川省德昌縣人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學金融學院博士生，研究方向為金融學。