城市社區(qū)公共收益的使用困境及其排解策略

楊歡

[摘要]城市社區(qū)公共收益使用困境作為一個(gè)長期被學(xué)界忽視的議題，雖然在實(shí)踐層面已有部分社區(qū)做了積極探索，但仍然無法有效化解公共收益使用的深層次困境?；赟市D社區(qū)的個(gè)案考察表明，城市社區(qū)公共收益的使用困境主要表現(xiàn)為：獨(dú)立、有效、專業(yè)、全面的監(jiān)督機(jī)制尚未建立起來，社區(qū)居民對(duì)公共收益使用現(xiàn)狀的滿意度偏低，社區(qū)居民了解公共收益使用情況的有效渠道缺乏以及社區(qū)居民對(duì)公共收益的權(quán)利意識(shí)淡薄。為了找尋走出困境的密碼，建議采取以下策略：健全相關(guān)制度，增設(shè)業(yè)主監(jiān)事會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)；拓寬參與渠道，保障社區(qū)居民主體地位；加強(qiáng)權(quán)利觀念，突出社區(qū)居民知情權(quán)和使用權(quán)；建立信托模式，規(guī)范對(duì)公共收益的監(jiān)督和管理。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)；公共收益；使用困境；排解策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.170

伴隨著中國的城市化進(jìn)程尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)，城市社區(qū)開發(fā)和建設(shè)的步伐不斷加快，但物業(yè)管理水平卻未同步提高，由此導(dǎo)致與城市社區(qū)管理相關(guān)的糾紛頻繁發(fā)生。其中，城市社區(qū)公共收益究竟應(yīng)當(dāng)如何使用就是一個(gè)很少被學(xué)界關(guān)注的一個(gè)問題。而該問題得不到妥善解決，則容易引發(fā)城市社區(qū)物業(yè)公司、業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)三方之間的尖銳矛盾。遺憾的是，該問題并未引起學(xué)界的關(guān)注和重視。與學(xué)界對(duì)該問題的忽視形成鮮明對(duì)比的是，在實(shí)踐層面，某些社區(qū)近年來進(jìn)行了積極探索。其中，S市D社區(qū)就已經(jīng)大膽嘗試以向本社區(qū)居民以“發(fā)紅包”的形式來使用年度公共收益，并引發(fā)了強(qiáng)烈的社會(huì)反響。

然而，如何透過表象來體察城市社區(qū)公共收益使用的深層次困境，則仍然需要學(xué)界的共同努力。有鑒于此，本文所關(guān)心的問題是：城市社區(qū)公共收益使用的內(nèi)在困境有哪些？為了化解困境，應(yīng)該采取哪些對(duì)策？

1法律規(guī)范與實(shí)踐背景

1.1相關(guān)法律法規(guī)

關(guān)于社區(qū)公共收益的歸屬，《中華人民共和國物業(yè)法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》都做了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國物業(yè)法》第18條規(guī)定，利用物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備進(jìn)行經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)在征得相關(guān)業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)的同意后，按照規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。業(yè)主所得收益應(yīng)當(dāng)主要用于補(bǔ)充專項(xiàng)維修資金，也可以按照業(yè)主大會(huì)的決定使用?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第72條規(guī)定，業(yè)主對(duì)建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。第73條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路和綠地屬業(yè)主共有，建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，也屬業(yè)主共有。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第55條規(guī)定，社區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的公共場所、公共設(shè)施，屬于社區(qū)全體業(yè)主共有。在社區(qū)公共場所、公告設(shè)施上經(jīng)營廣告，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過社區(qū)全體業(yè)主同意或授權(quán)，物業(yè)公司不得擅自引入廣告。經(jīng)營廣告所得，也應(yīng)該歸全體業(yè)主所有。關(guān)于社區(qū)公共收益的分配，《物權(quán)法》第80條規(guī)定，建筑物及其附屬設(shè)施的費(fèi)用分?jǐn)偂⑹找娣峙涞仁马?xiàng)，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按照業(yè)主專有部分占建筑物總面積的比例確定?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第55條規(guī)定，經(jīng)營廣告所得，應(yīng)該歸全體業(yè)主所有，業(yè)主有權(quán)要求物業(yè)公司披露相關(guān)賬目，具體如何使用應(yīng)當(dāng)由業(yè)主或業(yè)主委員會(huì)決定或者根據(jù)物業(yè)服務(wù)合同約定進(jìn)行處理。

1.2實(shí)踐背景

改革開放后，我國城市社區(qū)發(fā)展取得巨大進(jìn)步，但由于在社區(qū)公共收益的管理、使用和分配等一系列問題上的巨大差異和重大分歧，城市社區(qū)物業(yè)管理公司、業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)三方之間的矛盾日益尖銳。在經(jīng)歷了深圳南山如意家園業(yè)主實(shí)名舉報(bào)業(yè)委會(huì)事件、北京朱雀橋法律訴訟事件等一系列社會(huì)事件之后，更是將三方之間的矛盾和沖突推到了浪尖。而在2015年7月，蘇州市都市花園以“發(fā)紅包”形式就年度公共收益向本社區(qū)居民進(jìn)行分配，此事件無疑給城市社區(qū)公共收益的分配現(xiàn)狀帶來一股清流，也在區(qū)域范圍內(nèi)引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響和廣泛的民眾關(guān)注。因此，本課題以蘇州市都市花園這一個(gè)案為切入點(diǎn)，厘清該社區(qū)公共收益分配現(xiàn)狀，探求其發(fā)展至今的原因，并對(duì)其現(xiàn)行機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的探索和完善。

2研究方法與資料來源

為了對(duì)城市社區(qū)公共收益分配問題做進(jìn)一步探究，本項(xiàng)研究選取S市D作為典型個(gè)案。筆者采用問卷調(diào)查法、訪談法和文獻(xiàn)法收集與個(gè)案有關(guān)的資料。具體來說，個(gè)案資料的匯集經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段，2016年7月初，在中國知網(wǎng)和百度搜集S市D社區(qū)公共收益的二手文獻(xiàn)，共收集到4篇文章。對(duì)這些文章的閱讀讓筆者對(duì)該社區(qū)公共收益使用問題有了初步的了解。第二階段，2016年7月中旬，筆者對(duì)D社區(qū)進(jìn)行了問卷調(diào)查。在使用問卷調(diào)查法時(shí)，筆者采用簡單隨機(jī)抽樣法來選取研究樣本。根據(jù)Krejcie和Morgan設(shè)計(jì)的“母群體與樣本大小對(duì)照表”[Krejcie，R.V.和Morgan，D.W.（1970）.Determiningsamplesizeforresearchactivities.EducationalandPsychologicalMeasurement，30，607-610.]，在本次實(shí)地調(diào)研中，我們共發(fā)放問卷350份。問卷采用面訪式填答法，共填答問卷350份，回收有效問卷340份，有效回收率為97.1%。由于樣本個(gè)體之間回答的差異性較大，筆者按照不同影響因子對(duì)樣本進(jìn)行分類和分層。在回收的340份有效問卷中，按照性別進(jìn)行分類時(shí)，男性占53%，女性占47%。在問卷調(diào)查的同時(shí)，筆者還采用半結(jié)構(gòu)式訪談法來獲取補(bǔ)充性資料。為了增強(qiáng)訪談資料的真實(shí)性和可信賴度，筆者運(yùn)用了三角互證法（Triangulation），即對(duì)D社區(qū)的部分物業(yè)管理人員、業(yè)主委員會(huì)委員和業(yè)主分別進(jìn)行了訪談，以對(duì)從不同訪談對(duì)象那里獲取的資料進(jìn)行交叉檢驗(yàn)。

S市D社區(qū)是位于S市工業(yè)園區(qū)星海街519號(hào)的一個(gè)普通社區(qū)。該社區(qū)共分為5期，可入住2521戶。實(shí)際入住的住戶以在S市工業(yè)園區(qū)上班的公司白領(lǐng)和大、中、小學(xué)老師為主，業(yè)主文化素質(zhì)相對(duì)較高。項(xiàng)目總占地面積13.2284公頃，總建筑面積26.9357萬平方米，可入住2521戶，居住人口6420人左右，其中住宅建筑面積21.7326萬平方米，公建配套5.2031萬平方米，住宅由多層、中高層組成。

3社區(qū)公共收益的使用困境

S市D社區(qū)公共收益主要包括出租、出售、經(jīng)營所得三種來源。S市D社區(qū)自第三屆業(yè)主委員會(huì)成立之日起才開始管理、支配和使用社區(qū)公共收益，這無疑是一個(gè)巨大進(jìn)步。然而，在此之前，該社區(qū)的公共收益都被物業(yè)公司占有，因此，業(yè)主委員會(huì)正通過法律途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。從委托代理理論的視角來看，業(yè)主委員會(huì)只是代理人，社區(qū)全體業(yè)主才是社區(qū)公共收益的所有人和委托人。業(yè)主委員會(huì)的代理權(quán)并沒有經(jīng)過社區(qū)全體業(yè)主召開業(yè)主大會(huì)來授權(quán)，因而其合法性存疑。不僅如此，S市D社區(qū)曾經(jīng)用給居民“發(fā)紅包”的方式來使用公共收益，但此舉只是偶然性事件，尚未建立較為健全的公共收益使用制度。

筆者通過對(duì)調(diào)研資料的分析發(fā)現(xiàn)，目前該社區(qū)公共收益使用尚存在一些有待排解的困境。

3.1獨(dú)立、有效、專業(yè)、全面的監(jiān)督機(jī)制尚未建立起來

就D社區(qū)公共收益的使用方式來看，社區(qū)業(yè)主對(duì)公共收益沒有直接行使使用權(quán)，而是將該項(xiàng)權(quán)限讓渡給代表全體業(yè)主的業(yè)主委員會(huì)，即由業(yè)主委員會(huì)來管理和使用社區(qū)公共收益。該社區(qū)曾采用讓社區(qū)居民直接領(lǐng)取現(xiàn)金的方式進(jìn)行公共收益分配，但由于分配主體規(guī)模較大、領(lǐng)取程序較為繁雜，因此這種方式在嘗試了一次之后即被舍棄。對(duì)于究竟應(yīng)該建立怎樣的公共收益使用機(jī)制，仍然處在探索與改革過程中。目前，社區(qū)通過召開業(yè)主大會(huì)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則明確了社區(qū)公共收益的使用途徑——用公共收益去折抵物業(yè)費(fèi)。然而，無論社區(qū)公共收益如何使用，都應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)來監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)的行為。筆者通過訪談得知，D社區(qū)并未設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅有一個(gè)七人規(guī)模的財(cái)務(wù)監(jiān)督小組。財(cái)務(wù)監(jiān)督小組成員與業(yè)主委員會(huì)成員均由業(yè)主代表選舉產(chǎn)生，其不參與業(yè)主委員會(huì)日常工作，與業(yè)主委員會(huì)地位平等，業(yè)主委員會(huì)的每一項(xiàng)開支、運(yùn)作都要經(jīng)過財(cái)務(wù)監(jiān)督小組審核。然而，從體制層面看，財(cái)務(wù)監(jiān)督小組并沒有脫離業(yè)主委員會(huì)的管理體制，因而缺乏獨(dú)立性；從內(nèi)容層面看，財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的監(jiān)督內(nèi)容僅限于財(cái)務(wù)方面，對(duì)工作流程的規(guī)范性等問題毫無涉及?？偟膩砜矗壳柏?cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的全面性、獨(dú)立性、專業(yè)性未能得到充分的保障。

3.2社區(qū)居民對(duì)公共收益使用現(xiàn)狀的滿意度偏低

在問卷調(diào)查中，針對(duì)“您對(duì)目前本社區(qū)公共收益的使用現(xiàn)狀滿意程度如何？”這一問題，340個(gè)調(diào)查樣本中有14人選擇“非常滿意”，占比4.1%；68人選擇“滿意”，占比20%；167人選擇“一般”，占比49.1%；91人選擇“不滿意”，占比26.8%。滿意度“一般”和“不滿意”的社區(qū)居民占比75.9%，“非常滿意”和“滿意”的居民只占總樣本的24.1%。由此可見，社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)公共收益使用現(xiàn)狀的滿意度顯著偏低。

3.3社區(qū)居民了解公共收益使用情況的有效渠道缺乏

筆者隨機(jī)面訪了10位社區(qū)居民，發(fā)現(xiàn)有8位居民知道社區(qū)有公共收益，但不清楚具體是如何使用的，有2位居民不知道有這項(xiàng)收益。有鑒于此，筆者結(jié)合訪談情況，將影響社區(qū)居民了解公共收益使用情況的因素分為五個(gè)類別：一是不知道有這項(xiàng)收益；二是自己不關(guān)心；三是物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)拒絕提供相關(guān)信息；四是缺乏有效的了解渠道；五是其他因素。在340個(gè)樣本中，有44位居民選擇了“自己不知道有這項(xiàng)收益”，占比12.94%；有77位居民選擇了“自己不關(guān)心”，占比22.65%；有67位居民選擇了“物業(yè)、業(yè)委會(huì)拒絕提供相關(guān)信息”，占比19.71%；有137位居民選擇了“缺乏有效的了解渠道”，占比40.29%；有15位居民選擇了“其他因素”，占比4.41%?？梢?，缺乏有效的了解渠道是影響該社區(qū)居民了解公共收益使用情況最為重要的因素。剩余的影響因素按影響程度由高到低的順序排列依次是：自己不關(guān)心，物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)拒絕提供相關(guān)信息，自己不知道有這項(xiàng)收益，其他因素。影響社區(qū)居民了解公共收益的因素分析見下圖。

3.4社區(qū)居民對(duì)公共收益的權(quán)利意識(shí)淡薄

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，65%的居民認(rèn)為社區(qū)公共收益應(yīng)該屬于居民所有，但實(shí)際操作起來難度很大，而且自己所得的份額相對(duì)較小，所以對(duì)如何使用并不在意。28.24%的居民甚至認(rèn)為公共場地、公共設(shè)施是由物業(yè)公司來經(jīng)營的，所以這筆收益應(yīng)當(dāng)完全歸經(jīng)營者所有。只有6.76%的居民認(rèn)為公共收益的使用應(yīng)當(dāng)征得社區(qū)居民的同意。由此可見，大部分居民對(duì)社區(qū)公共收益并不關(guān)心，部分居民甚至對(duì)本屬自己所有的合法權(quán)益缺乏正確的認(rèn)知，這些都給物業(yè)或業(yè)主委員會(huì)隨意使用甚至侵吞社區(qū)公共收益埋下了隱患，并可能引發(fā)相關(guān)糾紛。其實(shí)，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共收益的漠視在社區(qū)的其他公共事務(wù)方面也能進(jìn)一步得到印證。例如，有研究者的調(diào)查顯示，業(yè)主參加業(yè)主委員會(huì)的意愿很低，98%的業(yè)主不愿意參加業(yè)主委員會(huì)，最主要的原因是沒有報(bào)酬和時(shí)間，“搭便車”心理也是原因之一。概而言之，作為委托人的全體業(yè)主如何更好地強(qiáng)化權(quán)利意識(shí)，切實(shí)履行好對(duì)代理人的監(jiān)督責(zé)任，尚需進(jìn)一步探討。

4城市社區(qū)公共收益使用困境的排解策略

4.1健全相關(guān)制度，增設(shè)業(yè)主監(jiān)事會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)

為了切實(shí)保障社區(qū)全體居民對(duì)社區(qū)公共收益管理和使用的支配權(quán)，有必要建立業(yè)主大會(huì)，下設(shè)兩個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)：業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主監(jiān)事會(huì)。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照業(yè)主大會(huì)的決定履行管理職責(zé)。業(yè)主委員會(huì)主任兼任業(yè)主大會(huì)秘書，扮演大會(huì)召集人的角色。業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主監(jiān)事會(huì)成員不能交叉。為了確保業(yè)主監(jiān)事會(huì)更好地發(fā)揮監(jiān)督功能，其成員不少于3人，不設(shè)人數(shù)上限，任何一個(gè)業(yè)主均隨時(shí)可以報(bào)名成為業(yè)主監(jiān)事會(huì)成員。業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)公共收益的日常管理和使用，業(yè)主監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)公共收益每筆支出項(xiàng)目的審核審批和社區(qū)公共收益的財(cái)務(wù)收支監(jiān)督。由業(yè)主委員會(huì)起草一份《社區(qū)公共收益管理和使用辦法》，并召開業(yè)主大會(huì)審議通過。在此前提下，業(yè)主委員會(huì)才能依法獲得業(yè)主的委托，獲得管理和使用社區(qū)公共收益的執(zhí)行權(quán)。不過，“這一執(zhí)行權(quán)非業(yè)委會(huì)主任或委員的個(gè)人權(quán)力，乃是業(yè)委會(huì)共同管理權(quán)，即業(yè)委會(huì)過半數(shù)委員形成決議下的權(quán)力行使”。此時(shí)，業(yè)委會(huì)在美國，業(yè)主委員會(huì)一般會(huì)在銀行設(shè)立一個(gè)賬戶來存放社區(qū)公共維修基金，社區(qū)公共收益也存入該賬戶，作為公共維修基金的來源。這筆基金由業(yè)主委托業(yè)主委員會(huì)管理，由銀行保管，由律師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所從旁監(jiān)督，業(yè)主委員會(huì)每個(gè)月出具收支報(bào)告，形成一個(gè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)。由于業(yè)主委員會(huì)的成立已經(jīng)在《中華人民共和國物權(quán)法》中作了明確規(guī)定，因而其具有法律資格，可以建立銀行賬戶。社區(qū)公共收益單獨(dú)建賬，存入業(yè)主委員會(huì)的銀行賬戶，由銀行每個(gè)月出具對(duì)賬報(bào)告，業(yè)主監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)查驗(yàn)審核，保障社區(qū)公共收益資金安全。

4.2拓寬參與渠道，保障社區(qū)居民主體地位

目前D社區(qū)居民了解社區(qū)公共收益的主要渠道是張貼在社區(qū)出入口的公示欄每季度一次的公示項(xiàng)目。就起公示渠道來說，公示途徑過于單一、公示項(xiàng)目過于疏淺、公示頻率過于滯緩。為解決這一系列問題，筆者可以采用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，形成“網(wǎng)絡(luò)問社”模式，建立社區(qū)的門戶網(wǎng)站、微信公眾平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)渠道，做到多途徑、多樣化、及時(shí)化更新社區(qū)公共收益的管理、支配和使用情況，使社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)公共收益實(shí)現(xiàn)時(shí)時(shí)查詢，事事查詢，及時(shí)監(jiān)督，合理建議。

4.3加強(qiáng)權(quán)利觀念，突出社區(qū)居民知情權(quán)和使用權(quán)

中國曾長期處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，雖然現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但由于文化對(duì)人的影響深遠(yuǎn)持久的特性，長期以來的“官本位”意識(shí)形態(tài)對(duì)大家生活的影響十分深遠(yuǎn)。業(yè)主委員代表了全體業(yè)主的利益，集中行使全體業(yè)主的權(quán)利，在一定程度上有“官辦”色彩；同時(shí)，由于社區(qū)居民對(duì)自己的權(quán)利和利益沒有完整全面的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致目前城市社區(qū)公共收益受益主體錯(cuò)位，社區(qū)公共收益失其本源。所以說，社區(qū)居民應(yīng)該增強(qiáng)自身權(quán)利意識(shí)，全面認(rèn)識(shí)社區(qū)公共收益及其管理、支配和使用問題，對(duì)社區(qū)公共收益分配做出合理預(yù)期，對(duì)權(quán)利由“被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)追求”。

4.4建立信托模式，規(guī)范對(duì)公共收益的監(jiān)督和管理

目前，我國《物權(quán)法》通過確認(rèn)業(yè)主對(duì)公共資金的知情權(quán)來保障其監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但由于社區(qū)居民追求個(gè)體權(quán)利權(quán)益的主動(dòng)性不強(qiáng)等因素導(dǎo)致其效果并不理想。所以，為了形成更加有力、有效的監(jiān)督模式，可以引入信托模式來解決這一問題。信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，為達(dá)到委托人自己的權(quán)益或特定目的，將自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人，委托其按照自己的意志幫助自己管理和支配財(cái)產(chǎn)。在這種模式下，信托機(jī)構(gòu)是完全作為獨(dú)立的第三方存在的，信托具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，可確保信托資產(chǎn)的安全性；同時(shí)，業(yè)主作為委托人依法對(duì)委托資產(chǎn)的管理和使用狀況享有知情權(quán)和查詢權(quán)，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)信托資產(chǎn)的有效監(jiān)督。

5結(jié)論

目前城市社區(qū)中物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)和個(gè)體業(yè)主之間的矛盾十分激烈，本文基于區(qū)域內(nèi)個(gè)案的實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析和歸納整理得到以上結(jié)果，希望能為城市社區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的微薄之力，使社區(qū)的公共收益分配進(jìn)一步“正本清源”。

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