芻議中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的風(fēng)險與防控

●財政部駐河南專員辦

芻議中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的風(fēng)險與防控

●財政部駐河南專員辦

近年來，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付進行了多項改革，取得了很好成效。本文從工作實際出發(fā)，從“防范廉政風(fēng)險”角度，分析了專項轉(zhuǎn)移支付資金管理使用中存在的一些問題，提出了加強和改進轉(zhuǎn)移支付的政策建議。

轉(zhuǎn)移支付 風(fēng)險 防控

中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付 (以下簡稱“專項轉(zhuǎn)移支付”)，系中央政府為實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標無償給予地方政府,由接受轉(zhuǎn)移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金。目標是提高資金使用效率，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。本文結(jié)合調(diào)研實際，從“防范廉政風(fēng)險”角度，分析專項轉(zhuǎn)移支付資金管理使用中面臨的主要問題，并提出對策建議。

一、專項轉(zhuǎn)移支付改革情況

1994年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只有590億元，占中央財政支出的14%。2016年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算約5萬億元，占中央財政支出的比重上升至約62%。其中，擬安排專項轉(zhuǎn)移支付約2萬億元，占轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總額約40%。

中央財政集中的財力，主要用于增加對地方、特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付在緩解地方財政支出壓力、推進基本公共服務(wù)均等化、保障各項經(jīng)濟民生政策落實和促進各項社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

為貫徹落實黨的十八屆三中全會及國務(wù)院專項轉(zhuǎn)移支付改革有關(guān)政策精神，中央財政主要采取了以下措施：

第一，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)。一是嚴格控制新設(shè)專項。未經(jīng)國務(wù)院批準，原則上不再新設(shè)。二是清理整合已有項目。從2014年的150項減少為2015年的96項。三是切實壓減項目金額。如對涉及競爭性領(lǐng)域或補助企業(yè)經(jīng)營項目的支出，加大壓縮力度。四是民生資金總體增長。如2016年困難群眾基本生活救助補助資金預(yù)算1370億元，較上年增長5.7%。

第二，強化預(yù)算管理。一是提前下達預(yù)算。確保列入地方年度預(yù)算。二是推進信息公開。主動向社會公開專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目和管理辦法。三是做好績效評價。2015年中央部門績效評價項目數(shù)量和金額分別增長約26%、27%，評價結(jié)果與2016年預(yù)算安排掛鉤。

第三，鼓勵地方整合。鼓勵地方政府在不改變專項轉(zhuǎn)移支付用途的基礎(chǔ)上，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。

第四，推進法制建設(shè)。在新《預(yù)算法》中補充了專項轉(zhuǎn)移支付管理的諸多內(nèi)容。財政部還出臺了中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法、績效目標管理暫行辦法等制度。

二、存在的主要問題

（一）部分資金呈現(xiàn)條塊化碎片化

專項轉(zhuǎn)移支付項目種類多，目標多元。部分項目存在小、散、多頭管理、重復(fù)建設(shè)等問題，資金碎片化導(dǎo)致難以形成規(guī)模效益。以涉農(nóng)資金為例，涉農(nóng)資金多達6大類幾十項，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、教育、社保等諸多部門。由于基層涉農(nóng)項目資金監(jiān)管有難度、不到位，“靠山吃山、肥水不流外人田”現(xiàn)象較為普遍。

（二）介入地方事權(quán)和支出責(zé)任偏多偏細

專項轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)立與安排，涉及中央政府與地方政府事務(wù)的管理邊界和責(zé)任。當前，“邊界”尚不清晰：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬偏多；二是中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些宜由地方負責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)偏多；等等。由此，造成了部分專項轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu)不盡合理。如學(xué)前教育專項資金、中央車購稅補助資金等。

（三）項目法分配資金自由裁量權(quán)偏大

我國市場經(jīng)濟尚處于改革階段，要素市場還不夠健全，行政人員據(jù)此作出科學(xué)決策的難度增大，部分資金分配低效化問題較為突出。采取項目法等行政化方式配置資金，賦予各級政府部門相關(guān)人員自由裁量權(quán)偏大。這種分配模式，容易導(dǎo)致監(jiān)督制衡機制失效，法定辦事程序流于形式。

（四）涉及競爭性領(lǐng)域或補助企業(yè)經(jīng)營項目的支出績效不佳，尋租問題突出

主要表現(xiàn)為“公益性”、“外部性”標準往往復(fù)雜模糊，補助對象難以確定；部分涉企財政資金進入競爭性領(lǐng)域，影響企業(yè)之間的公平競爭；一些企業(yè)為爭取補助無序博弈、商業(yè)賄賂等不正當競爭導(dǎo)致廉政風(fēng)險陡增；一些中介機構(gòu)違規(guī)介入和影響資金分配，謀取不當利益。

（五）監(jiān)管體制不夠完善

一是內(nèi)部控制缺失，未形成有效的監(jiān)督制衡。一些部門和單位沒有落實中央提出的建立和實施內(nèi)部控制的要求，建立健全內(nèi)部控制體系。二是政務(wù)信息公開不夠充分。造成社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督因信息不對稱，監(jiān)督作用受到限制、難以發(fā)揮。三是執(zhí)紀問責(zé)偏少、偏軟。各級財政、審計、主管部門的監(jiān)督檢查不少，但依法依紀問責(zé)依然偏少、偏軟。

三、加強和改進專項轉(zhuǎn)移支付的對策建議

（一）構(gòu)建完善項目設(shè)立、評估、退出新機制

進一步清理、規(guī)范、整合項目，提高資金項目的有效性。在設(shè)立環(huán)節(jié)，對于涉及面廣的項目設(shè)立，可考慮引入社會聽證程序。通過利益相關(guān)方的有序參與，在頂層設(shè)計環(huán)節(jié)，優(yōu)先做好項目必要性和可行性、資金分配合理性等方面的充分論證，力求項目設(shè)立公開、公平、公正。在評估環(huán)節(jié)，對于資金政策和項目績效的評估，可考慮引入獨立、專業(yè)的“第三方機構(gòu)”，定期評估，做好專項轉(zhuǎn)移支付項目或政策的事前調(diào)研論證、事中落實跟蹤、事后績效評估，確保資金政策高效、精準。在退出環(huán)節(jié)，與財政事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機制緊密結(jié)合，及時退出低效或失效的項目。一是退出地方事權(quán)范圍的專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的專項，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是取消政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的項目。三是整合部分項目，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合。

（二）優(yōu)化資金分配方式，減少審核審批程序

優(yōu)化資金分配方式，應(yīng)積極探索實行“因素法或市場主導(dǎo)方式為正常、項目法或行政主導(dǎo)方式為特例”的新模式，逐步將審核審批手續(xù)減少到最低，最終目標是實現(xiàn)無審批的網(wǎng)上備案制。

一是要將行政化管制降到最低。改革過程中，要盡快規(guī)范政府及職能部門在財政資金分配中的職能定位。在現(xiàn)有法律框架下，創(chuàng)新財政資金投入方式，放松和解除政府對要素市場不必要的行政管制，最大程度減少項目法分配資金，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

二是要完善制度，杜絕“暗箱”操作和上下級博弈。結(jié)合公共物品的屬性及我國事權(quán)劃分的一些原則性規(guī)定，應(yīng)盡快形成事權(quán)劃分的總體框架，并進一步確立事權(quán)和支出責(zé)任的清晰邊界，據(jù)此改進優(yōu)化資金分配，為財政體制的法治化建設(shè)提供支撐，使事權(quán)的分配和支出責(zé)任進一步法制化、規(guī)范化。

三是要取消審批，改為網(wǎng)上備案制。改進和規(guī)范涉企財政資金管理，取消不必要的審批制度等，逐步全面過渡到“網(wǎng)上備案制”。

（三）推進政企、政資、政市分開

財政資金的合理有效配置是要素市場中很重要的一環(huán)，對保障市場健康發(fā)展很重要。建議從三個方面著力：一是要劃分好政府與市場的邊界。政府應(yīng)努力實現(xiàn)“政市分開”，該交由市場去配置的財政資金等資源，要盡量尋求市場化解決方案，廣泛實行因素法或規(guī)范、公開的招投標等方式。二是要公平對待國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟。要推進財政資金分配方式的改革，首先要體現(xiàn)公平性；治本之策是盡快實現(xiàn)“政企分開、政資分開”。三是要打破不合理的部門利益格局，逐步消解部門或少數(shù)人群既得利益固化。對支持方向相近的專項轉(zhuǎn)移支付，要實行整合提效，防止資金的條塊化、碎片化。以績效為導(dǎo)向，消解財政資金不合理的“部門化割裂”。通過財政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，推進部門“政企分開”改革，將部門所辦的低效公司、養(yǎng)人公司推向市場，有助于提高全社會運轉(zhuǎn)效率。

（四）推進信息化建設(shè)，強化對基層預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控

近日，財政部下發(fā)了《專員辦開展中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》，進一步明確了專員辦在轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管中的職責(zé)定位，要求逐步建立和完善監(jiān)控體系。但目前信息化建設(shè)成為監(jiān)管的瓶頸。對點多線長面廣的專項轉(zhuǎn)移支付進行過程監(jiān)控，以專員辦現(xiàn)有的力量，必須采取信息化手段，向資金使用單位延伸，傳導(dǎo)管理壓力?？梢员日债斍罢谠圏c運行的“財政授權(quán)支付資金監(jiān)控”模式，在財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中增加開發(fā) “專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控”子系統(tǒng)，授權(quán)專員辦動態(tài)監(jiān)控中央專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行情況，實施過程控制，及時反饋資金使用信息。

在上述系統(tǒng)尚未開發(fā)之前，專員辦按照授權(quán)可以利用現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)條件，選取財政部要求開展重點監(jiān)管的部分項目，實行點對點監(jiān)管。專員辦可根據(jù)第一時間掌握的資金使用情況，有針對性地開展核查、檢查、調(diào)研、評價工作，形成預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管結(jié)果，定期向部領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)業(yè)務(wù)司局反饋預(yù)算執(zhí)行情況。對下傳導(dǎo)財政管理壓力，強化廉政風(fēng)險防控，真正實現(xiàn)“防范風(fēng)險、有利于廉政建設(shè)”的目標。

（五）完善監(jiān)管體制，有效發(fā)揮各部門的管理職能

一是強化內(nèi)控，提供保障。建議財政部各業(yè)務(wù)司局結(jié)合專項轉(zhuǎn)移支付資金流向，通過資金管理辦法等政策法規(guī)，向中央及地方相關(guān)部門提出加強內(nèi)部控制的具體要求，督促相關(guān)單位加強資金分配和使用環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控，并將廉政風(fēng)險防控措施有機融入內(nèi)控制度之中，起到切實保障資金安全的作用。廉政風(fēng)險防控措施要精細化、具有操作性，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點管控。并切實推進內(nèi)控流程和防控措施信息化工作，將內(nèi)控流程和防控措施固化融入信息系統(tǒng)，使業(yè)務(wù)程序公開透明、關(guān)鍵節(jié)點管控有力。

二是細化責(zé)任，完善制度。首先要細化責(zé)任定位。財政部、專員辦、地方財政分別應(yīng)該干什么，財政部各司局要管到什么程度，地方政府的責(zé)任如何落實等等，要首先給出清晰的界定。要規(guī)范細化各級政府、各部門、各崗位的職責(zé)分工，做到管理留痕；要明確相關(guān)人員各自責(zé)任，厘清內(nèi)部與外部責(zé)任邊界。其次要完善制度體系。對各級財政及主管部門專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督職責(zé)的主要內(nèi)容、涉及環(huán)節(jié)、采用方式、成效體現(xiàn)、違規(guī)責(zé)任、懲戒措施等，均要形成具有約束性和操作性的制度辦法。

三是提高素質(zhì)，提升質(zhì)效。財政部相關(guān)司局要充分發(fā)揮專員辦和地方財政作用，強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加大對口培訓(xùn)，尤其是強化操作層面的精準化和專業(yè)化培訓(xùn)。通過集中培訓(xùn)、建章立制、規(guī)范流程，不斷提高監(jiān)管隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)；通過狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，教育好人、管好人，鍛煉好一支可靠的隊伍，才能管好資金。要充分利用信息化手段實施監(jiān)管，并根據(jù)需要采取政府購買服務(wù)等方式，將適合于社會力量參與的監(jiān)督工作交由科研院所、中介機構(gòu)等第三方力量承擔(dān)，既彌補監(jiān)督隊伍人員力量不足，也解決部分業(yè)務(wù)的專業(yè)性難題，有效提升監(jiān)督工作質(zhì)量。

四是維護法紀，嚴肅問責(zé)。將維護法紀的廉政防控要求，落實到專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管范圍和監(jiān)管流程全覆蓋的各個節(jié)點，突出重點，注重實效。根據(jù)《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》、黨章黨規(guī)黨紀等法規(guī)制度要求，各級監(jiān)管部門要切實履責(zé)，維護法制和廉潔紀律；對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀違法問題，要嚴肅查處并依法依規(guī)對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)。進一步規(guī)范做好專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制事前審核，有效監(jiān)控專項資金（含基建項目）預(yù)算執(zhí)行，重點關(guān)注中央重大項目預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)管理，科學(xué)開展相關(guān)項目績效管理與評價工作，以確保中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)范、安全、有效。

[1]陳旭佳.中國均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2014.

[2]樓繼偉.中國政府間財政關(guān)系再思考[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013.

[3]謝京華.政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度研究[M].浙江：浙江大學(xué)出版社，2011.