內控視角下行政事業(yè)單位預算績效管理體系的構建探究

董朝輝

摘要：事業(yè)單位是以國家為后備支撐，是為了促進我國社會主義社會的構建而存在的一種具有中國經(jīng)濟特色的組織形態(tài)，其對穩(wěn)定我國市場經(jīng)濟水平和促進我國經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。預算績效管理體系作為我國事業(yè)單位內部控制工作的重要內容，對提高我國事業(yè)單位綜合管理水平具有重要的意義。本文將從內控視角下，探究和探索構建具有我國經(jīng)濟發(fā)展特色的事業(yè)單位預算績效管理體系的有效途徑，以期提高我國行政事業(yè)單位內部控制管理水平。

關鍵詞：內控視角 行政事業(yè)單位 預算績效管理體系 構建

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）從2004年開始頒布、被推廣。通過該文件的深入推行，我國事業(yè)單位的內部控制管理水平已有顯著的提升，但是，離該文件控制事業(yè)單位經(jīng)濟活動風險，確保事業(yè)單位資產安全和使用高效益的目標仍存在一定的距離。為了進一步強化我國事業(yè)單位的內部控制，尋找出一條完善我國事業(yè)單位內部控制體系建設的有效捷徑成了每個事業(yè)單位管理者的首要任務。預算績效管理體系則是在這種背景下被推至前臺。

一、內部控制與預算績效管理的相同點

在內控視角下建立預算績效管理體系是因為事業(yè)單位的內部控制與預算績效管理存在許多共同點，讓兩者之間具有相容性，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）目標相同

預算績效管理是一種以目標為導向、以目標成本為衡量、以業(yè)績評估核心的財務管理體制。其主要目標是為了實現(xiàn)事業(yè)單位內部控制成果和財務管理效益，最終目標是達到提高事業(yè)單位整體經(jīng)濟效益的終極目標，完成社會使命。而內部控制制度的目標是為了提高事業(yè)單位的經(jīng)營效率，使事業(yè)單位內部的各項資源達到利用最大效益，最終完成既定的管理目標，為社會主義建設提供良好的公共服務效率及產品。兩者之間的管理目標存在一致性。從本質上來說，預算績效管理水平的高低是受內部控制運行效果直接影響的。因此，從內控視角下構建預算績效管理體系是提高行政事業(yè)單位預算績效管理水平的有效途徑。

（二）都非常重視對過程的控制

良好的預算績效管理要求預算管理行為要貫穿于整個管理環(huán)節(jié)和每項具體工作中，要求績效管理工作要融入到整個預算管理的過程。而內部控制也要求內部控制制度的各項措施應該涵蓋到事業(yè)單位的每個經(jīng)濟行為，以及事業(yè)單位管理的每個基本流程當中，都必須具有內部控制的意識，也必須依照內部控制來實施。由此可見，內部控制與績效管理都具備全面性原則，對管理前的防范、管理控制以及管理監(jiān)督整個過程的控制都非常的重視。

（三）都體現(xiàn)出了共同參與的管理特征

預算績效管理工作需要的整個事業(yè)單位的全體員工，整個事業(yè)單位績效管理有關的所有人都必須參與其中，需要各個部門，每位員工共同參與、相互配合。通過全體員工的共同參與使事業(yè)單位預算管理的既定目標逐漸實現(xiàn)，依據(jù)既定管理目標制定的相關措施才能順利開展。而內部控制的實施也是如此，需要內部控制管理團隊、財務部門及內部執(zhí)行部門等主體共同參與，以確保各項內部控制制度的貫徹與執(zhí)行。內部控制工作也具有全員參與性。

二、內控視角下預算績效管理存在的弊端

（一）預算績效管理水平仍有待提高

目前我國事業(yè)單位的預算績效管理一直都處于被動管理的地位，自身缺乏對預算績效管理的主觀能動性。事業(yè)單位的預算績效管理工作一直處于推一步走一步的狀態(tài)之下，預算績效的管理水平并沒有得到實際上的提升。目前，我國事業(yè)單位對預算績效管理和內部控制管理實行的是分開原則，將預算績效工作與內部控制工作分開進行管理。這種預算績效管理方式在內部控制條例實行之后會大大增加財務管理方面的工作量，預算績效管理制度執(zhí)行后的管理效果沒有預期的那么明顯。另外，一些事業(yè)單位會因為對業(yè)務能力的管理比較重視而忽視對預算績效和內部控制的管理工作，也缺乏對預算績效管理和內部控制制度實施的熱情。還有一部分是單位受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，認為事業(yè)單位的主要存在目的是為了提高我國的社會效益，而不注重對事業(yè)單位經(jīng)濟效益的提升。即便在我國市場經(jīng)濟改革之下，也不需要向其他以盈利為目的的事業(yè)單位一樣去注重預算績效管理和內部控制建設的完善，這種錯誤的管理認識制約了事業(yè)單位管理水平的提升，限制了我國事業(yè)單位的全面發(fā)展。

（二）缺乏完善的績效評價指標體系

在2014年《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》實施之后，通過我國財政部門的政策指引，我國事業(yè)單位已經(jīng)初步形成了一套具有指導意義的績效評價體系。這套體系當中對績效管理指標的解釋和規(guī)定仍比較寬松和廣泛，缺乏精準、嚴謹?shù)脑~義解釋和定位。對內部控制中的決議投票機制的規(guī)定較少、要求較低，使內部控制制度的決策功能無法充分的發(fā)揮出來。這主要是因為對績效評價指標體系的管理不夠完善，可能會在項目申報和批復制度中的風險考核管理效益變低，有時候甚至出現(xiàn)項目風險超標仍卻通過決議的不良現(xiàn)象，致使國有資產的投資風險增大，國家資本的安全性受到威脅。

（三）信息化建設滯后

2014年的《規(guī)范》指出，事業(yè)單位應該要加強信息化體系的建立、強化內部信息數(shù)據(jù)資料的管理工作，要積極運用單位信息系統(tǒng)單位內部控制開展管理工作，盡量減少人為操作內部控制的現(xiàn)象發(fā)生，以確保內部控制信息的安全性和完整性。但是，由于我國目前事業(yè)單位內部控制改革還不夠深化，事業(yè)單位內部的信息化水平仍有待提升，大部分事業(yè)單位的內控管理工作仍通過人工管理的方式進行。這樣的工作方式、管理方式使事業(yè)單位內部的信息數(shù)據(jù)、可行性報告及年度報表與實際情況存在一定的差異，使事業(yè)單位內部控制制度的實施效果大大縮水。

三、內控視角下構建事業(yè)單位預算績效管理體系的措施

（一）從管理意識方面強化內部控制下的預算績效管理工作

事業(yè)單位內部控制管理團隊自身應該加強對預算管理的認識，正確認識到預算績效管理對內部控制的促進作用，以及內部控制對事業(yè)單位發(fā)展的推動作用，然后加大宣傳力度，將預算績效管理的意識傳播到事業(yè)單位的各個部門，逐漸形成一個良好的內部控制管理氛圍。其次，由于我國經(jīng)濟發(fā)展速度過快，各種先進的管理理念和外部市場環(huán)境變化速度較快，為了保證事業(yè)單位內部控制管理團隊的先進性和科學性，為了保證單位預算績效管理工作的水平滿足國情發(fā)展需要，應該定期對事業(yè)單位整體員工組織業(yè)務培訓和內部控制理念宣導，以此來保證事業(yè)單位領導干部和內部控制管理隊伍都能基本掌握內部控制的先進理念和預算績效管理的科學方法。最后，為了保證事業(yè)單位內部的資源能得到最大效益的發(fā)揮，應該將內部控制的管理理念有效地融入到預算績效管理工作當中，將事業(yè)單位的內部控制和預算績效管理工作有效地結合在一起。

（二）完善績效評價指標體系

績效評價工作作為事業(yè)單位內部控制的重要組成部分，其評價指標體系的完善程度直接影響到內部控制制度的實施效果。根據(jù)《規(guī)范》的要求，事業(yè)單位的績效評價管理應該具有預測風險、規(guī)避外部投資風險的作用?？梢?，完善績效評價指標體系是非常具有現(xiàn)實意義的。

完善績效評價指標體系應該首先要將項目決策的設定目標納入到事業(yè)單位內控控制的管理范圍之內，然后采取集體決策、專家咨詢輔助和項目技術參考三者相結合的審批機制，并依照我國法律法規(guī)以及財政部門有關的規(guī)定建立與之相匹配的立項評審制度。同時還要依據(jù)動態(tài)監(jiān)管機制實施對項目決策實施動態(tài)監(jiān)管，項目實施后還應及時分析預算的執(zhí)行情況，收集預算執(zhí)行過程中有價值的預算管理信息。

（三）強化預算管理全程控制

基于績效管理工作的全面性原則，事業(yè)單位實行預算績效管理措施時應該先采用預算執(zhí)行實時監(jiān)管制度，監(jiān)管部門或者是財務部門對預算的執(zhí)行情況要進行及時地登記和記錄，并進行有效地分析和總結。其次，建立與預算績效管理制度相適應的執(zhí)行通報制度，定期公開預算監(jiān)管信息，保證預算績效管理工作的公正性和公開性。最后，建立與監(jiān)管制度相符合的事后整改機制，及時整改預算管理中出現(xiàn)的各種問題。

（四）深化預算績效管理體系信息化建設

當今社會是一個信息化的社會，信息化在發(fā)展中往往能起到巨大的推動作用。事業(yè)單位應該在預算績效管理體系當中積極地深化信息化建設，建立完善的內部控制信息資源庫。依據(jù)事業(yè)單位所處的行業(yè)特征、發(fā)展趨勢以及單位自身的經(jīng)營狀況，收集與事業(yè)單位有關的相關信息及對手企業(yè)的發(fā)展情況，通過科學的分析、合理的總結，為后期預算管理決策提供信息依據(jù)和數(shù)據(jù)支持。

四、結論

綜上所述，預算績效管理作為內控控制的重要內容，其應該響應內部控制規(guī)范的號召，通過樹立從內控視角下構建事業(yè)單位預算績效管理體系的意識，建立完善的績效評價指標體系，提高預算績效管理體系信息工作水平，強化對預算管理工作的全程監(jiān)管和控制，進而不斷地完善我國事業(yè)單位預算績效管理體系，提高事業(yè)單位內部的預算管理水平。

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