公私合作治理環(huán)境的法律規(guī)制研究

王雪梅+鄧勻勻+卞子妍+劉勝男+張璨+魏曉靜

摘 要：隨著公共治理理念的滲透，行業(yè)協(xié)會、社區(qū)組織、專家咨詢小組、公司、NGO等私主體越來越多地參與到公域治理之中。私主體與政府協(xié)力行使社會治理權(quán)力逐漸成為了社會治理的主導(dǎo)范式，公私合作治理環(huán)境對環(huán)境治理有著重大的突破。

關(guān)鍵詞：公私合作；治理環(huán)境；法律規(guī)制

我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，環(huán)境問題日益突出，政府對于環(huán)境的監(jiān)管和保護(hù)也不能十全十美，隨著環(huán)境運動的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)政府也有失控之處。20世紀(jì)90年代后期以來，一些地方政府通過與企業(yè)簽訂自愿合同的形式明確和實現(xiàn)特定的環(huán)境管理目標(biāo)。

1 公私合作治理環(huán)境的法律限度

（一）公私合作治理環(huán)境職能限度的界分

采用公私合作制決定了政府的職能必須重新定位或調(diào)整，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的第三方監(jiān)管體系，這就要求政府對公用事業(yè)的直接管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理模式，由于環(huán)境治理行業(yè)的特殊性，政府在一定程度和一定范圍內(nèi)采取監(jiān)管形式參與運營，對公私合作制的正常發(fā)展至關(guān)重要。

在追求利益的同時承擔(dān)社會責(zé)任，效益與治理兼顧，發(fā)展與保護(hù)同步。積極主動順從環(huán)境規(guī)制，一方面通過各種生產(chǎn)技術(shù)的更新與升級以及綠色供應(yīng)鏈管理的實施來降低治污成本，同時增加收益，這也是推動企業(yè)內(nèi)部綠化，改善環(huán)境行為需解決的最根本的問題；另一方面，通過綠色營銷，環(huán)保廣告等營銷行為來刺激消費者對環(huán)保產(chǎn)品的消費意識，擴大環(huán)保產(chǎn)品的消費市場，提高消費者對環(huán)保產(chǎn)品溢價的接受度，將消費者的力量吸收到企業(yè)環(huán)境污染治理的進(jìn)程中。[1]

（二）公私合作治理環(huán)境職能程度的界分

私人部門有獲得有關(guān)環(huán)境信息的權(quán)利，公共部門有向私人部門提供環(huán)境信息的義務(wù)。只有當(dāng)私人部門了解當(dāng)前環(huán)境信息，才有可能參與治理環(huán)境，所以，保證私人部門知情是公私合作的條件和基礎(chǔ)。但是，對于有關(guān)環(huán)境信息的知情情況，在公共部門與私人部門之間還是存在差異的，這既是為了維護(hù)公共部門的權(quán)威，也是為了平衡公私權(quán)能。對于公共部門而言，由于他們擁有更專業(yè)的人才和設(shè)備以及權(quán)力優(yōu)勢，他們幾乎掌握了當(dāng)前環(huán)境情況的全部信息，這也是傳統(tǒng)治理模式中公共部門的優(yōu)勢所在。而在公私合作的模式中，我們要求公共部門遵循一定的程序，通過特定的途徑將他們所掌握的信息公開給私人部門，達(dá)成信息共享。

立法是體現(xiàn)民意、共識的過程，是具有高度科學(xué)化、專業(yè)化特點的一項活動，但是，這都不能成為阻止私人部門參與立法的原因。公私合作在環(huán)境法立法方面的體現(xiàn)就是在環(huán)境法律、行政法規(guī)和規(guī)章的制定過程中，私人部門根據(jù)法律的規(guī)定，以一定的方式，通過各種途徑參與到立法活動中。

2 公私合作治理環(huán)境的問題

新型合作模式在初期，有效的緩解了政府的資金壓力，增強了公共部門的服務(wù)理念，顯著提高了服務(wù)的質(zhì)量。[2]但是，在合作過程中也存在許多問題。

（一）限制自主性

由于我國環(huán)境政策主要依靠政府管制，公眾參與的形式就限制在只能依賴政府的參與，這種依賴型的參與難以保證公眾的參與長期性和穩(wěn)定性，并且參與的效果并不取決于公眾的持續(xù)程度而是受到政府部門的制約，各公司企業(yè)單位加強環(huán)境保護(hù)的自主性較差。

（二）難以實現(xiàn)監(jiān)督性

公眾過分依賴政府的行政導(dǎo)向，在不觸發(fā)自己根本利益的情況下，很難將其立場充分表達(dá)出來。如此，公眾參與的監(jiān)督功能始終無法真正意義上實現(xiàn)。末端參與使監(jiān)督具有很大程度的局限性，監(jiān)督檢舉大多是在生態(tài)環(huán)境已被破壞，污染現(xiàn)象已經(jīng)呈現(xiàn)嚴(yán)重事態(tài)時，公眾才會針對危害自身利益的環(huán)境問題向有關(guān)部門舉報和控告，因而公眾的末端參與并不能及時制止環(huán)境危害的發(fā)生，無法實現(xiàn)監(jiān)督的根本目的。

（三）缺乏應(yīng)用公私合作模式的經(jīng)驗和能力

公私合作治理環(huán)境作為一種新的治理模式，由于出現(xiàn)的時間較短，沒有經(jīng)驗可尋，使得公共部門在應(yīng)用公私合作時存在很多問題，這些問題為外資或私營部門提供了利用公共部門的缺陷和決策失誤簽訂不平等協(xié)議的機會，給公私合作項目的后續(xù)建設(shè)或運營留下隱患，容易引發(fā)政府失信。

3 公私合作治理環(huán)境的法律規(guī)制路徑

明確公私合作的重要性以及法律限度之后，我們應(yīng)清晰公私合作治理環(huán)境的法律規(guī)制路徑，可以從國家的擔(dān)保責(zé)任，參與環(huán)境治理的公私身份進(jìn)行探討。

（一）國家的擔(dān)保責(zé)任

1.提供普遍服務(wù)的擔(dān)保責(zé)任。為履行此普遍服務(wù)的擔(dān)保義務(wù)，國家必須有相關(guān)的配套措施，以因應(yīng)當(dāng)無法提供給付或者給付發(fā)生中斷情形時所將面臨的危機，國家對于私人無法繼續(xù)執(zhí)行公共任務(wù)時，理應(yīng)負(fù)擔(dān)起給付不中斷之責(zé)任。[3]由于公私合作治理環(huán)境隱含著公共職能的讓渡，因此擔(dān)保普及服務(wù)和給付不中斷就顯得尤為重要。

2.國家賠償?shù)膿?dān)保責(zé)任。公法應(yīng)當(dāng)授權(quán)政府對私主體提供給付標(biāo)準(zhǔn)制定及監(jiān)督權(quán)，對進(jìn)行生產(chǎn)可能對環(huán)境有所影響的產(chǎn)業(yè)的資質(zhì)和條件加以嚴(yán)格審查以防患于未然，只有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的組織才能被許可從事某種生產(chǎn)經(jīng)營，同時，應(yīng)當(dāng)對合作的私部門的進(jìn)入或退出市場加以必要限制，國家必須負(fù)擔(dān)起擔(dān)保私部門參與治理環(huán)境的合法性以及人民權(quán)益的保障，尤其是透過規(guī)制措施的采取，以積極促其符合一定公益與實現(xiàn)人民合法權(quán)益的責(zé)任。

（二）參與環(huán)境治理的公私身份

長期以來，政府都在環(huán)境治理中充當(dāng)著唯一投資者的角色，政府總是為各種各樣的環(huán)境治理項目買單，因此負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重，也使得治理效果大打折扣。但是，哪怕是這樣，政府在環(huán)境治理中的地位也是相當(dāng)重要的。環(huán)境污染治理是一項公益性事業(yè)，需要政府的政策支撐，在城市生活垃圾處置領(lǐng)域，建設(shè)部和國務(wù)院行政主管部門相繼出臺了各種通知和發(fā)展意見。有了優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)政策的扶持，垃圾處理事業(yè)才得以生存和發(fā)展。環(huán)境污染治理的公益性，決定著其主管部門必須履行一定的政府職能，建立科學(xué)有效政府監(jiān)管體系，加大對環(huán)境污染狀況的監(jiān)管力度，重視環(huán)境狀況的監(jiān)測，落實一定的資金，配備監(jiān)測設(shè)備，建立污染預(yù)警機制。[4]

私人部門是特許經(jīng)營者。目前，國際上通常采用的特許經(jīng)營模式是BOT模式。BOT模式是政府通過特許協(xié)議的方式將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、營運權(quán)轉(zhuǎn)讓給項目發(fā)起人并對部分項目風(fēng)險提供商業(yè)支持和政府承諾。BOT模式具有融資能力強、自有資本需求量小、投資收益有保障等優(yōu)點，使得它自1983年第一次設(shè)立以來已盛行各國。越來越多的私人部門在BOT模式下，以特許經(jīng)營者的身份參與到環(huán)境治理中。

4 結(jié)語

隨著我國城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境治理的形勢日益嚴(yán)峻，各級政府在維護(hù)生態(tài)公平、提高生態(tài)保護(hù)效率方面的行動效果仍然十分有限，而社會力量參與生態(tài)保護(hù)又缺乏權(quán)利基礎(chǔ)，面臨參與渠道不暢、激勵機制不足等諸多障礙，面對這些問題，研究公私合作治理環(huán)境的法律規(guī)制，對我國的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。

參考文獻(xiàn)

[1]張雁林、杜建國、金帥：“企業(yè)環(huán)境污染治理中的三方博弈”，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》第31卷第4期2015年4月。

[2]王灝：“PPP的定義和分類研究”，《都市快軌交通》，2004年。

[3]參見許宗力：“論行政任務(wù)的民營化”，載《當(dāng)代公法新論》，臺北元照出版有限公司。

[4]鮑曉英、金志麗：《淺論政府、私人部門和公民在環(huán)境污染治理中的責(zé)任》，2005年8月。