金融支持PPP模式的路徑與投資策略研究

蔣俊杰

摘要：PPP主要是作用在公共領(lǐng)域的投資，是一種項(xiàng)目融資方式，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展具有重要的支持作用，尤其是在金融支持下的PPP模式，對(duì)于投資策略有一個(gè)引領(lǐng)的作用，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還能有效的調(diào)動(dòng)資金的流動(dòng)。本文在總結(jié)我國(guó)PPP模式路徑的基礎(chǔ)上，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，研究金融支持下的PPP模式對(duì)于我國(guó)投資策略的影響。

關(guān)鍵詞：金融支持PPP模式；路徑；投資策略

PPP項(xiàng)目，也就是政府和社會(huì)資本合作，這一合作的目的主要是實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，此種模式是一種相對(duì)較好的項(xiàng)目融資模式，不僅能夠調(diào)動(dòng)市場(chǎng)上的企業(yè)和資本參與其中，還能夠比各方單獨(dú)行動(dòng)的結(jié)果更好，在一定程度上實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。

一、金融之下的PPP模式概述

PPP項(xiàng)目本質(zhì)上是一種特許權(quán)協(xié)議下的合作關(guān)系，在這個(gè)關(guān)系中，政府以及社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)彼此之間的合作，為了實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的完成，雙方之間形成了利益共享以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作模式，并在這個(gè)模式之下，雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)稟賦，進(jìn)一步提高了完成項(xiàng)目的質(zhì)量和效率?，F(xiàn)在比較典型的范式是政府通過采購(gòu)形式進(jìn)行公開招標(biāo)，并與在招標(biāo)過程中中標(biāo)的社會(huì)資本合作在一起，簽訂雙方權(quán)利與義務(wù)的合同，這份合同在一定的時(shí)間內(nèi)有效。一旦合約結(jié)束，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿，項(xiàng)目就會(huì)總結(jié)，并將這份項(xiàng)目或者是項(xiàng)目公司進(jìn)行出售。值得關(guān)注的是，在這種模式下，政府會(huì)直接與提供金融支持的機(jī)構(gòu)簽訂合約協(xié)議，但是這份協(xié)議比較特殊，主要是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的協(xié)議，一旦簽署這份協(xié)議，提供資金支持的金融機(jī)構(gòu)就要對(duì)項(xiàng)目給與相應(yīng)的資金。

（一）公私合作對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)

對(duì)于PPP模式比較特殊的一點(diǎn)就在于，項(xiàng)目的負(fù)責(zé)雙方不僅僅是金融機(jī)構(gòu)，政府也要對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。并且是有政府引導(dǎo)私人資本進(jìn)入，形成一個(gè)合作的共同體，通過簽訂合同成立項(xiàng)目或者是項(xiàng)目公司，這個(gè)項(xiàng)目公司也就是特別目的公司（SPC），在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的過程中有這個(gè)公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，同樣承擔(dān)在項(xiàng)目實(shí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，有效的降低了在傳統(tǒng)招標(biāo)過程中出現(xiàn)的各種管理或者監(jiān)督問題，保證項(xiàng)目能夠有效運(yùn)行，完成相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在PPP模式下，政府和社會(huì)資本之間形成一種合作的關(guān)系，在共同享有項(xiàng)目帶來收益的同時(shí)，公司部門之間還要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，當(dāng)然，相對(duì)于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)的外包模式，PPP模式在一定程度上將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至了私人部門，但是在特別目的公司中又存在政府制定的監(jiān)督的政策，這就有效的實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的目的。在特別目的公司中，實(shí)際的控制權(quán)分屬于政府和提供金融支持的機(jī)構(gòu)，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的收益進(jìn)行的融資，并且在這個(gè)過程中，無論是融資的多少，還是融資的形式，都是與政府與私人機(jī)構(gòu)成立的特別目的公司中運(yùn)行的項(xiàng)目資產(chǎn)有關(guān)。

（三）PPP模式具有長(zhǎng)期性

PPP模式下的項(xiàng)目是公共基礎(chǔ)設(shè)施，具體的項(xiàng)目期限還要與項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容相關(guān)，由于道路建設(shè)或者是供水之類的設(shè)施，多數(shù)期限至少是20年，因此，PPP項(xiàng)目天然的存在長(zhǎng)期性的特色。但是在長(zhǎng)期性之中存在著不確定性，這個(gè)不確定性主要來自于項(xiàng)目合同簽訂之時(shí)，雙方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力以及在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，因?yàn)橥獠康牟豢煽亓Φ淖饔孟拢袷鞘袌?chǎng)變化的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目維護(hù)的周期與費(fèi)用，以及提供服務(wù)的成本變化等，造成在項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)不確定性。

（四）風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性

對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜多樣，主要原因在于風(fēng)險(xiǎn)來源較多，一方面是來自于政府的政策風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)對(duì)于項(xiàng)目在實(shí)施過程中造成由于相關(guān)程序的變動(dòng)，造成項(xiàng)目的盈利能力收縮的后果。另一方面是信用風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)主要是由于PPP的項(xiàng)目時(shí)間過長(zhǎng)，在這個(gè)過程中，合作的雙方之間能否按照預(yù)期的合同行事。同時(shí)在項(xiàng)目開發(fā)時(shí)也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，由于PPP項(xiàng)目需要在項(xiàng)目開始之前先投入，這合作的參與方存在各類費(fèi)用損失的可能，尤其是在投標(biāo)未中標(biāo)的過程中，會(huì)造成眾多的調(diào)研費(fèi)用和咨詢費(fèi)用損失的可能。

二、金融支持下PPP模式的路徑

金融支持主要是包括來自開放性金融機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)在逐漸的發(fā)展中漸趨成熟，現(xiàn)在對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持的范圍愈加廣泛，并且在PPP模式發(fā)展之初就可以進(jìn)入該領(lǐng)域，對(duì)于PPP模式的發(fā)展具有重要作用。

（一）金融機(jī)構(gòu)參與方式

PPP模式無論是開展還是運(yùn)行，都需要政府在其中發(fā)揮作用，并且在這個(gè)過程中，政府需要與私人機(jī)構(gòu)之間建立起彼此之間的相互信任關(guān)系。該模式的運(yùn)行路徑主要是在金融機(jī)構(gòu)的支持和參與下進(jìn)行，金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目有兩種路徑，其中的一種是直接參與，主要是通過對(duì)社會(huì)資本的投資實(shí)現(xiàn)，在這種方式是金融機(jī)構(gòu)需要和政府以及特別目的公司之間簽訂三方協(xié)議，在簽訂協(xié)議之后，金融機(jī)構(gòu)可以在協(xié)議中規(guī)定的范圍內(nèi)參與對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作。還有一種是金融機(jī)構(gòu)間接參與PPP項(xiàng)目，這種簡(jiǎn)介參與的方式是指，金融機(jī)構(gòu)不直接對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行投資，而是采用提供貸款、融資和咨詢等方式參與進(jìn)入PPP項(xiàng)目，在這個(gè)過程中不需要與政府和特別目的公司簽訂三方協(xié)議。值得注意的是，無論金融機(jī)構(gòu)是否直接參與PPP項(xiàng)目，在這個(gè)項(xiàng)目完成的過程中都給與了融資的支持。

（二）PPP模式的運(yùn)行機(jī)制

PPP模式將合作過程中的政府承擔(dān)的責(zé)任分散化，這種分散的責(zé)任一特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式轉(zhuǎn)給參與項(xiàng)目中的社會(huì)主體，并且在整個(gè)的合作中，政府與社會(huì)參與方之間形成了合作共贏的局面，本著利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的出發(fā)點(diǎn)，在合作過程中減輕了政府的財(cái)政壓力，對(duì)于社會(huì)參與方來說，能在一定的程度上降低投資的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)比與傳統(tǒng)的融資方式，PPP模式具有帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的功能，在政府和社會(huì)資本的共同運(yùn)作下完成對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這種方式能夠保證公共設(shè)施建設(shè)的資金支持，并且還能提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和數(shù)量。

三、金融支持PPP模式的投資策略

對(duì)于金融支持的PPP項(xiàng)目的投資策略，主要是考慮項(xiàng)目是否具有投資的價(jià)值，具體的投資策略可以細(xì)分為：

（一）政府的投資策略

對(duì)于政府來說，在PPP項(xiàng)目中的投資決策不僅僅是取決于項(xiàng)目的收益，更多的是為社會(huì)提供公共設(shè)施服務(wù)，提高項(xiàng)目的公益程度，保證項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的目的

（二）金融機(jī)構(gòu)的投資策略

金融機(jī)構(gòu)無論是直接參與PPP項(xiàng)目，還是間接給與投資的貸款和融資服務(wù)，都要對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行投資，對(duì)于這些金融機(jī)構(gòu)的投資策略還是取決于項(xiàng)目的收益，這一點(diǎn)和政府是有所區(qū)別的，現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目表明，融資的路徑模式主要考慮投資主體的管理能力，當(dāng)投資主體的管理能力時(shí)，項(xiàng)目具有較高的投資價(jià)值，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于項(xiàng)目的投資的目的。另外對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本來說，當(dāng)現(xiàn)有的項(xiàng)目的收益持續(xù)偏低時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目的持續(xù)投資就會(huì)出現(xiàn)低迷的狀態(tài)，此時(shí)，需要政府設(shè)立財(cái)政性的基金來扶持項(xiàng)目的持發(fā)展，這樣做的原因在與PPP項(xiàng)目本身存在公益的屬性，需要政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，保證公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)項(xiàng)目能夠合理有效的進(jìn)行時(shí)，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目的投資力度也會(huì)增加，此時(shí)，不需要政府在其中發(fā)揮作用，過度的投資公共資金。

四、結(jié)論

在PPP項(xiàng)目的完成過程中，政府應(yīng)該對(duì)于項(xiàng)目配套的法律法規(guī)加以完善，并建立對(duì)于PPP模式相關(guān)的文件指引，實(shí)現(xiàn)合作項(xiàng)目的規(guī)范化，并能夠從法律的角度保證項(xiàng)目的有序進(jìn)行。同時(shí)，PPP項(xiàng)目也需要在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作下進(jìn)行，需要金融市場(chǎng)支持下完成項(xiàng)目。對(duì)于PPP 模式的發(fā)展，一方面需要政府的政策和財(cái)政支持，另一方面也需要在市場(chǎng)中逐步完善。

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