南非參與金磚合作機(jī)制的戰(zhàn)略考量與未來(lái)選擇

徐樂(lè)

作為金磚合作機(jī)制的參與者和支持者，南非的主要戰(zhàn)略考慮和利益訴求是利用該機(jī)制追求自身國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)“非洲議程”和推動(dòng)全球治理體系轉(zhuǎn)型。在新興經(jīng)濟(jì)體增速放緩、國(guó)際局勢(shì)復(fù)雜演變的背景下，南非并未因“金磚褪色論”而改變對(duì)“金磚合作機(jī)制”的戰(zhàn)略定位。展望未來(lái)，南非依然是金磚合作機(jī)制的堅(jiān)定支持者，也是全球治理轉(zhuǎn)型的積極推動(dòng)者。

2010年，南非正式申請(qǐng)并加入金磚國(guó)家集團(tuán)，由此金磚四國(guó)（巴西、俄羅斯、印度、中國(guó)）合作機(jī)制轉(zhuǎn)變成金磚五國(guó)合作機(jī)制。申請(qǐng)加入金磚合作機(jī)制、積極參與金磚治理，是南非民主轉(zhuǎn)型以來(lái)追求大國(guó)地位外交戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是其一貫堅(jiān)持的南南合作戰(zhàn)略的重要組成部分。自金磚合作機(jī)制設(shè)立以來(lái)，南非一直將其視為南南團(tuán)結(jié)的一種延伸。[1]南非對(duì)金磚合作機(jī)制的這一戰(zhàn)略定位，重在利用該機(jī)制追求國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)“非洲議程”和推動(dòng)全球治理轉(zhuǎn)型。

積極謀求實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益

1994年南非成功實(shí)現(xiàn)了政治上的民主轉(zhuǎn)型，但二元分化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生根本改變，南非經(jīng)濟(jì)依然由白人壟斷資本主導(dǎo)，貧困、失業(yè)、不平等仍是困擾南非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的痼疾。占人口絕大多數(shù)的廣大黑人雖然獲得了“政治解放”，但并未實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)解放”，在約翰內(nèi)斯堡證券交易所上市的前100家公司中，僅有10%的上市公司為南非黑人所有。根據(jù)南非就業(yè)平等委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，南非高層管理人員中，白人代表占72%，黑人代表僅占10%。在財(cái)富分配方面，10%的人口控制了南非50%—60%的財(cái)富，黑人的平均財(cái)富僅相當(dāng)于白人平均水平的5%。這表明，經(jīng)過(guò)民主轉(zhuǎn)型20多年的發(fā)展，南非經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然具有明顯的種族不平等性。

民主轉(zhuǎn)型之初，出于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，南非主要依靠與美歐等西方發(fā)達(dá)國(guó)家密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來(lái)推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。南非首先選擇與歐盟建立自由貿(mào)易區(qū)，并在1996年采納具有明顯新自由主義導(dǎo)向的《增長(zhǎng)、就業(yè)和重新分配計(jì)劃》（GEAR），美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)向該計(jì)劃提供資金支持，這些都是南非與美歐經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的體現(xiàn)。美歐對(duì)南非的大量投資以及南非出口產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)美歐市場(chǎng)的嚴(yán)重依賴是南非做出以上選擇的根本原因。

然而，隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起以及西方國(guó)家的相對(duì)衰退，南非與外部世界的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和聯(lián)系正在發(fā)生歷史性變化。2007—2011年，南非與其他金磚國(guó)家的貿(mào)易額增長(zhǎng)了108%，而同期南非與歐盟的貿(mào)易額僅增長(zhǎng)了12%。[2]因受2008年金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)影響，歐盟市場(chǎng)需求進(jìn)一步萎縮，對(duì)歐盟市場(chǎng)具有較高依賴的南非經(jīng)濟(jì)遭受拖累。正是在這一時(shí)期，中國(guó)發(fā)展成為南非最大的貿(mào)易伙伴國(guó)，中南雙邊貿(mào)易額已由2008年的1210億蘭特上升為2013年底的2710億蘭特。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，南非開(kāi)始更加重視與發(fā)展中國(guó)家的合作，特別是與新興市場(chǎng)國(guó)家的合作。祖馬執(zhí)政以來(lái)，南非制定了以基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)和再工業(yè)化為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)有賴于與新興經(jīng)濟(jì)體的合作。

金磚國(guó)家作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表性力量對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)日益上升，并成為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。2000—2008年，金磚國(guó)家對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是30%；2008—2011年，金磚國(guó)家對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)達(dá)到了60%。未來(lái)十年，金磚國(guó)家產(chǎn)出占全球產(chǎn)出的份額將由18%提高到25%—26%，到2030年甚至將達(dá)到三分之一。[3]

在南非決策者看來(lái)，金磚國(guó)家的崛起不僅為南非降低對(duì)美歐等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)依賴創(chuàng)造了史無(wú)前例的條件，而且也使南非在經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路問(wèn)題上具有了更多可以參考的對(duì)象和選擇。在新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起以及歐美陷入危機(jī)的大背景下，南非選擇加入了金磚國(guó)家集團(tuán)。其戰(zhàn)略目標(biāo)和考慮是，通過(guò)促進(jìn)金磚國(guó)家內(nèi)部貿(mào)易和吸引金磚國(guó)家投資，充分利用金磚國(guó)家的資金、技術(shù)、市場(chǎng)等資源來(lái)促進(jìn)南非經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，從而從根本上解決當(dāng)前面臨的貧困、失業(yè)和不平等困境。換句話說(shuō)，南非尋求順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)移的大勢(shì)，搭乘金磚合作機(jī)制的便車，推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“非洲議程”

自1994年民主轉(zhuǎn)型以來(lái)，南非便確立了“以非洲為中心”的對(duì)外戰(zhàn)略。所謂“非洲議程”便是該戰(zhàn)略在當(dāng)前的具體體現(xiàn)和邏輯延伸。南非“以非洲為中心”的對(duì)外戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)在處理與外部世界的關(guān)系上要以非洲大陸為優(yōu)先，同時(shí)通過(guò)與非洲國(guó)家及域外世界的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)非洲大陸的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鑒于非洲國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)體系中的邊緣地位以及部分非洲國(guó)家深陷內(nèi)亂困境，南非決策者深知，無(wú)論非洲問(wèn)題的解決還是“非洲議程”的實(shí)現(xiàn)，單純依靠非洲國(guó)家自身力量將難以完成。因此，借助外部世界力量促進(jìn)“非洲議程”的實(shí)現(xiàn)成為南非外交的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇。

民主轉(zhuǎn)型之初，南非更加強(qiáng)調(diào)美歐等西方國(guó)家的力量。畢竟，在民主人權(quán)等價(jià)值理念上，南非與西方相一致；在援助、投資和市場(chǎng)等方面，非洲國(guó)家又嚴(yán)重依賴西方。南非前總統(tǒng)姆貝基積極推動(dòng)非洲國(guó)家與八國(guó)集團(tuán)的互動(dòng)，并最終在2000年八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)期間實(shí)現(xiàn)G8與非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的對(duì)話。隨后，圍繞非洲行動(dòng)計(jì)劃，八國(guó)集團(tuán)與非洲之間的對(duì)話進(jìn)程得以延續(xù)，并在2002年八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上雙方達(dá)成共識(shí)——八國(guó)集團(tuán)通過(guò)援助、投資等支持非洲國(guó)家的“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”，但非洲國(guó)家要參與“非洲互查機(jī)制”以實(shí)現(xiàn)所謂西方意義上的良治。南非的初衷是希望通過(guò)非洲集體力量努力與西方國(guó)家構(gòu)建一種平等的伙伴關(guān)系，并利用西方的資源推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“非洲復(fù)興”。然而，實(shí)踐證明，西方與非洲并未真正建立起平等的伙伴關(guān)系，而且隨著自身陷入難以自拔的金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)，西方國(guó)家對(duì)非洲的援助和投資承諾并未如期兌現(xiàn)。

以金磚國(guó)家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的崛起正在為南非推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“非洲議程”提供另外一項(xiàng)選擇。特別是祖馬執(zhí)政后，南非更加強(qiáng)調(diào)依托金磚國(guó)家力量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“非洲議程”的重要性。當(dāng)前，金磚國(guó)家是非洲的最大貿(mào)易伙伴，也是非洲最大的新興投資者。[4]這為南非的戰(zhàn)略抉擇提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。早在參加第四次金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)之前，非洲的領(lǐng)袖們，如非盟主席、非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃主席以及非盟委員會(huì)主席便致信南非總統(tǒng)祖馬，希望其能夠與金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人接觸，表明建立金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行這一倡議對(duì)實(shí)現(xiàn)非洲議程的重要性。[5]2013年第五次金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在南非德班舉行，非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在此次峰會(huì)上實(shí)現(xiàn)了與金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)晤。隨后，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行決定將地區(qū)中心設(shè)在南非約翰內(nèi)斯堡，某種程度上也體現(xiàn)了金磚國(guó)家集團(tuán)對(duì)“非洲議程”的承諾。當(dāng)前，南非正努力推動(dòng)非洲大陸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的設(shè)立則可為非洲基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)提供融資支持。特別是在國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等傳統(tǒng)國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)由西方控制并忙于拯救深陷債務(wù)危機(jī)的歐洲經(jīng)濟(jì)的背景下，金磚國(guó)家的援助、投資等金融資源則更為彌足珍貴。南非支持成立金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的主要?jiǎng)訖C(jī)便是為非洲基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)謀取更多資源。[6]

需要指出的是，“非洲議程”并不僅僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，維護(hù)非洲大陸的和平與安全也是該議程的重要組成部分。在金磚國(guó)家集團(tuán)中，俄羅斯和中國(guó)都是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，印度和巴西作為正在崛起的新興大國(guó)，在諸多國(guó)際問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)日趨增強(qiáng)。南非關(guān)于維持非洲大陸和平安全的諸多倡議需要這些國(guó)家的政治支持。更何況，與美歐等西方國(guó)家不同，南非將金磚國(guó)家視為真正平等的伙伴。這也是南非加入金磚國(guó)家集團(tuán)，并在雙多邊場(chǎng)合與金磚國(guó)家保持密切互動(dòng)的重要原因。

繼續(xù)推動(dòng)全球治理轉(zhuǎn)型

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，國(guó)際力量對(duì)比發(fā)生了重大變化，但是傳統(tǒng)的國(guó)際制度并未發(fā)生根本改變。它既沒(méi)有反映國(guó)際格局變化的現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有反映廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。因此，全球治理體系仍然充斥著不平等和不公平。在南非決策者看來(lái)，全球治理體系需要轉(zhuǎn)型以適應(yīng)變化了的國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)。在推動(dòng)全球治理體系轉(zhuǎn)型過(guò)程中，金磚國(guó)家是可以依靠的關(guān)鍵伙伴。

南非加入金磚國(guó)家集團(tuán)的重要戰(zhàn)略考慮之一便是利用發(fā)展中大國(guó)的集體力量對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)際制度進(jìn)行改革。特別是在國(guó)際金融機(jī)制改革，如國(guó)際貨幣基金組織份額和代表權(quán)問(wèn)題上，金磚國(guó)家的呼聲最為強(qiáng)烈，當(dāng)然也取得了重大進(jìn)展。金磚國(guó)家共同承諾向國(guó)際貨幣基金組織注資750億美元，其中中國(guó)注資430億美元，巴西、印度和俄羅斯分別注資100億美元，南非注資20億美元。金磚國(guó)家的注資換取了對(duì)該機(jī)制決策的影響力，國(guó)際貨幣基金組織由此在改革進(jìn)程中邁出了重要一步。

除了對(duì)傳統(tǒng)的舊國(guó)際制度進(jìn)行改革外，南非也積極推動(dòng)金磚國(guó)家成立新的國(guó)際制度，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行和應(yīng)急儲(chǔ)備安排的設(shè)立便符合南非的戰(zhàn)略訴求。尤其是金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的成立，將會(huì)大大彌補(bǔ)全球金融治理體系的不足。這一由發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際多邊金融機(jī)制通過(guò)功能領(lǐng)域的合作可以為廣大發(fā)展中國(guó)家提供融資支持，分享關(guān)于發(fā)展的理念和知識(shí)。

隨著冷戰(zhàn)后全球化進(jìn)程的推進(jìn)，全球性問(wèn)題也不斷涌現(xiàn)，恐怖主義、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全、金融危機(jī)等不一而足。面對(duì)新問(wèn)題，傳統(tǒng)的舊制度難以有效及時(shí)解決，全球治理赤字亟須通過(guò)確立新的國(guó)際規(guī)則加以應(yīng)對(duì)。構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球治理體系恰恰也是南非所追求的對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)。南非加入金磚國(guó)家集團(tuán)，并通過(guò)金磚國(guó)家峰會(huì)以及利用聯(lián)合國(guó)、二十國(guó)集團(tuán)等多邊舞臺(tái)與其他金磚伙伴互動(dòng)，在重大國(guó)際問(wèn)題上塑造共同立場(chǎng)、發(fā)出共同聲音，有助于在全球治理問(wèn)題的國(guó)際規(guī)則制定上維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的利益。顯然，改革舊制度、創(chuàng)設(shè)新制度并在具體功能問(wèn)題上加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，構(gòu)成了南非加入金磚國(guó)家集團(tuán)的重要戰(zhàn)略考慮。

結(jié) 語(yǔ)

維護(hù)自身國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)“非洲議程”、推動(dòng)全球治理轉(zhuǎn)型是南非參與金磚合作機(jī)制的戰(zhàn)略考量和基本利益訴求。雖然近年來(lái)受內(nèi)外多種因素影響，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，金磚國(guó)家中的俄羅斯、巴西甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，“金磚褪色論”隨之甚囂塵上，但這并未影響南非對(duì)國(guó)際格局變遷大勢(shì)和金磚合作機(jī)制發(fā)展前景的看法和判斷。

由南非國(guó)際關(guān)系與合作部所發(fā)布的《年度績(jī)效計(jì)劃2016—2017》，繼續(xù)維持對(duì)國(guó)際格局變遷和金磚合作機(jī)制的樂(lè)觀看法，認(rèn)為新興經(jīng)濟(jì)體的崛起正在影響全球權(quán)力分配的變化，從而使新的政治經(jīng)濟(jì)集團(tuán)得以產(chǎn)生。過(guò)去15年來(lái)，巴西、俄羅斯、印度和中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的新興市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)了全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。南非和非洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)日益與新興經(jīng)濟(jì)體聯(lián)系在了一起。[7]

2017年2月南非總統(tǒng)祖馬在其發(fā)表的國(guó)情咨文中指出，南非與域外國(guó)家建立的合作伙伴關(guān)系正在結(jié)出碩果。金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行取得積極進(jìn)展，2016年召開(kāi)的金磚國(guó)家果阿峰會(huì)決定建立金磚評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，從而可以對(duì)金磚國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑作出評(píng)估；金磚國(guó)家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域簽署合作協(xié)議，為此南非可以在10年內(nèi)每年向中國(guó)出口兩萬(wàn)噸牛肉。此外，南非會(huì)繼續(xù)追求改革國(guó)際體系，因?yàn)楫?dāng)前的國(guó)際格局削弱了發(fā)展中國(guó)家的能力。[8]

很明顯，南非依然將金磚合作機(jī)制視為維護(hù)自身國(guó)家利益和推動(dòng)國(guó)際體系轉(zhuǎn)型的重要工具。這一戰(zhàn)略判斷表明，在國(guó)際格局復(fù)雜演變的背景下，南非依然是金磚合作機(jī)制的堅(jiān)定支持者，也是全球治理轉(zhuǎn)型的積極推動(dòng)者。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] MzukisiQobo&MemoryDube， South Africas Foreign Economic Strategies in a Changing Global System， Policy Insights 07， Economic Diplomacy Programme， March 2015.

[2] Busa Says SA must Cement Ties with Brics， http：//mg.co.za/article/2012-03-25-busa-says-sa-must-cement-ties-with-brics.

[3] SiphamandaZondi， “Brics Bank” and Global South， Issue 2 ， Ubuntu， December 2012.

[4] MaiteNkoana-Mashabane ， South Africa-An Important Building Brick within Brics， Issue 1， Ubuntu， August 2012.

[5] MaiteNkoana-Mashabane， Establishing the Brics New Development Banks Africa Regional Centre in South Africa， Issue 7， Ubuntu， August， 2014.

[6] MzukisiQobo&MemoryDube， South Africas Foreign Economic Strategies in a Changing Global System， Policy Insights 07， Economic Diplomacy Programme， March 2015.

[7] Department of International Relations and Cooperation，SA，Annual Performance Plan 2016-2017.

[8] State of the Nation Address by Jacob G Zuma， President of the Republic of South Africa on the occasion of the Joint Sitting Of Parliament Cape Town，F(xiàn)eb 2017.