俄羅斯生態(tài)治理的對(duì)策與措施

林英梅+龐昌偉

20世紀(jì)80年代前蘇聯(lián)爆發(fā)了令世界駭人聽(tīng)聞的切爾諾貝利核災(zāi)難，造成的嚴(yán)重生態(tài)危機(jī)給人們留下的心靈創(chuàng)傷至今未平。加之，俄羅斯在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)下使得開(kāi)發(fā)與利用自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出。所以俄羅斯近年來(lái)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理方面進(jìn)行了不少積極有效的探索。為應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和提高自然資源的利用效率，俄羅斯采取了預(yù)防在先、嚴(yán)格審批、全程監(jiān)督、文化建設(shè)、公眾參與等諸多對(duì)策和措施。

俄羅斯有15%的領(lǐng)土自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，而在這里聚集了俄羅斯大部分的居民區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)，其環(huán)境狀況不容樂(lè)觀。[1]近年來(lái)，俄羅斯政府高度重視環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理問(wèn)題，相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和制度措施，探索出一條“國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際合作相接軌”“生態(tài)文化與生態(tài)制度相結(jié)合”以及全民參與治理的新路子。

以生態(tài)立法為抓手，營(yíng)造良好的生態(tài)治理法制環(huán)境

俄羅斯重視可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與環(huán)境保護(hù)和資源利用的問(wèn)題，制定、出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策，在參與解決全球和地區(qū)生態(tài)問(wèn)題上發(fā)揮積極的作用。俄羅斯聯(lián)邦獨(dú)立后在短時(shí)期內(nèi)制定和頒布了大批關(guān)于保護(hù)環(huán)境、合理利用和保護(hù)自然資源的聯(lián)邦法。其中憲法確立了環(huán)保法的基本原則并體現(xiàn)在其他環(huán)保的法律法規(guī)中。2002年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》是最重要的一部法律，在俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)法體系中處于基本法的地位，是制定其他規(guī)范性生態(tài)法律文件的重要依據(jù)。此外，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)和聯(lián)邦政府也分別以總統(tǒng)令和行政法規(guī)的形式頒布了許多專(zhuān)門(mén)的法律文件。在政策方面，俄羅斯將生態(tài)文化建設(shè)寫(xiě)進(jìn)《俄羅斯聯(lián)邦2012—2020年生態(tài)發(fā)展綱要》《俄羅斯聯(lián)邦2025年前生態(tài)安全戰(zhàn)略》和《俄羅斯國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略》等重要文件中。俄羅斯自然資源和環(huán)境保護(hù)部每年發(fā)布《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)狀況年度報(bào)告》。報(bào)告的目的在于保證國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民知悉環(huán)境保護(hù)的狀況，確保自然資源的合理使用、自然資源的再生以及保證國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)。上述舉措從戰(zhàn)略層面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理提供了重要的法律依據(jù)，為環(huán)境治理提供了抓手和決策依據(jù)。

以生態(tài)文化為導(dǎo)向，強(qiáng)化生態(tài)治理的輿論、宣傳和教育

生態(tài)文化建設(shè)水平能夠深刻反映一個(gè)國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度和認(rèn)識(shí)水平。俄羅斯政府一貫重視生態(tài)文化建設(shè)，把生態(tài)教育、生態(tài)培訓(xùn)、生態(tài)意識(shí)培育、生態(tài)信息的大眾傳播作為重點(diǎn)內(nèi)容。俄羅斯的生態(tài)文化著力從加強(qiáng)生態(tài)教育、生態(tài)培訓(xùn)和生態(tài)普及層面構(gòu)建。

首先，建立覆蓋全民的生態(tài)教育體系，注重生態(tài)啟蒙教育和生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)。對(duì)年輕一代的生態(tài)教育是俄羅斯生態(tài)文化建設(shè)的重點(diǎn)目標(biāo)。俄羅斯教育部規(guī)定生態(tài)課程是義務(wù)教育階段的必修課，同時(shí)引入家庭生態(tài)教育的理念。其次，俄羅斯還注重生態(tài)職業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)從事科教文化宣傳工作、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)執(zhí)法的從業(yè)人員以及企業(yè)中的技術(shù)專(zhuān)家和高管。對(duì)企業(yè)或組織的決策者而言，培訓(xùn)會(huì)起到對(duì)破壞環(huán)境者需承擔(dān)法律責(zé)任的警示作用。生態(tài)職業(yè)培訓(xùn)有別于生態(tài)教育，后者側(cè)重生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)、啟蒙和基本法律、基本常識(shí)、政策制度的學(xué)習(xí)，如在學(xué)前教育就注重培養(yǎng)兒童對(duì)大自然的熱愛(ài)。而前者則側(cè)重對(duì)生態(tài)法律普及教育、生態(tài)安全常識(shí)、實(shí)踐能力和基本技能方面的培訓(xùn)，重點(diǎn)放在對(duì)預(yù)防和解決生態(tài)危機(jī)的素質(zhì)培訓(xùn)上。此外，俄羅斯十分重視生態(tài)領(lǐng)域的知識(shí)傳播、信息公開(kāi)、文化普及和生態(tài)意識(shí)的培育?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定 “向居民普及環(huán)境保護(hù)立法和生態(tài)安全立法，由俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、大眾傳播工具，以及教育機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)、博物館、圖書(shū)館、自然保護(hù)機(jī)構(gòu)、體育和旅游組織以及其他法人進(jìn)行”。 俄羅斯境內(nèi)還設(shè)立了各種宣傳生態(tài)信息、開(kāi)展生態(tài)培訓(xùn)、傳播生態(tài)知識(shí)和文化的機(jī)構(gòu)。如俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)生物中心，每年都要籌辦相應(yīng)生態(tài)文化活動(dòng)。俄羅斯在生態(tài)信息傳播領(lǐng)域的做法取得了很好的效果。其主要特點(diǎn)包括：一是廣泛發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量開(kāi)展生態(tài)普及；二是廣泛利用各類(lèi)機(jī)構(gòu)、平臺(tái)和渠道開(kāi)展生態(tài)宣傳，培養(yǎng)社會(huì)生態(tài)意識(shí)和共識(shí)；三是定期發(fā)布國(guó)家生態(tài)報(bào)告，公開(kāi)生態(tài)信息，舉辦各類(lèi)生態(tài)環(huán)?；顒?dòng)，使生態(tài)文化建設(shè)具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。

俄羅斯注重生態(tài)文化建設(shè)，把生態(tài)文化上升到國(guó)家立法層面，在具體做法上采取了立法與政策相結(jié)合，教育與培訓(xùn)相結(jié)合，宣傳與普及相結(jié)合的做法，此舉充實(shí)了生態(tài)文化的內(nèi)涵。

以生態(tài)制度為牽引，推動(dòng)生態(tài)管理決策與監(jiān)督并舉

為保障俄羅斯國(guó)家生態(tài)法律、國(guó)家生態(tài)政策以及生態(tài)措施的有效落實(shí)，俄羅斯在實(shí)踐中制定了一套有效預(yù)防環(huán)境危機(jī)、應(yīng)對(duì)生態(tài)災(zāi)難的生態(tài)制度，主要包括生態(tài)許可、標(biāo)準(zhǔn)、登記、鑒定、監(jiān)督、補(bǔ)償、保險(xiǎn)和審計(jì)制度等。

俄羅斯在生態(tài)制度設(shè)計(jì)上注重生態(tài)管理的科學(xué)性、合理性和連貫性。第一，根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，俄羅斯境內(nèi)的所有企業(yè)向俄羅斯國(guó)家生態(tài)委員會(huì)進(jìn)行生態(tài)登記。生態(tài)登記證的內(nèi)容應(yīng)涵蓋企業(yè)產(chǎn)品介紹、生產(chǎn)過(guò)程說(shuō)明、使用的自然資源種類(lèi)、生產(chǎn)過(guò)程對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響程度，綠色生產(chǎn)力指標(biāo)以及關(guān)于自然資源利用許可證信息，環(huán)境污染和自然資源利用的付費(fèi)情況。第二，根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目決策之前均將進(jìn)行國(guó)家生態(tài)鑒定。凡在俄羅斯國(guó)家生態(tài)鑒定對(duì)象范圍規(guī)定之內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須依法定程序報(bào)送進(jìn)行國(guó)家生態(tài)鑒定，否則企業(yè)將依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。國(guó)家生態(tài)鑒定的結(jié)果具有法律效力，只有通過(guò)國(guó)家生態(tài)鑒定后，國(guó)家和商業(yè)銀行才會(huì)對(duì)項(xiàng)目財(cái)政撥款和支付貸款。第三，俄羅斯的環(huán)境利用收費(fèi)制度和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度是根據(jù)“利用自然收費(fèi)、破壞環(huán)境賠償、保護(hù)環(huán)境受益”的原則，利用市場(chǎng)化的法制手段解決生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的重要生態(tài)政策。第四，俄羅斯還鼓勵(lì)企業(yè)積極參加生態(tài)保險(xiǎn)、進(jìn)行生態(tài)審計(jì)，以降低生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。此外，俄羅斯還通過(guò)生態(tài)監(jiān)督和生態(tài)監(jiān)測(cè)建立了全域生態(tài)監(jiān)測(cè)體系。

這些制度和機(jī)制對(duì)于預(yù)防和控制生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)起到促進(jìn)作用，客觀上有助于俄羅斯可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提升。俄羅斯生態(tài)制度成為現(xiàn)行俄羅斯生態(tài)職能部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)、非政府組織和公民社會(huì)環(huán)境治理、環(huán)境管理與監(jiān)督的基本遵循和制度保障。

以公眾參與為紐帶，樹(shù)立全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)

俄羅斯公眾參與環(huán)境管理的制度是對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的一種必要補(bǔ)充。決策公開(kāi)及公眾參與生態(tài)環(huán)境管理的制度是俄羅斯近幾年改革的具體成果。其在環(huán)境管理方面的改革充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家，嘗試建立公共參與生態(tài)環(huán)境管理和監(jiān)督的社會(huì)服務(wù)體系。俄羅斯正為改變以往公眾和社會(huì)團(tuán)體僅為國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理機(jī)關(guān)的附屬品地位而做各方面的努力。

首先，在生態(tài)環(huán)境管理中強(qiáng)調(diào)要切實(shí)保障公民生態(tài)權(quán)利，保證公民有享受良好環(huán)境以及環(huán)境狀況信息的知情權(quán)?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，每個(gè)人有享有良好環(huán)境，被通報(bào)環(huán)境狀況信息的權(quán)利，有因環(huán)境破壞損害其健康或財(cái)產(chǎn)而要求賠償?shù)臋?quán)利。其次，國(guó)家鼓勵(lì)和倡導(dǎo)公民、社會(huì)組織和非政府組織參與生態(tài)公開(kāi)決策過(guò)程。俄羅斯鼓勵(lì)公民自愿成立環(huán)境保護(hù)團(tuán)體，參與環(huán)境管理。法律明確規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體和組織參與環(huán)境管理的原則、內(nèi)容、途徑和形式。同時(shí)，國(guó)家設(shè)立協(xié)助公眾參與環(huán)境管理的專(zhuān)門(mén)指定機(jī)構(gòu)，對(duì)公民和團(tuán)體參與環(huán)境管理活動(dòng)提供服務(wù)和咨詢，并對(duì)這些部門(mén)人員開(kāi)展專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，提高生態(tài)咨詢服務(wù)的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，保證公眾環(huán)保訴求的有效實(shí)現(xiàn)。第三，政府定期向大眾發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)，通過(guò)大眾媒體和其他方式將國(guó)家生態(tài)鑒定結(jié)論予以公布，并就具體項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及國(guó)家生態(tài)鑒定問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)征詢公民和社會(huì)團(tuán)體的意見(jiàn)。第四，公民、社會(huì)生態(tài)組織和非政府組織不僅有權(quán)參與生態(tài)環(huán)境征詢決策層面的管理，還享有對(duì)生態(tài)環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)及工作人員執(zhí)法決策不當(dāng)及違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢舉，提起行政、民事訴訟甚至刑事訴訟等。上述內(nèi)容均成為俄羅斯近年來(lái)公眾參與環(huán)境管理的主要途徑和形式。由此可見(jiàn)，俄羅斯在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不斷拓寬渠道，嘗試建立新的符合國(guó)情和實(shí)際的生態(tài)環(huán)境管理監(jiān)督體制機(jī)制和決策模式。

以合作共贏為驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建國(guó)際生態(tài)合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境污染的顯著特點(diǎn)是其跨界性和跨國(guó)性。眾所周知，當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，沒(méi)有一國(guó)可以依靠自身力量或者僅與少數(shù)國(guó)家合作能解決自身的生態(tài)問(wèn)題。國(guó)際生態(tài)合作是各國(guó)擺脫生態(tài)危機(jī)的重要途徑之一。俄羅斯開(kāi)展國(guó)際生態(tài)合作的主要形式包括三個(gè)方面：發(fā)起國(guó)際倡議；加入國(guó)際組織；締結(jié)國(guó)際公約和協(xié)議。俄羅斯加入了世界上大部分環(huán)保組織，注重與重要國(guó)際生態(tài)組織，尤其是聯(lián)合國(guó)及其聯(lián)合國(guó)下設(shè)生態(tài)組織的交流與合作。近年來(lái)，俄羅斯與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)教科文組織、世界自然保護(hù)聯(lián)盟、世界衛(wèi)生組織，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、世界氣象組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作密切。同時(shí)，俄羅斯已經(jīng)與其他國(guó)家簽署了七十多個(gè)生態(tài)合作的國(guó)際公約和協(xié)議，如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《濕地公約》、《波羅的海生物資源保護(hù)公約》、《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《生物多樣性公約》和《保護(hù)黑海的協(xié)定》等。這些國(guó)際公約和協(xié)議指導(dǎo)著俄羅斯與其他國(guó)家開(kāi)展國(guó)際合作。[2]要特別指出的是，2006年在俄中總理定期會(huì)晤機(jī)制下俄中兩國(guó)成立了環(huán)保分委會(huì)，建立兩國(guó)環(huán)保合作的新平臺(tái)。環(huán)保分委會(huì)下設(shè)污染防治和環(huán)境災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)絡(luò)工作組、跨界水體水質(zhì)監(jiān)測(cè)和保護(hù)工作組、跨界自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性保護(hù)工作組。這是俄中兩國(guó)在生態(tài)合作領(lǐng)域的新方向。

國(guó)際法是俄羅斯開(kāi)展生態(tài)合作的基本遵循，俄羅斯確立了在國(guó)際生態(tài)合作中國(guó)際法高于聯(lián)邦法的原則。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》，如果俄羅斯聯(lián)邦的生態(tài)國(guó)際條約規(guī)定不同于本聯(lián)邦法的規(guī)則，則適用國(guó)際條約的規(guī)則。這就意味著如果俄羅斯與他國(guó)或組織簽訂的國(guó)際生態(tài)條約與俄羅斯國(guó)內(nèi)的生態(tài)法律條款內(nèi)容發(fā)生沖突，則按國(guó)際生態(tài)條約執(zhí)行。同時(shí)，俄羅斯開(kāi)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作時(shí)尤其注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。俄羅斯國(guó)際生態(tài)合作的原則規(guī)定：任何對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生不可預(yù)知影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及其他活動(dòng)都是禁止的；保證對(duì)在俄羅斯國(guó)土上開(kāi)展的所有國(guó)際項(xiàng)目都進(jìn)行必要的國(guó)家生態(tài)鑒定。

俄羅斯在生態(tài)領(lǐng)域積極開(kāi)展多雙邊國(guó)際合作，其主要目的在于爭(zhēng)取國(guó)際環(huán)保組織和制定政策的話語(yǔ)權(quán)，有效融入國(guó)際環(huán)保體系。尤其是在世界銀行、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、全球環(huán)境基金和其他機(jī)構(gòu)的支持下俄羅斯成功實(shí)施了多項(xiàng)重大環(huán)保項(xiàng)目，在國(guó)際合作框架內(nèi)解決了不少本國(guó)存在的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。俄羅斯政府認(rèn)為，盡管取得了這些環(huán)保與生態(tài)成果，但走出環(huán)境危機(jī)不能僅靠一國(guó)或幾個(gè)國(guó)家，一個(gè)或幾個(gè)環(huán)保組織，國(guó)際生態(tài)合作必將走向普遍化和常態(tài)化，因而必須按照國(guó)際上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)際法基礎(chǔ)上統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)。

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 2013年12月4日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令《俄羅斯聯(lián)邦2025年前生態(tài)安全戰(zhàn)略》。

[2] Бринчук. М. М. Экологическоеправо. М.：Эксмо， 2010. С. 57.