一、混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下的金融監(jiān)管改革背景

“十三五”規(guī)劃建議對(duì)加快金融體制改革提出了綱領(lǐng)性意見(jiàn)，明確要求“加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國(guó)國(guó)情和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋”。[]中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)走到了關(guān)鍵的十字路口，作為經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分，金融制度的改革自然也是應(yīng)有之義，復(fù)雜的金融活動(dòng)使得現(xiàn)代金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題愈發(fā)凸顯，更使得改革愈發(fā)迫切。前不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出要對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管框架進(jìn)行改革，“加強(qiáng)全方位監(jiān)管”。習(xí)近平主席在對(duì)“十三五”規(guī)劃的說(shuō)明時(shí)進(jìn)一步指出，要“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，以“加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。無(wú)論是改革信號(hào)的釋放，抑或是現(xiàn)實(shí)金融活動(dòng)的需求，都意味著中國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式必須由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管進(jìn)行跨越。

在確立了統(tǒng)一監(jiān)管的改革目標(biāo)后，隨之而來(lái)的問(wèn)題就變成，統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)究竟如何設(shè)立？目前監(jiān)管融合有三個(gè)思路：一、合并為一個(gè)“大金融監(jiān)管局”；二、仍各自分開(kāi)，但在它們之上再設(shè)上一級(jí)的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，管理一行三會(huì)；第三種，只設(shè)一行一會(huì)。其中，設(shè)一行一會(huì)的思路得到的支持最多，有兩種思路：一、保留目前三會(huì)，在三會(huì)之上設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)委員會(huì)；二、把三會(huì)融合為一會(huì)。

二、統(tǒng)一監(jiān)管模式的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都是遵循著“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”的原則進(jìn)行的，即在央行負(fù)責(zé)貨幣政策制定、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與金融秩序穩(wěn)定的同時(shí)，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“三會(huì)”分別對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等三類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口監(jiān)管，彼此互不干涉。分業(yè)監(jiān)管的模式曾較為成功地運(yùn)行了十幾年，但已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)中國(guó)的金融現(xiàn)狀。

（一）統(tǒng)一監(jiān)管模式的供給——需求分析

1、需求分析

第一，我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)金融業(yè)經(jīng)過(guò)迅速發(fā)展，國(guó)內(nèi)銀行、保險(xiǎn)、證券機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作已日趨加強(qiáng)，初步形成了三者之間業(yè)務(wù)滲透、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同利用市場(chǎng)資源的新格局。金融創(chuàng)新使得傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管下形成的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式不斷受到挑戰(zhàn)，銀行信貸產(chǎn)品進(jìn)行資產(chǎn)證券化處理、打包、在發(fā)行，將股票、債券和信貸之間的界線模糊；保險(xiǎn)公司提供類(lèi)似投資和儲(chǔ)蓄的保險(xiǎn)產(chǎn)品；證券衍生品又可能帶有保險(xiǎn)的特征；還有信托公司、基金、銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司都涉及的“保底理財(cái)”產(chǎn)品。這些現(xiàn)象反映出銀行、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的個(gè)性差別正在淡化，而其中的共性被挖掘出來(lái)。

第二，金融集團(tuán)的出現(xiàn)，其規(guī)模的龐大、從事業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，也是機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式難以應(yīng)對(duì)的。金融集團(tuán)的業(yè)務(wù)涉及多個(gè)金融行業(yè)、業(yè)務(wù)遍及國(guó)際領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)比普通金融機(jī)構(gòu)更加分散和難以監(jiān)控?；趯?duì)全部金融業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管職權(quán)的統(tǒng)一監(jiān)管模式，可能會(huì)對(duì)金融集團(tuán)的整體風(fēng)險(xiǎn)以及金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更有效的管控。普遍認(rèn)為，在監(jiān)管金融集團(tuán)問(wèn)題上，統(tǒng)一監(jiān)管模式比機(jī)構(gòu)監(jiān)管更具優(yōu)勢(shì)，能夠更好的識(shí)別和監(jiān)管那些在不同金融子公司或部門(mén)之間轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，更好的評(píng)估宏觀因素對(duì)金融體系內(nèi)所有領(lǐng)域可能造成的影響。作為統(tǒng)一監(jiān)管者，可以更有針對(duì)性的按照金融集團(tuán)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，制定針對(duì)金融集團(tuán)整體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管政策和監(jiān)管方法。

2、供給分析

為了適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的要求，自1999年始，我國(guó)政府相繼頒布了《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》、《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》等政策措施，開(kāi)啟了我國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策閘門(mén)，此后我國(guó)的金融綜合化取得了飛速發(fā)展，集中表現(xiàn)在金融組織的綜合化和業(yè)務(wù)范圍的多元化、綜合化。2003 年 9 月中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)召開(kāi)的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，議論并通過(guò)了《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》以及在 2004 年 6 月中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)再次簽署的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》旨在明確三方在金融監(jiān)管方面的職責(zé)，為三家機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管。

3、統(tǒng)一監(jiān)管的供需平衡分析

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的法律的供求均衡理論分析，法律的供求均衡意味著：法律的價(jià)值都能夠通過(guò)立法和實(shí)施過(guò)程順利實(shí)現(xiàn)，法律的需求得到滿足，法律的供給適應(yīng)法律需求，既不存在法律過(guò)剩也不存在法律短缺。人們對(duì)既定法律的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)安排十分滿意，因而無(wú)需也無(wú)力改變現(xiàn)行制度。[]而當(dāng)法律的供過(guò)于求時(shí)，法律的供給不能完全的實(shí)現(xiàn)，（如被束之高閣，不被實(shí)施），處于數(shù)量的約束狀態(tài)，或者是給被監(jiān)管者帶來(lái)更大的守法成本，使其自身行為效率降低。當(dāng)法律的需求大于供給時(shí)，法律的需求不能完全得到滿足，就會(huì)存在監(jiān)管的真空和由于沒(méi)有得到正式法律確認(rèn)而給被監(jiān)管者帶來(lái)的行為的約束，形成法律制度的非均衡狀況。從我國(guó)目前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的現(xiàn)象來(lái)看，正是出現(xiàn)了監(jiān)管制度的供求非均衡現(xiàn)象，迫切需要建立適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架和規(guī)則。

（二）統(tǒng)一監(jiān)管的成本——收益分析

1、成本分析

一般而言，監(jiān)管引起的成本分為兩大類(lèi)：一是監(jiān)管引起的直接資源成本，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管過(guò)程中所耗費(fèi)的資源與被監(jiān)管者因遵守監(jiān)管條例而耗費(fèi)的資源。前者為行政成本，指的是監(jiān)管需要由政府設(shè)立監(jiān)管部門(mén)來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施有關(guān)條例和細(xì)則，在這一過(guò)程中耗費(fèi)的人力和物力。后者為執(zhí)行成本，從被監(jiān)管一方看，因執(zhí)行監(jiān)管條例而付出的直接成本包括：為按照規(guī)定保留記錄而雇傭?qū)Ｈ耍峁┺k公設(shè)施和材料等方面的費(fèi)用，聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)律師的費(fèi)用，按照規(guī)定交納各種費(fèi)用等。二是監(jiān)管引起的間接效率損失，主要指因被監(jiān)管者改變了原來(lái)的行為方式而造成的福利損失。包括道德風(fēng)險(xiǎn)；來(lái)自監(jiān)管的削弱競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致靜態(tài)低效率；妨礙金融中介的創(chuàng)新，導(dǎo)致動(dòng)態(tài)低效率；以及來(lái)自監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)厲而引起的金融機(jī)構(gòu)重新選址等。

（1）統(tǒng)一監(jiān)管的直接成本

統(tǒng)一監(jiān)管的直接成本即行政成本和執(zhí)行成本包括金融監(jiān)管當(dāng)局制定和實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督體制需要耗費(fèi)的人力和物力資源，以及被監(jiān)督對(duì)象因遵守統(tǒng)一監(jiān)管法規(guī)而需建立新的制度、提供培訓(xùn)、花費(fèi)時(shí)間和資金。行政成本是由政府負(fù)擔(dān)的實(shí)施監(jiān)管的一切可以用貨幣來(lái)計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源。比如，政府設(shè)立特定的監(jiān)管部門(mén)，需要人力成本，這些人在制定和實(shí)施有關(guān)政策時(shí)，需要物質(zhì)資源。這種行政成本往往數(shù)量是較大的。執(zhí)行成本如商業(yè)銀行為了滿足其監(jiān)管者的需要，必須額外增加除了正常營(yíng)運(yùn)的開(kāi)支，構(gòu)成了執(zhí)行成本。這些支出有：為按照規(guī)定保留記錄而雇用專(zhuān)人，提供辦公設(shè)施和材料等方面的費(fèi)用；聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)律師的費(fèi)用；按照規(guī)定繳納的各種費(fèi)用等等。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都是遵循著“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”的原則進(jìn)行的，即在央行負(fù)責(zé)貨幣政策制定、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與金融秩序穩(wěn)定的同時(shí)，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“三會(huì)”分別對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等三類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口監(jiān)管，彼此互不干涉。從分業(yè)經(jīng)營(yíng)下的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)下的統(tǒng)一監(jiān)管模式絕不是加減算術(shù)的問(wèn)題，這里面涉及到機(jī)構(gòu)組織安排，規(guī)則重新制定、人員安置等諸多困難，整合過(guò)程充滿復(fù)雜性。原有的金融法律不適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管要求，需要大面積修改或者重新立法；監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并中，一批富有監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的工作人員通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)，留下的工作人員專(zhuān)業(yè)技能水平和工作積極性可能都不高；新成立的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能在基礎(chǔ)建設(shè)和信息集成系統(tǒng)上尚未完工，影響監(jiān)管工作效率；對(duì)監(jiān)管對(duì)象認(rèn)識(shí)不明確，不了解應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)具體負(fù)責(zé)。建立統(tǒng)一監(jiān)管模式無(wú)論是合并“一行三會(huì)”，建立一個(gè)大的金融監(jiān)管委員會(huì)，還是保持央行獨(dú)立性，由“三會(huì)”組成金融監(jiān)管總局均是對(duì)現(xiàn)行行政及執(zhí)法模式的改變，需要耗費(fèi)大量的行政成本和執(zhí)法成本。

（2）統(tǒng)一監(jiān)管的間接成本

金融監(jiān)管行為可能會(huì)干擾市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的自動(dòng)配置作用，限制充分競(jìng)爭(zhēng)，抑制了金融創(chuàng)新，影響市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制而導(dǎo)致有關(guān)經(jīng)濟(jì)行為主體改變其行為方式而造成的間接效率損失，使整個(gè)社會(huì)的福利水平下降。產(chǎn)生間接成本的渠道有：有些監(jiān)管措施的存在可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，比如因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度的存在，銀行的經(jīng)營(yíng)管理者可能會(huì)趨向于冒更大的風(fēng)險(xiǎn)去進(jìn)行貸款或投資，因?yàn)樗兰词雇顿Y失敗也會(huì)有存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在最后關(guān)頭進(jìn)行救助；有些監(jiān)管措施較為嚴(yán)厲，有可能阻礙金融創(chuàng)新，削弱競(jìng)爭(zhēng)并導(dǎo)致金融服務(wù)產(chǎn)品單一而價(jià)格提高，如利率管制措施等；而金融監(jiān)管中的歧視性措施會(huì)使某些金融機(jī)構(gòu)處于不利地位。

統(tǒng)一監(jiān)管如果不能對(duì)類(lèi)似金融業(yè)務(wù)建立一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，還是會(huì)存在監(jiān)管缺失和監(jiān)管套利。許多單一監(jiān)管模式的批評(píng)者認(rèn)為，行業(yè)的不同其監(jiān)管的目標(biāo)也不盡相同，因?yàn)殡m然統(tǒng)一監(jiān)管有應(yīng)對(duì)復(fù)雜金融產(chǎn)品監(jiān)管之意，但并不意味單純功能的金融商品不復(fù)存在。

2、收益分析

第一，統(tǒng)一監(jiān)管可以適應(yīng)全球化的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，盡管長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)只被允許分業(yè)經(jīng)營(yíng)，但是現(xiàn)實(shí)中的金融實(shí)踐卻早已突破了這一限制。但與國(guó)外不同的是，中國(guó)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)是通過(guò)企業(yè)集團(tuán)，而不是通過(guò)金融（或銀行） 控股集團(tuán)進(jìn)行的。因此，有關(guān)商業(yè)銀行、信托投資公司、證券公司、保險(xiǎn)公司通過(guò)集團(tuán)公司運(yùn)作實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，而以機(jī)構(gòu)性管理為特點(diǎn)的分業(yè)監(jiān)管困難重重，監(jiān)管效率低下。統(tǒng)一監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)銀行、證券、保險(xiǎn)在同類(lèi)功能產(chǎn)品監(jiān)管上的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，提高監(jiān)管效率。

第二，在分業(yè)監(jiān)管模式下，難以綜合評(píng)估混業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。在目前的“一行三會(huì)”體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律上是獨(dú)立平級(jí)主體，不存在上下級(jí)關(guān)系，難以及時(shí)有效采取協(xié)作行動(dòng)開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)。特別是對(duì)于國(guó)內(nèi)混業(yè)金融集團(tuán)中，某一實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)受其他實(shí)體影響很大，而且各種風(fēng)險(xiǎn)相互傳染，只對(duì)集團(tuán)某一實(shí)體有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)很難評(píng)估該實(shí)體的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)以及集團(tuán)整體風(fēng)險(xiǎn)狀況。而統(tǒng)一監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管。

第三，在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，監(jiān)管當(dāng)局有更廣泛的權(quán)力，可以為金融創(chuàng)新提供良好的金融環(huán)境，不會(huì)把金融創(chuàng)新嚴(yán)格地限制在狹小的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，同時(shí)可以對(duì)創(chuàng)新提供保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制，擴(kuò)大金融創(chuàng)新的有效空間。

三、統(tǒng)一監(jiān)管路徑選擇的成本——收益分析

目前主流的兩類(lèi)改革思路：一是合并“一行三會(huì)”，建立一個(gè)大的金融監(jiān)管

委員會(huì)，這種意見(jiàn)的代表即為全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿；二是保持央行獨(dú)立性，由“三會(huì)”組成金融監(jiān)管總局。

如果合并一行三會(huì)，以我們目前的公共治理系統(tǒng)，出的問(wèn)題比能夠解決的問(wèn)題多很多，超級(jí)監(jiān)管系統(tǒng)的出現(xiàn)可能會(huì)讓市場(chǎng)無(wú)所適從。監(jiān)管的信息鏈條很長(zhǎng)，傳遞的過(guò)程中有可能出現(xiàn)問(wèn)題，容易出現(xiàn)信息失真。金融監(jiān)管和貨幣政策是并不能簡(jiǎn)單的合并。當(dāng)初銀監(jiān)會(huì)從央行分離，就是為了防止“同步震蕩”，即防止銀根與監(jiān)管同步縮放，由于監(jiān)管力度直接影響貨幣乘數(shù)，若基礎(chǔ)貨幣與貨幣乘數(shù)同步放大或縮小，容易引起過(guò)度調(diào)節(jié)。一行三會(huì)合并還將將面臨非常強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)阻力，因?yàn)檫@等同將監(jiān)管部門(mén)格局完全打破重來(lái)，將導(dǎo)致利益重新分配及裁撤冗員等結(jié)果。

四、結(jié)論

從成本——收益的角度，現(xiàn)階段，保持央行獨(dú)立性，由“三會(huì)”組成金融監(jiān)管總局的模式更加適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)狀。但監(jiān)管的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單合并能夠解決的，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變理念，理順機(jī)制。監(jiān)管形式應(yīng)服務(wù)于內(nèi)容，監(jiān)管框架和監(jiān)管組織的設(shè)計(jì)要服從于監(jiān)管理念。而且，并非成立了金融監(jiān)管總局，實(shí)現(xiàn)了“三會(huì)”合并，就能夠達(dá)到保障國(guó)家金融穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家金融安全的目的。同時(shí)，還需依賴國(guó)家各項(xiàng)安全制度的，實(shí)現(xiàn)全面的金融安全網(wǎng)制度。

參考文獻(xiàn)：

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生。

2新平：《借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn) 推進(jìn)金融監(jiān)管改革》，《上海證券報(bào)》2015年12月23日第A03版。

3 劉紀(jì)鵬、林蔚然：《統(tǒng)一監(jiān)管方向下金融改革的路徑選擇》，《證券日?qǐng)?bào)》2015年12月26日第A03版。

4劉紀(jì)鵬、林蔚然：《統(tǒng)一監(jiān)管方向下金融改革的路徑選擇》，《證券日?qǐng)?bào)》2015年12月26日第A03版。

5楊東、陸徐元：《我國(guó)金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管體制的實(shí)現(xiàn)路徑分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》2010年第6期。

6于永寧：《后危機(jī)時(shí)代的金融監(jiān)管變革之道》，法律出版社2013年版，第41頁(yè)。

7于永寧：《后危機(jī)時(shí)代的金融監(jiān)管變革之道》，法律出版社2013年版，第41頁(yè)。

8楊東、陸徐元：《我國(guó)金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管體制的實(shí)現(xiàn)路徑分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》2010年第6期。

作者簡(jiǎn)介：

閆若冰 女 中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院 金融服務(wù)法專(zhuān)業(yè) 三年級(jí)碩士研究生