論我國政策環(huán)評制度的構(gòu)建

侯秀杰　　閆志超

摘 要：我國政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)嚴重依賴各類政策，因此我國開展政策環(huán)評勢在必行。由于我國在政治體制和決策程序上與西方國家的明顯不同，不能照搬他國模式；必須在借鑒國際政策環(huán)評理論和實踐經(jīng)驗的基礎上，構(gòu)建具有中國特色的政策環(huán)評理論框架。開展這項工作，既能夠推進國內(nèi)政策環(huán)評示范項目的實施，也能為政策環(huán)評上升為國家法律要求提供理論支持。

關鍵詞：政策環(huán)評；我國國情；制度體系

一、政策環(huán)評概述

我國實行社會主義市場經(jīng)濟制度，能夠進行強有力的宏觀調(diào)控，政府通過政策優(yōu)化資源配置。但是，不可避免的是，會出現(xiàn)政策失誤。

近代以來，因政策失誤而對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的例子不可勝數(shù)。殷鑒不遠，2013年后每年冬季，覆蓋我國中東部的霧霾就是多年以來由于政策失誤而導致的最為嚴重和直觀的環(huán)境災難。由此看來，推進實施政策環(huán)評確為當下之要務。

政策戰(zhàn)略環(huán)境評價（policy Strategic Environment Assessment），簡稱政策環(huán)評，是戰(zhàn)略環(huán)境評價于政策層面上的應用，也可以說是以政策為對象的戰(zhàn)略環(huán)境評價。

二、國際國內(nèi)政策環(huán)評現(xiàn)狀

（1）國際政策環(huán)評現(xiàn)狀。由于政策與政治問題聯(lián)系緊密，且不同國家對“政策”的理解存在顯著差異，因而國際社會對政策環(huán)評的開展普遍持謹慎態(tài)度，至今并沒有形成公認模式。從各國實踐來看，比較典型的主要有美國的“管制影響分析”、 歐盟的“影響評價”、荷蘭的“環(huán)境測試”等。

（2）國內(nèi)政策環(huán)評現(xiàn)狀。2003年9月1日起，我國《環(huán)境影響評價法》施行，但執(zhí)行效果卻不甚理想。諸端原因中，不容忽視的就是位于前端的政策環(huán)評的缺失。建設項目環(huán)評因缺乏考慮累積性環(huán)境影響，介入時間晚且層級較低，環(huán)評制度無法充分發(fā)揮保護環(huán)境的功能；而規(guī)劃環(huán)評則主要基于量化標準展開，缺少與決策過程銜接與互動，難當實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有效工具的重任。為了有效應對環(huán)境群體性事件，應設置政策環(huán)評制度，從源頭上進行環(huán)境風險評估和控制。

上世紀90年代初，中國官方和學界開始重視國外的戰(zhàn)略環(huán)評實踐，開始向國內(nèi)介紹戰(zhàn)略環(huán)評理論和方法。然而，當時中國首先需要考慮的是規(guī)劃環(huán)評領域的問題，尚未達到考慮政策環(huán)評的時機。目前，中國對政策環(huán)評的研究仍主要集中在理論和案例兩個方面。

2013年以來，政府對行政管理體制改革力度加大，決策科學化的要求進一步提高，環(huán)保部也把推進政策環(huán)評正式列入議事日程，每年均設有政策環(huán)評研究課題，已經(jīng)先后開展了新能源產(chǎn)業(yè)政策環(huán)評、新型城鎮(zhèn)化政策環(huán)評、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型政策環(huán)評等研究。

新環(huán)保法第14條明確規(guī)定：“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見?！边@一條雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評”字樣，卻為政策環(huán)評的開展打開了缺口。如何根據(jù)我國的國情構(gòu)建適宜的政策環(huán)評框架體系，就成為我國下一階段推進政策環(huán)評急需解決的重大問題。

三、我國構(gòu)建政策環(huán)評制度面臨的困境

新環(huán)保法第14條已為我國政策環(huán)評制度初步建立了法律規(guī)范基礎，但由于環(huán)評法第2條關于適用對象的規(guī)定還未作相應的修正，政策環(huán)評程序在細節(jié)上還要授權(quán)國務院或環(huán)保主管機關通過行政法規(guī)或部門規(guī)章進一步加以規(guī)范。因此，現(xiàn)階段我國政策環(huán)評制度的建構(gòu)還存在著以下困境：

（1）對象問題。政策環(huán)評以政策為評價對象，但我國復雜多樣的政策體系使得評價對象撲朔迷離。

（2）技術(shù)問題。政府政策的高層級、廣大的涵蓋面以及抽象的內(nèi)容要求其評估需要適當?shù)膽眉夹g(shù)方案，技術(shù)問題的解決和環(huán)評資料庫的建立尚待經(jīng)驗的積累。

（3）法律問題。政策橫跨政治、經(jīng)濟、社會、財政、稅收、技術(shù)、環(huán)境諸多方面，涉及更廣泛的資源配置與利益沖突，影響面廣，對公眾參與程度要求較高，必須努力調(diào)和責任政治的理念。

（4）共識問題。而今我國并未形成推動策環(huán)評有效實施的體制和社會環(huán)境，對政策環(huán)評的社會共識仍有待強化。

四、我國開展政策環(huán)評的建議

我國實施政策環(huán)評，要做到：首先，加快環(huán)境影響評價法的修訂，主要是納入政策環(huán)評，完善政策環(huán)境影響評價制度，用健全的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，從而保證相關部門在擬定和編制政策時根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的要求，做出兼顧經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的決策，以減輕或避免因政策失誤給環(huán)境造成無法挽回的損失，統(tǒng)籌經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益，繼而從根本上杜絕因政策失誤帶來的環(huán)境污染與破壞，使自然資源得到優(yōu)化使用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，創(chuàng)新政策環(huán)評模式，政策影響預測評價、政策實施后評價和政策環(huán)評在政策制定和實施的全過程中各有側(cè)重且互為補充，這三種模式應同步推進。再次，以規(guī)范性文件為試點，針對重點領域，由點及面，擴大政策環(huán)評范疇。開展試點，有利于積累經(jīng)驗和案例，逐步構(gòu)建具有中國特色的政策環(huán)評理論和制度體系。最后，提高對政策環(huán)評的認識，加快開展政策環(huán)評試點工作。環(huán)境保護部門與各行業(yè)決策機構(gòu)之間要加強協(xié)調(diào)和合作，從源頭上論證分析擬議政策，使不良環(huán)境影響發(fā)生的可能性降低，危害減小。政府各決策部門顧全大局，充分認識政策環(huán)評，加快政策環(huán)評試點工作的開展，從而通過政策環(huán)評來完善本部門的政策規(guī)劃，以弱化不良的環(huán)境影響。

雖然政策環(huán)評的序幕已經(jīng)拉開，但具體實施還有待深化和推動?！董h(huán)境保護法》修訂通過，政策環(huán)評已有基礎平臺，然任重而道遠，還需要積極的探索和實踐。

參考文獻：

[1]莊漢.我國政策環(huán)評制度的構(gòu)建——以新《環(huán)境保護法》第14條為中心[J].中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2015-11，（15）.

[2]耿海清.國內(nèi)外政策環(huán)評現(xiàn)狀及我國政策環(huán)評的推進建議[J].中國環(huán)境科學學會學術(shù)年會論文集（2014）.環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境評估.2014，3288

作者簡介：

侯秀杰（1991～），男，漢族，山西晉中人，碩士研究生，煙臺大學法學院，研究方向：環(huán)境法。

閆志超（1991～），男，漢族，山西呂梁人，碩士研究生，煙臺大學法學院，研究方向：環(huán)境法。