緬北民族地方武裝沖突負(fù)向效應(yīng)外溢下我國(guó)邊疆治理的對(duì)策

周俊華，李玉曼

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明 650091）

緬北民族地方武裝沖突負(fù)向效應(yīng)外溢下我國(guó)邊疆治理的對(duì)策

周俊華，李玉曼

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明 650091）

緬甸是以緬族為主體的多民族國(guó)家，在其獨(dú)立后的60多年時(shí)間里，民族問(wèn)題一直是其國(guó)內(nèi)最嚴(yán)重的問(wèn)題。緬甸長(zhǎng)期以來(lái)的民族地方武裝沖突不僅滯緩了民族國(guó)家整合，也給鄰國(guó)邊疆治理帶來(lái)一定的負(fù)面影響。我國(guó)西南邊疆和緬北山水相連，緬北是緬甸少數(shù)民族地方武裝比較活躍、復(fù)雜的地區(qū)，其長(zhǎng)期處于武裝沖突狀態(tài)有著復(fù)雜的根源，殖民歷史、地緣、政治、民族、經(jīng)濟(jì)、大國(guó)政治等因素，以及緬北高地?zé)o政府主義的歷史慣性等交錯(cuò)。緬北民族地方武裝沖突給我國(guó)邊疆治理帶來(lái)一定挑戰(zhàn)，以邊疆治理理論為指導(dǎo)，積極應(yīng)對(duì)緬北民族地方武裝沖突，破解我國(guó)地緣政治格局困境，是時(shí)代賦予的重要課題。

緬北；民族地方武裝沖突；邊疆治理

邊疆是與國(guó)家緊密聯(lián)系的概念，是國(guó)家疆域的邊緣區(qū)域。從國(guó)家發(fā)展的歷史角度看，邊疆是一個(gè)建構(gòu)的概念。國(guó)家為了在自己統(tǒng)治的范圍內(nèi)進(jìn)行有效的治理，或者在與其他國(guó)家的博弈過(guò)程中獲得更大的利益，就會(huì)把統(tǒng)治范圍內(nèi)的邊緣性區(qū)域劃定為邊疆〔1〕1-2。由此，邊疆并不僅僅只是一個(gè)單純的地理概念，而是地理概念與國(guó)家權(quán)力相結(jié)合的產(chǎn)物，它具有不同于其他地方的一些特性。不論從何種意義上看，邊疆對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)特殊的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、安全等方面都有別于其他地區(qū)。在這樣一種特殊的環(huán)境中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生特殊的矛盾和問(wèn)題，并對(duì)國(guó)家產(chǎn)生影響，這就是所謂的邊疆問(wèn)題〔1〕18。有了邊疆問(wèn)題，就需要對(duì)邊疆進(jìn)行治理，邊疆治理是世界諸多國(guó)家都回避不了的重要問(wèn)題。必須運(yùn)用國(guó)家力量在國(guó)家范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)資源加以解決，國(guó)家解決邊疆問(wèn)題的過(guò)程即為邊疆治理〔1〕27。與邊疆問(wèn)題及治理相關(guān)的另一個(gè)重要問(wèn)題就是跨界民族問(wèn)題。跨界民族應(yīng)該包含三個(gè)基本要素，即：歷史上形成的原生形態(tài)民族；同一民族的人們居住在兩個(gè)或兩個(gè)以上的相鄰國(guó)家；民族傳統(tǒng)聚居地被國(guó)界分割但相互毗鄰。因此，跨界民族就是指歷史上形成的而現(xiàn)在分布在兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家并在相關(guān)國(guó)家交界地區(qū)毗鄰而居的同一民族〔2〕。這些年來(lái)，緬北地區(qū)反復(fù)陷于民族地方武裝沖突之中，影響到我國(guó)西南邊疆的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)我國(guó)邊疆治理提出新問(wèn)題。

緬甸，全稱緬甸聯(lián)邦共和國(guó)（Republic of the Union of Myanmar），全國(guó)分為7個(gè)省、7個(gè)邦和一個(gè)聯(lián)邦直轄區(qū)，其中省和邦屬于同級(jí)，省是以緬族為主體的行政區(qū)，而邦則是以少數(shù)民族為主的行政區(qū)，各邦名字都以行政區(qū)內(nèi)的主體民族族名來(lái)命名，7個(gè)少數(shù)民族邦分布于緬甸的東西兩側(cè)。一般而言，緬北主要指緬甸北部的克欽邦和東北部的撣邦。緬甸自北向南分別與我國(guó)的西藏和云南兩省交界，兩國(guó)邊界線全長(zhǎng)2 186千米，其中西藏段189千米，這一區(qū)域主要為高山峽谷地帶，人煙稀少，武裝沖突問(wèn)題不明顯；而中緬邊境云南段1 997千米。我國(guó)云南邊境地州除德宏州與之對(duì)應(yīng)的緬方一側(cè)為緬政府控制外，其余地州緬方一側(cè)均為緬甸地方民族武裝勢(shì)力所控制〔3〕。長(zhǎng)期以來(lái)他們與緬甸政府一直不能達(dá)成徹底和解，持續(xù)發(fā)生大大小小的武裝沖突。這些少數(shù)民族地方武裝數(shù)量眾多，都具有一定的組織和精良的武器裝備，在其所轄地區(qū)默許甚至縱容毒品貿(mào)易，毒品問(wèn)題和民族問(wèn)題交織在一起，使民族問(wèn)題更具復(fù)雜性。緬北的少數(shù)民族與中國(guó)的一些少數(shù)民族是跨界而居的同源民族，如克欽族（與中國(guó)的景頗族同源）、撣族（與中國(guó)的傣族同源）、佤族（與中國(guó)的佤族同源）、果敢人（又稱緬籍漢人，與中國(guó)的漢族同源）等。近年來(lái)以美國(guó)為首的西方大國(guó)不斷介入緬北地區(qū)，試圖遏制我國(guó)通過(guò)緬甸的“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)。國(guó)際地緣政治格局的沖突與困境，對(duì)我國(guó)的邊疆治理提出了新挑戰(zhàn)。2009年以來(lái)，緬甸政府持續(xù)推進(jìn)對(duì)緬北少數(shù)民族地方武裝的收編，緬北戰(zhàn)端重啟，流彈飛入我國(guó)境內(nèi)，邊民無(wú)辜致傷甚至死亡，難民流入邊境，帶來(lái)社會(huì)秩序、公共衛(wèi)生、意識(shí)形態(tài)安全等問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)邊疆成為周邊國(guó)家治理績(jī)效的負(fù)向效應(yīng)外溢的承擔(dān)者〔4〕。我國(guó)必須應(yīng)對(duì)其帶給我國(guó)邊境的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，邊疆治理成效關(guān)系著國(guó)家發(fā)展的全局。

一、毗鄰中國(guó)的緬北地區(qū)民族政治關(guān)系復(fù)雜、沖突跌宕起伏

毗鄰我國(guó)的緬北大部分地區(qū)為少數(shù)民族地方武裝所控制，緬甸政府與緬北少數(shù)民族地方武裝總是處于反復(fù)?；鸷统掷m(xù)沖突的惡性循環(huán)。緬北地區(qū)位于“金三角”毒源地，毒品問(wèn)題與民族問(wèn)題相交織，作為緬甸國(guó)內(nèi)的民族政治問(wèn)題長(zhǎng)期存在。中緬跨界民族對(duì)緬甸政治體系持消極的態(tài)度，國(guó)家認(rèn)同感較弱。

（一）緬甸政府與緬北少數(shù)民族地方武裝長(zhǎng)期處于反復(fù)?；鸷统掷m(xù)沖突的惡性循環(huán)

緬甸共有135個(gè)民族，是東南亞地區(qū)民族問(wèn)題最尖銳的國(guó)家。由于民族、地緣、歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，緬甸一直存在著復(fù)雜的民族關(guān)系，這種民族關(guān)系經(jīng)常會(huì)演化為民族地方武裝沖突。緬甸的民族問(wèn)題包括兩個(gè)方面，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，民族問(wèn)題是完成國(guó)家的整合和統(tǒng)治；對(duì)少數(shù)民族而言，是爭(zhēng)取民族自治。獨(dú)立之初的“彬龍協(xié)議”對(duì)民族關(guān)系有過(guò)緩解，但其后不久又恢復(fù)原狀。20世紀(jì)80年代以來(lái)，緬甸政府幾乎和所有的少數(shù)民族都進(jìn)行過(guò)和談，但這些地區(qū)的少數(shù)民族地方武裝常常會(huì)在政治自主權(quán)、資源開(kāi)發(fā)權(quán)、武裝合法化等問(wèn)題上不能與政府達(dá)成一致，政府與少數(shù)民族地方武裝總是處于反復(fù)?；鸷统掷m(xù)沖突的惡性循環(huán)。早在1989年緬共解體之時(shí)，緬甸政府就與重組的少數(shù)民族武裝達(dá)成和解，以之為示范，其余少數(shù)民族武裝紛紛和政府簽訂停火協(xié)議。但2009年4月，國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)突然宣布，所有?；鸾M織的武裝力量并入各邊防軍。同年8月，緬甸政府以禁毒之名，行整編之實(shí)與果敢同盟軍在果敢發(fā)生軍事沖突，這一軍事沖突致使政府軍與果敢同盟軍之間維持了20年的?；鹁置姹淮蚱?。緬甸政府曾在1994年2月24日與克欽獨(dú)立軍簽訂了為期十年的停戰(zhàn)協(xié)議，但是隨著緬甸政府不斷對(duì)緬北武裝力量施壓，要求各武裝力量編入緬甸邊防警務(wù)部隊(duì)，克欽獨(dú)立軍與政府軍之間的矛盾持續(xù)升溫。2011年6月7日，因克欽獨(dú)立軍拒絕釋放涉嫌間諜活動(dòng)進(jìn)入克欽獨(dú)立軍轄區(qū)的2名緬軍官兵，緬甸政府軍與克欽方面的戰(zhàn)事大規(guī)模爆發(fā)。此后，緬甸政府與克欽獨(dú)立軍以及打著“光復(fù)果敢”口號(hào)的果敢同盟軍的武裝沖突延宕起伏。緬甸政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和平又將與少數(shù)民族地方武裝進(jìn)行新一輪的和談。然而這種未充分吸納少數(shù)民族政治訴求的政治對(duì)話，又能否保證緬甸不再陷入沖突怪圈，受到質(zhì)疑。2016年3月15日，緬甸聯(lián)邦議會(huì)完成了總統(tǒng)大選，民盟取得大選勝利后，面臨的首要任務(wù)仍是民族和解問(wèn)題。此前昂山素季就多次表達(dá)了她對(duì)民族和解的立場(chǎng)，也即重申“彬龍協(xié)議精神”來(lái)達(dá)成最終的政治和平協(xié)議。無(wú)論政見(jiàn)如何，只有秉持實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各民族平等的原則，新一屆政府才能真正解決民族問(wèn)題。

（二）緬北民族問(wèn)題與毒品問(wèn)題相交織

緬甸的罌粟種植始于英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，緬甸淪為英國(guó)殖民地后，英國(guó)殖民者在緬北地區(qū)大肆鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝朔N植罌粟。獨(dú)立后，國(guó)民黨殘余部羅星漢和坤沙等人繼續(xù)發(fā)展擴(kuò)大緬北地區(qū)的毒品種植和販賣，坤沙在80年代末將緬北毒品產(chǎn)銷發(fā)展到鼎盛。少數(shù)民族地方武裝在與政府和解后每年都會(huì)獲得來(lái)自政府的軍費(fèi)給養(yǎng)，但這并不能滿足他們的財(cái)政需求。他們大多采取“以毒養(yǎng)軍，以軍護(hù)毒”的生存發(fā)展模式，毒品問(wèn)題已經(jīng)成為緬北的代名詞。對(duì)于少數(shù)民族地方武裝而言，在其境內(nèi)發(fā)展毒品貿(mào)易是作為與政府抗衡的重要砝碼，是其軍費(fèi)的主要來(lái)源。概言之，毒品種植和販賣是緬北“民地武”組織能夠長(zhǎng)期存續(xù)的經(jīng)濟(jì)條件。而緬甸政府的關(guān)注點(diǎn)則是如何消除“民地武”組織。近年來(lái)迫于國(guó)際社會(huì)壓力，緬政府對(duì)禁毒有所推進(jìn)，但禁毒態(tài)度并不堅(jiān)決，這也是其無(wú)法從根本上消除緬北“民地武”組織的原因。一旦民族矛盾激化，禁毒便成為政府打擊少數(shù)民族地方武裝的一個(gè)噱頭。如2009年8月，緬甸政府軍就以“禁毒”名義發(fā)動(dòng)對(duì)果敢同盟軍的圍剿，而實(shí)質(zhì)上是想將果敢同盟軍收編進(jìn)邊防軍。結(jié)果毒品問(wèn)題未得到有效解決，相互間的政治互信也因此減弱。緬北毒品問(wèn)題和民族問(wèn)題的交織增加了緬北民族問(wèn)題的解決難度。

（三）緬北地區(qū)的跨界民族對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感薄弱

建國(guó)初期中緬邊界的劃定增加了跨界民族，資料顯示，云南和與之接壤的緬甸、老撾、越南共有16個(gè)跨界民族〔5〕。中緬邊界劃定是新中國(guó)成立后解決的第一個(gè)邊界問(wèn)題。當(dāng)時(shí)中緬邊界主要存在三段有爭(zhēng)議的邊界，這三段是英國(guó)殖民者統(tǒng)治緬甸期間蠶食的原本屬于我國(guó)西南邊疆的領(lǐng)土。緬甸獨(dú)立后，想繼承英國(guó)殖民者的侵略遺產(chǎn)，中緬雙方在邊界問(wèn)題上產(chǎn)生分歧。最終因考慮多種國(guó)際因素，基于中緬之間的特殊友誼，本著互諒互讓的精神，周恩來(lái)總理以博大的胸懷，在中國(guó)做出重大讓步的前提下邊界問(wèn)題得以解決。中國(guó)收回約342平方千米，失去220平方千米，也就是只收回約122平方千米左右〔6〕?？陀^說(shuō)來(lái)，中緬邊界的劃定顯然是中國(guó)委曲求全，犧牲了一部分國(guó)土利益來(lái)達(dá)成宏觀邊界問(wèn)題的解決和獲取和平的周邊環(huán)境，那時(shí)也不可能準(zhǔn)確推測(cè)中緬關(guān)系的未來(lái)以及今天緬北的亂象叢生。隨著中緬邊界的劃定，中緬邊境跨界民族問(wèn)題加重。根據(jù)現(xiàn)有資料及研究成果，按照中國(guó)的民族稱謂，中緬跨界民族主要有傣族、哈尼族、苗族、傈僳族、拉祜族、佤族、景頗族、布朗族、阿昌族、怒族、德昂族、獨(dú)龍族等〔7〕?？缃缑褡迨巧鐣?huì)發(fā)展過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題，其民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同易于失序，一旦有其他影響跨界民族關(guān)系的因素出現(xiàn)，極易滋生跨界民族問(wèn)題。緬甸政府長(zhǎng)期以來(lái)的“大緬族主義”傾向，緬北地區(qū)的跨界民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的權(quán)利得不到滿足，處于弱勢(shì)地位，產(chǎn)生一種被拒斥在緬族主導(dǎo)的國(guó)家之外的心理。緬甸獨(dú)立后，緬北劃分為少數(shù)民族武裝控制地區(qū)和政府控制地區(qū)，有的地方則出現(xiàn)管理的“真空”，政令不通，國(guó)家主流政治文化傳播受阻，邊境跨界民族與緬族的隔閡越來(lái)越大，少數(shù)民族對(duì)緬甸國(guó)家的離心力也越來(lái)越強(qiáng)。由于政府對(duì)“民地武”經(jīng)常性的圍剿，緬北少數(shù)民族長(zhǎng)期受戰(zhàn)亂之苦，對(duì)國(guó)家的歸屬感和安全感下降，對(duì)緬甸政府的反感與日俱增。此外，伴隨改革開(kāi)放，緬北少數(shù)民族在與中國(guó)同源民族的多方面交往中，親眼目睹中國(guó)邊疆地區(qū)百姓安居樂(lè)業(yè)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)欣欣向榮，政府對(duì)少數(shù)民族地區(qū)各方面的建設(shè)大力扶持和政策優(yōu)惠。這種不同國(guó)度同族同胞生活狀況的對(duì)比，讓緬北少數(shù)民族產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理落差。

二、緬北民族地方武裝沖突的根源

緬北民族問(wèn)題產(chǎn)生具有政治、歷史、地緣、民族和現(xiàn)實(shí)等根源。封建王朝時(shí)期沒(méi)有建立過(guò)強(qiáng)大的集權(quán)國(guó)家，各個(gè)少數(shù)民族地區(qū)和中央王朝只保持著松散的朝貢關(guān)系。殖民時(shí)期，統(tǒng)治者對(duì)緬甸實(shí)行分而治之、相互牽制和離間政策，一定程度上加劇了緬族和各少數(shù)民族之間的異質(zhì)性和矛盾。建國(guó)后民族政策并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各民族平等。此外，從政治人類學(xué)和地緣政治學(xué)的視角解讀，緬北高地具有無(wú)政府主義歷史慣性。

（一）封建時(shí)代沒(méi)有形成高度集權(quán)的王朝國(guó)家，民族融合、國(guó)家整合緩慢

歷史上緬甸一共建立過(guò)三個(gè)主要的王朝國(guó)家，它們分別是蒲甘王朝（1044—1287）、東吁王朝（1531—1752）、貢榜王朝（1752—1823）。這三個(gè)王朝國(guó)家都是由緬族建立的統(tǒng)一的封建國(guó)家，王權(quán)力量強(qiáng)大，具有非常濃厚的“家天下”色彩，但自始至終沒(méi)有形成如中國(guó)封建王朝國(guó)家一樣強(qiáng)大的集權(quán)。從蒲甘到貢榜王朝，國(guó)家沒(méi)有建立一套嚴(yán)密的地方行政制度對(duì)地方進(jìn)行管理，基本上是根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況以及對(duì)中央王朝的重要程度將疆域劃分為三個(gè)部分，即王權(quán)所在的重要區(qū)域、核心區(qū)（主要是王公王子統(tǒng)治）、少數(shù)民族聚居的邊區(qū)和山區(qū)。除統(tǒng)治者控制著的核心區(qū)域外，其他偏遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族地區(qū)和中央王朝是一種松散、不穩(wěn)定的藩屬關(guān)系。致使國(guó)家對(duì)地方的控制力依層級(jí)遞減，特別是邊區(qū)，國(guó)家對(duì)其影響力尤為微弱。王朝國(guó)家對(duì)基層政治管理通過(guò)任命“謬都紀(jì)”（中國(guó)史籍稱“土司”）。謬都紀(jì)是國(guó)王任命的，管理“水和土的事情”的地方官吏〔8〕，謬都紀(jì)在其轄區(qū)內(nèi)的實(shí)權(quán)較大，相當(dāng)于當(dāng)?shù)氐摹巴粱实邸薄Ｖ嚩技o(jì)管理下的各少數(shù)民族地方仍處于各自為政、封閉、自給自足的狀態(tài)。在多民族國(guó)家建立的過(guò)程中，緬北地區(qū)的謬都紀(jì)不愿失去既得利益，轉(zhuǎn)而利用已有的經(jīng)濟(jì)政治資源成立自己的民族地方武裝，對(duì)抗政府。阻礙緬甸民族整合、國(guó)家整合和民族國(guó)家的建立。在歷史上松散的行政體制的巨大慣性下，各民族之間的融合非常緩慢。

（二）英殖民者“分而治之”政策加劇了緬族與各少數(shù)民族的異質(zhì)性

殖民時(shí)期，英國(guó)殖民者對(duì)緬族和山區(qū)各少數(shù)民族實(shí)行不同的統(tǒng)治政策，以使緬族和各少數(shù)民族相互制衡。殖民者將緬甸劃分為緬族地區(qū)和山區(qū)、邊區(qū)少數(shù)民族居住區(qū)這兩個(gè)區(qū)域。殖民者對(duì)以緬族為主的地區(qū)實(shí)行直接統(tǒng)治，所有的法律、法規(guī)都必須經(jīng)由英印政府同意。對(duì)山區(qū)、邊區(qū)，殖民者則繼續(xù)保留原有的謬都紀(jì)制（土司制或山官制），由少數(shù)民族首領(lǐng)進(jìn)行統(tǒng)治，依然保持著原來(lái)的社會(huì)組織形式。軍隊(duì)編制上，殖民者吸納驍勇善戰(zhàn)的山地民族，將他們按地區(qū)、民族編制成少數(shù)民族武裝，并讓他們?nèi)ユ?zhèn)壓反抗的緬族或是其他民族，加深了族際矛盾。緬甸主要信仰佛教，但英國(guó)殖民者在第一次英緬戰(zhàn)爭(zhēng)后，就深入緬甸各地，包括少數(shù)民族聚居區(qū)傳教。期間克倫族、克欽族、傈僳、欽族等少數(shù)民族中有相當(dāng)一部分人皈依了基督教。宗教信仰的差異增加了緬甸族際間的異質(zhì)性和矛盾。

（三）獨(dú)立后民族政策失誤和政治偏狹致使少數(shù)民族地方武裝反抗愈演愈烈

1948年緬甸宣布獨(dú)立，建立聯(lián)邦制國(guó)家。獨(dú)立后面臨的首要問(wèn)題就是解決民族國(guó)家構(gòu)建與少數(shù)民族政治訴求的矛盾。雖然自“國(guó)父”昂山開(kāi)始，就致力于解決緬甸民族問(wèn)題，但并非一帆風(fēng)順，甚至民族問(wèn)題一度趨于惡化，這主要?dú)w咎于獨(dú)立初期緬甸民族政策的失誤。緬甸獨(dú)立前夕，1947年9月通過(guò)的《緬甸聯(lián)邦憲法》其制度文本存在天生的缺陷。它賦予撣邦和克耶邦這兩個(gè)民族邦區(qū)在10年后有投票決定是否退出聯(lián)邦的權(quán)力，而規(guī)定其他的少數(shù)民族有自治權(quán)，但沒(méi)有脫離聯(lián)邦的權(quán)力。以國(guó)家短期統(tǒng)一作為籌碼來(lái)?yè)Q取暫時(shí)民族和解是一種政治短視，危害在后。由于只賦予撣邦和克耶邦這兩個(gè)邦以脫離聯(lián)邦的權(quán)力，引發(fā)其他少數(shù)民族對(duì)聯(lián)邦的不滿，他們?yōu)闋?zhēng)取同等的政治權(quán)利紛紛成立自己的武裝組織，加入到對(duì)抗政府的陣營(yíng)中。

之后的吳努政府，其民族政策則體現(xiàn)出較強(qiáng)的“大緬族主義”傾向，公開(kāi)推崇以信仰人數(shù)較多的佛教作為緬甸的國(guó)教，引發(fā)非佛教民族強(qiáng)烈不滿。之后奈溫推翻了吳努政府，對(duì)民族政策采取了一定的補(bǔ)救措施和調(diào)整。奈溫政府雖然承認(rèn)民族平等，并尊重少數(shù)民族的宗教信仰和文化，但又過(guò)于強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，并不惜一切代價(jià)用武力鏟除少數(shù)民族地方武裝。其結(jié)果不但沒(méi)有解決民族問(wèn)題，少數(shù)民族地方武裝的反抗反而愈演愈烈。

（四）緬共解體后轉(zhuǎn)化為新興武裝力量繼續(xù)活躍在緬北地區(qū)

1989年緬共解體后，分解成4支少數(shù)民族武裝，包括原東北軍區(qū)副司令彭家聲組建的“緬甸民族民主同盟軍”，緬共中央部分領(lǐng)導(dǎo)人鮑有祥、趙尼來(lái)等組建的“緬甸民族聯(lián)合黨聯(lián)合軍”，緬共815軍區(qū)林明賢建立的“緬甸撣邦東部民族民主同盟軍”，緬共101軍區(qū)司令丁英建立的“克欽新民主軍”。緬共解體前曾是緬甸政府最強(qiáng)大的勁敵，緬共解體后組成的少數(shù)民族武裝吸收了緬共時(shí)期精銳的武裝力量，這些武裝力量相比緬北其他少數(shù)民族武裝有著較好的組織結(jié)構(gòu)和作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。換言之，緬共是轉(zhuǎn)化了形式繼續(xù)與緬甸政府抗衡。這些少數(shù)民族武裝通過(guò)不斷的重組、整合，發(fā)展為現(xiàn)在的佤邦聯(lián)合軍、果敢同盟軍、撣邦東部同盟軍、克欽新民主軍等十余支武裝力量，至今仍活躍在緬北。

（五）緬甸高地?zé)o政府主義的歷史慣性

美國(guó)政治學(xué)、人類學(xué)教授詹姆士·斯科特指出世界上仍然存在著巨大的無(wú)國(guó)家空間，那里的人群尚未被完全納入到民族國(guó)家中，而在東南亞巨大的高地上就存在著這樣的山地人群，這片東南亞大陸山地被稱為贊米亞。讓·米肖將其范圍劃定為：“從南到北，它包括了四川的南部和西部，貴州和云南的全境，廣西的西部和北部，廣東西部，緬甸北部的大部分地區(qū)，以及與之接壤的印度最東部（北部）地區(qū)，泰國(guó)北部和西部，老撾位于湄公河谷之上的所有地區(qū)，沿安南山脈的越南北部和中部地區(qū)，柬埔寨的北部和東部邊疆地區(qū)?！薄?〕東南亞山地人口的增加是伴隨著谷地國(guó)家的興起，一方面導(dǎo)致了吸收和同化，另一方面則導(dǎo)致了排斥和逃避，這些排斥和逃避的人群往往逃向邊遠(yuǎn)、高海拔地區(qū)。長(zhǎng)久以來(lái)這些山地人被稱為“被文明遺棄的原始人”。但是詹姆士·斯科特則對(duì)這樣的假設(shè)提出質(zhì)疑，他認(rèn)為山地和谷地的歷史是共生的，山地人在逃離國(guó)家的時(shí)候是能動(dòng)地選擇遠(yuǎn)離國(guó)家的奴役、稅賦，所以贊米亞更適合被形容成民族國(guó)家的“碎片區(qū)”和避難所。山地社會(huì)的無(wú)政府主義是社會(huì)和歷史選擇的結(jié)果，山地人想方設(shè)法逃離國(guó)家的控制，并且他們?cè)诰幼?、農(nóng)業(yè)和社會(huì)結(jié)構(gòu)模式上的選擇都是圍繞著“反抗國(guó)家”來(lái)設(shè)計(jì)，將自己置于與谷地國(guó)家以及其他周邊山地人群相對(duì)立的位置上。緬北即是位于贊米亞地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)政府主義的歷史慣性滯緩著民族國(guó)家的整合。

（六）難以逾越的政體困境，軍人執(zhí)政處理民族問(wèn)題的弊端

緬甸民族問(wèn)題遲遲得不到解決還與緬甸政治體制密切相關(guān)。建國(guó)之初，以吳努為首的反法西斯人民自由同盟執(zhí)政，建立了以前宗主國(guó)為模板的議會(huì)民主體制。結(jié)果證明在國(guó)家剛剛獲得獨(dú)立，秩序亟需恢復(fù)，民族分離問(wèn)題尚未解決的情況下，這樣的政體選擇并不合時(shí)宜。吳努政府無(wú)法解決國(guó)家建立后國(guó)內(nèi)的政治問(wèn)題、民族問(wèn)題，并導(dǎo)致矛盾激化，最終緬甸國(guó)防軍領(lǐng)導(dǎo)人奈溫于1962年發(fā)動(dòng)政變，推翻吳努政權(quán)，建立了軍人政權(quán)。自此議會(huì)民主制結(jié)束，緬甸開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)五十多年的軍人執(zhí)政時(shí)期。從奈溫軍人政府執(zhí)政以來(lái)，政體幾經(jīng)更迭，但到目前為止，軍人政權(quán)依然是緬甸政治體制的一大特色。1988年因經(jīng)濟(jì)不振和政治迫害奈溫政權(quán)被迫辭職，以蘇貌為首的新軍人集團(tuán)上臺(tái)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，緬甸繼續(xù)軍政府的統(tǒng)治。2010年緬甸舉行了全國(guó)多黨民主制大選，2011年第一任總統(tǒng)吳登盛上臺(tái)，開(kāi)啟了民選政府時(shí)代，但是吳登盛的軍人背景表明緬甸軍人統(tǒng)治并沒(méi)有結(jié)束。2016年3月30日，民盟資深成員吳廷覺(jué)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的新政府宣誓就職，開(kāi)啟了“文官主政，文軍共治”的新歷史階段，軍人與政治的關(guān)系發(fā)生了巨大變化，但依照緬甸憲法，軍人仍保留諸多權(quán)力，是與民盟政府并立的另一權(quán)力中心。緬甸軍人執(zhí)政的歷史表明，軍人執(zhí)政具有自身無(wú)法克服的弱點(diǎn)，它往往可能因?yàn)檫^(guò)多使用暴力，而導(dǎo)致國(guó)家分裂、經(jīng)濟(jì)萎靡等。少數(shù)民族地方武裝的長(zhǎng)期存在為緬甸軍人提供了政治合法性和政治舞臺(tái)，軍政府以保障國(guó)家安全，防止國(guó)家分裂為由，以武力鎮(zhèn)壓的方式消滅少數(shù)民族地方武裝，長(zhǎng)期把持國(guó)家政權(quán)。緬甸軍政府合法性來(lái)源決定了軍政府在解決民族問(wèn)題時(shí)不可避免地采取兵戎相見(jiàn)的方式，但是緬甸政府和各少數(shù)民族持續(xù)了六十多年的戰(zhàn)爭(zhēng)表明，戰(zhàn)爭(zhēng)只會(huì)加劇雙方的隔閡和仇恨，只有和平才能增進(jìn)雙方的政治互信，實(shí)現(xiàn)民族和解。此外，軍政府形式往往過(guò)于簡(jiǎn)單，政府管理能力和水平不高，軍人掌握了從中央到地方的一切權(quán)力，政府以高壓統(tǒng)治的方式極力維護(hù)軍人階級(jí)的利益，貪污腐敗盛行，政府的公信力下降，各少數(shù)民族地方武裝并不愿放棄自己的既得利益整合進(jìn)以軍人利益為主導(dǎo)的國(guó)家中。加之軍政府和昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟長(zhǎng)期爭(zhēng)奪政治權(quán)力，政府內(nèi)耗嚴(yán)重，有效性降低。

三、緬北民族地方武裝沖突負(fù)向效應(yīng)對(duì)我國(guó)邊疆的外溢

自2009年緬北重啟戰(zhàn)事以來(lái)，政府軍先后發(fā)動(dòng)了對(duì)果敢、撣族、克欽等少數(shù)民族地方武裝的襲擊。隨著雙方戰(zhàn)事的激烈，有大批難民不斷涌入我國(guó)邊境地區(qū)，甚至有難民非法越界到我國(guó)避難。出于人道主義責(zé)任，我國(guó)有義務(wù)有責(zé)任接納一部分難民，但大量難民入境也會(huì)引發(fā)一些非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，給我國(guó)邊疆治理提出新問(wèn)題。持續(xù)的緬北民族地方武裝沖突，也阻滯或破壞了我國(guó)在緬的一些投資合作項(xiàng)目，影響我國(guó)的能源戰(zhàn)略施行及經(jīng)濟(jì)利益，阻礙我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

（一）緬北民族地方武裝沖突侵犯了我國(guó)邊民的生命財(cái)產(chǎn)權(quán)

毗鄰我國(guó)西南邊疆地區(qū)的克欽邦和撣邦是武裝實(shí)力比較強(qiáng)的少數(shù)民族地方武裝，緬甸政府曾多次出動(dòng)軍用飛機(jī)，在毗鄰我國(guó)的緬北地區(qū)對(duì)少數(shù)民族地方武裝進(jìn)行轟炸，屢屢有侵入我國(guó)領(lǐng)空，將炸彈投入我國(guó)境內(nèi)的情況發(fā)生，對(duì)我國(guó)邊民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅，影響了邊境人民正常的生產(chǎn)生活。在2009年“8·08”果敢事件中，緬方將3發(fā)炮彈射入我國(guó)境內(nèi)，造成我國(guó)邊民1人死亡，2人受傷，還有14名中國(guó)邊民在境外躲避戰(zhàn)火的過(guò)程中傷亡（其中1死13傷）?？藲J獨(dú)立軍為尋求中國(guó)的庇護(hù)，將臨時(shí)司令部安扎在據(jù)我國(guó)邊防武警駐地僅有一河之隔的緬方境內(nèi)，一旦緬軍發(fā)動(dòng)軍機(jī)轟炸，就可能出現(xiàn)越界將炮彈投入我國(guó)境內(nèi)的情況。2012年12月30日，緬軍在與克欽獨(dú)立軍進(jìn)行武裝交火的過(guò)程中，3發(fā)炮彈落入我國(guó)境內(nèi)。2015年3月，果敢同盟軍發(fā)起“光復(fù)果敢”的行動(dòng)，對(duì)緬軍進(jìn)行攻擊，緬軍機(jī)再次越境到我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行轟炸，導(dǎo)致我國(guó)云南省耿馬縣孟定鎮(zhèn)大水桑樹(shù)村正在收割甘蔗的農(nóng)民5人死亡8人受傷。緬方違反與我國(guó)的邊境管控協(xié)議，多次越境將炮彈投入我國(guó)境內(nèi)，直接侵犯了我國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整，引起我國(guó)政府的高度重視。李克強(qiáng)總理在回應(yīng)此事時(shí)指出，我國(guó)外交部、軍方已經(jīng)對(duì)此事進(jìn)行嚴(yán)正交涉，中國(guó)有能力也有責(zé)任堅(jiān)決維護(hù)中緬邊境的安全與穩(wěn)定，保護(hù)好我國(guó)邊民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

（二）緬北民族地方武裝沖突引發(fā)諸多非傳統(tǒng)安全問(wèn)題

持續(xù)的緬北民族地方武裝沖突帶來(lái)的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，如難民問(wèn)題、毒品問(wèn)題、分裂勢(shì)力影響等對(duì)我國(guó)邊疆造成威脅。特別是新形勢(shì)下非傳統(tǒng)安全問(wèn)題凸顯，在毗鄰邊界的地區(qū)非傳統(tǒng)安全的“外延”往往囊括了其他國(guó)家，給我國(guó)邊疆治理提出新的課題。

緬北地區(qū)一遇大的戰(zhàn)事，大批難民涌入我國(guó)西南邊境，中國(guó)為這些難民提供臨時(shí)避難場(chǎng)所，供給必要生活物資。但是難民成分魚(yú)龍混雜，有潛逃的犯罪分子、販毒、吸毒者甚至有緬方間諜混雜其中。這些難民不受我國(guó)法律約束，難民涉及偷盜、殺人等案件時(shí)有發(fā)生。如果一段時(shí)期難民都生活在我國(guó)邊境地區(qū)，得不到有效治理，將會(huì)滋生更多社會(huì)問(wèn)題。另外緬北地區(qū)長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，黃賭毒肆意橫行，醫(yī)療衛(wèi)生水平低下，易于滋生各種疾病。緬北難民也給我國(guó)邊境地區(qū)公共衛(wèi)生安全帶來(lái)挑戰(zhàn)，邊境疾病防控面臨著較大壓力。

緬北位于“金三角”毒源地，少數(shù)民族地方武裝幾乎都涉毒，在其境內(nèi)進(jìn)行毒品生產(chǎn)和加工，使與緬甸接壤的我國(guó)邊境不僅成為毒品的過(guò)境地，而且也是消費(fèi)地。毒品所能帶來(lái)的巨大利益，刺激著販毒者紛紛經(jīng)云南出入境販毒，禁毒形勢(shì)嚴(yán)重。由于緬甸政府對(duì)緬北少數(shù)民族地方武裝持續(xù)的武力收編，使得我國(guó)與之合作的替代種植項(xiàng)目遭到破壞，加之持續(xù)的武裝交火，少數(shù)民族地方武裝陷入財(cái)政危機(jī)后，將會(huì)在緬北地區(qū)興起新一輪的種毒、販毒高潮。

在邊疆治理中跨界民族本身就具有比較敏感的政治屬性，并且隨著緬北持續(xù)的戰(zhàn)亂，中國(guó)境內(nèi)的同源民族看到自己的胞族處于水深火熱中，不免會(huì)有同情感。但是這種同情感很容易被境外敵對(duì)勢(shì)力利用，煽動(dòng)同源民族參與境外混戰(zhàn)，破壞我國(guó)邊疆地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)。

（三）緬北民族地方武裝沖突干擾我國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展，影響我國(guó)在緬合作項(xiàng)目

緬北地區(qū)的民族地方武裝沖突干擾我國(guó)和緬甸正常的經(jīng)貿(mào)交往，使我國(guó)在緬投資合作項(xiàng)目面臨更多的不確定性。緬北大批難民涌入，曾一度讓我國(guó)邊境口岸無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)一直都是緬甸重要的外資來(lái)源國(guó)和投資國(guó)，中國(guó)企業(yè)在緬甸投資的項(xiàng)目涵蓋了港口建設(shè)、水電站建設(shè)，以及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。然而，緬北持續(xù)戰(zhàn)亂使我國(guó)很多項(xiàng)目被迫叫停，甚至破壞了很多中緬合作項(xiàng)目，損害了我國(guó)經(jīng)濟(jì)利益。緬北民族地方武裝沖突給原本可以緩解我國(guó)對(duì)馬六甲海峽依賴的中緬油氣管道帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)，影響著我國(guó)的能源安全。另外，西方國(guó)家染指緬甸事務(wù)，破壞我國(guó)在緬投資項(xiàng)目。如我國(guó)與緬甸政府簽署的位于克欽邦境內(nèi)的密松水電站在2009年開(kāi)工建設(shè)，但是西方的非政府組織（NGO）持續(xù)滲透到克欽邦境內(nèi)宣傳、蠱惑當(dāng)?shù)匕傩?，揚(yáng)言水電站的建設(shè)不僅不能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響。隨著爭(zhēng)議持續(xù)升溫，加之政府軍與克欽獨(dú)立軍的武裝沖突，2011年緬甸政府正式宣布擱置密松水電站的建設(shè)。

四、負(fù)向效應(yīng)挑戰(zhàn)之下我國(guó)邊疆治理的對(duì)策性建議

緬北民族地方武裝沖突給我國(guó)西南邊疆的治理帶來(lái)新挑戰(zhàn)，需要我們?cè)诶碚撋咸剿?、豐富、創(chuàng)新邊疆治理理論，積極應(yīng)對(duì)、化解邊疆困境。采取積極的邊疆治理對(duì)策將會(huì)為我國(guó)營(yíng)造一個(gè)有利于邊疆安全、穩(wěn)定、發(fā)展的周邊伙伴關(guān)系。周平教授對(duì)新時(shí)期我國(guó)陸地邊疆治理的任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行了界定，提出3點(diǎn)要求：首先要處理好陸地邊疆突出的邊疆問(wèn)題，促進(jìn)整個(gè)陸地邊疆地區(qū)的發(fā)展，提升陸地邊疆對(duì)于國(guó)家綜合國(guó)力增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度；其次是鞏固陸地邊疆并增強(qiáng)抵抗分裂風(fēng)險(xiǎn)的能力，為國(guó)家的穩(wěn)定和統(tǒng)一作出貢獻(xiàn)；最后是為國(guó)家“一帶一路”構(gòu)想、地緣政治戰(zhàn)略、全球戰(zhàn)略和周邊戰(zhàn)略提供必不可少的和強(qiáng)有力的支撐〔10〕。

（一）豐富和完善我國(guó)的邊疆治理理論以應(yīng)對(duì)新問(wèn)題

近年來(lái)邊疆不斷有新情況發(fā)生，邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展與國(guó)家的發(fā)展息息相關(guān)，國(guó)家對(duì)邊疆的戰(zhàn)略地位也越來(lái)越重視?，F(xiàn)代邊疆的治理不僅只是簡(jiǎn)單的以處理族際關(guān)系為主的治理，面對(duì)多元復(fù)雜的邊疆問(wèn)題，邊疆治理的研究需要不斷跟進(jìn)和完善。而緬北民族地方武裝沖突即為我們研究、完善邊疆治理理論提供了活生生的案例。緬北民族地方武裝沖突并不僅僅是鄰國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，緬北民族地方武裝沖突的負(fù)向效應(yīng)也帶給我國(guó)一定的邊疆問(wèn)題，比如說(shuō)如何處理與周邊國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題，如何處理與域外大國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，如何防止非傳統(tǒng)安全給我國(guó)邊境地區(qū)帶來(lái)的影響，戰(zhàn)亂沖擊下的邊境如何進(jìn)行社會(huì)管理和控制等等。研究、處理、應(yīng)對(duì)這些新的邊疆問(wèn)題，有助于我們拓寬邊疆研究的范圍，豐富我國(guó)邊疆治理理論。同時(shí)通過(guò)與當(dāng)前邊疆新情況的結(jié)合，讓理論研究由應(yīng)然走向?qū)嵢?，從而增?qiáng)邊疆治理理論的科學(xué)性和實(shí)踐性。

近年來(lái)，世界地緣政治格局日益復(fù)雜，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)與周邊國(guó)家友好合作，共同創(chuàng)建一個(gè)和諧穩(wěn)定的周邊環(huán)境對(duì)我國(guó)的發(fā)展至關(guān)重要。我們?cè)趹?yīng)對(duì)緬北民族地方武裝沖突問(wèn)題的時(shí)候，不僅要規(guī)避緬北民族地方武裝沖突給我國(guó)邊疆帶來(lái)的負(fù)面影響，而且應(yīng)適時(shí)抓住機(jī)遇，積極發(fā)展與緬甸的友好睦鄰關(guān)系，促進(jìn)我國(guó)與周邊國(guó)家共同繁榮、共同發(fā)展。

（二）“創(chuàng)造性介入”緬北事務(wù)，破解地緣政治格局困境

緬北民族地方武裝沖突因其發(fā)生在中國(guó)的周邊，所以必然和中國(guó)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。伴隨著美國(guó)“重返亞太”的步伐不斷加快，日本的持續(xù)“南下”以及印度的“東向政策”，我國(guó)的和平崛起受到以美國(guó)為首的西方大國(guó)的封鎖和遏制。緬甸不僅擁有著豐富的資源，而且其地緣戰(zhàn)略位置對(duì)我國(guó)也非常重要。面對(duì)新形勢(shì)下的外交困境，一方面緬甸有利于我國(guó)破解“馬六甲困境”，分擔(dān)我國(guó)能源安全風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，我國(guó)“兩洋戰(zhàn)略”，不僅要面向太平洋，還要走向印度洋，也離不開(kāi)緬甸，緬甸是我國(guó)打開(kāi)外交瓶頸的關(guān)鍵一環(huán)?；诰挼樵谥心习雿u與我國(guó)的特殊關(guān)聯(lián)，以及其國(guó)內(nèi)持續(xù)的民族地方武裝沖突，已經(jīng)引起許多國(guó)家的高度關(guān)注。近年來(lái)，美國(guó)打著人權(quán)、民主、毒品的旗號(hào)頻繁涉足緬甸政治，并且與其關(guān)系親密的親英美派民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季也帶領(lǐng)民盟贏得了新一屆大選的勝利。未來(lái)緬甸為贏得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，和美國(guó)依然會(huì)保持著緊密的聯(lián)系。

我國(guó)一直以來(lái)對(duì)發(fā)生在世界范圍內(nèi)的區(qū)域性沖突都秉持著低調(diào)不介入的態(tài)度，但是面對(duì)緬北持續(xù)的民族地方武裝沖突，我們應(yīng)該吸納王逸丹教授提出的“創(chuàng)造性介入”〔11〕理念來(lái)處理緬北的民族地方武裝沖突問(wèn)題。一方面是基于緬甸，特別是緬北地區(qū)對(duì)我國(guó)具有極大的戰(zhàn)略意義，另一方面是應(yīng)對(duì)美國(guó)為首的西方大國(guó)持續(xù)插足緬甸國(guó)內(nèi)事務(wù)，進(jìn)而來(lái)掣肘中國(guó)的發(fā)展。中國(guó)應(yīng)該秉承“安鄰、睦鄰、富鄰”的政策取向，積極推進(jìn)對(duì)緬的經(jīng)濟(jì)投資和開(kāi)發(fā)，增強(qiáng)緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展與我國(guó)的聯(lián)系和依賴?！皠?chuàng)造性介入”緬北事務(wù)，變被動(dòng)為主動(dòng)，妥善處理好與緬北少數(shù)民族地方武裝和緬甸政府的關(guān)系。做到既要積極推進(jìn)緬甸國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題和平解決，建立和緬甸政府的政治互信。又要和緬北的少數(shù)民族地方武裝和平共處，保障西南邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定?！皠?chuàng)造性介入”緬北事務(wù)，堅(jiān)持“與鄰為善、與鄰為伴”的原則協(xié)助緬甸解決國(guó)內(nèi)爭(zhēng)端，維護(hù)好中緬兩國(guó)的友好外交關(guān)系，對(duì)于破解我國(guó)的地緣政治格局困境具有重要意義。

（三）建立完整的應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全的危機(jī)管理機(jī)制

今天國(guó)與國(guó)之間的交往遍及經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，國(guó)家之間的聯(lián)系越緊密，相伴而生的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)就越大。緬北地區(qū)長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展落后，極易滋生非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，而這些問(wèn)題又很容易蔓延擴(kuò)散到我國(guó)的西南邊疆地區(qū)。面對(duì)日益增多的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的威脅，我國(guó)應(yīng)該從國(guó)家層面高度重視非傳統(tǒng)安全的危機(jī)管理，建立完整的危機(jī)管理機(jī)制，提高我國(guó)邊疆地區(qū)的抗安全風(fēng)險(xiǎn)能力。應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題應(yīng)該建立從安全評(píng)估、安全預(yù)警以及安全疏導(dǎo)的綜合的危機(jī)管理機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)安全監(jiān)測(cè)的過(guò)程，關(guān)注邊疆地區(qū)可能出現(xiàn)的安全問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行安全評(píng)估，開(kāi)啟預(yù)警機(jī)制，及時(shí)遏制事態(tài)的惡化，最大限度減少非傳統(tǒng)安全帶來(lái)的危害和損失。非傳統(tǒng)安全往往牽涉多個(gè)國(guó)家，這對(duì)危機(jī)管理機(jī)制提出了更高的要求，需要與各個(gè)國(guó)家協(xié)同合作，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)跨國(guó)合作，共同應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。

（四）實(shí)施邊疆經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)邊疆少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同

邊疆少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同是一個(gè)政治概念，是邊疆少數(shù)民族對(duì)自己歸屬于哪個(gè)國(guó)家的認(rèn)知以及在心理上認(rèn)為自己歸屬于某一國(guó)家政治共同體，意識(shí)到自己具有該國(guó)成員的身份資格等的評(píng)價(jià)和情感〔12〕。增強(qiáng)我國(guó)邊疆少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同是邊疆治理中的重要課題之一。面對(duì)緬北民族地方武裝沖突，一方面我們要以緬北民族問(wèn)題為鑒，妥善處理好我國(guó)邊境地區(qū)的民族問(wèn)題，防止我國(guó)邊疆地區(qū)少數(shù)民族出現(xiàn)國(guó)家認(rèn)同弱化的現(xiàn)象。另一方面也要關(guān)注與緬北地區(qū)同宗同源的跨界民族的國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題，由于緬北地區(qū)與我國(guó)山水相連，邊境地區(qū)的同源民族之間通婚互市，交往十分密切，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的邊疆地區(qū)，跨界民族在相互交往的過(guò)程中可能會(huì)對(duì)國(guó)家的概念趨于模糊。并且跨界民族很容易被分裂分子利用，通過(guò)宗教滲透、民族文化認(rèn)同的強(qiáng)化或重構(gòu)、淡化國(guó)家意識(shí)等，培植聯(lián)合的分裂勢(shì)力，對(duì)國(guó)家的領(lǐng)土和主權(quán)造成威脅。所以在邊疆治理中，積極實(shí)現(xiàn)邊境民族的認(rèn)同整合，增強(qiáng)我國(guó)邊疆少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同就變得很有必要。這就必須加快邊疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)筑國(guó)家認(rèn)同建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（五）加大與緬北地區(qū)互利共贏的經(jīng)濟(jì)合作力度，為緬甸的政治秩序提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

應(yīng)對(duì)緬北民族地方武裝沖突，在經(jīng)濟(jì)上我國(guó)應(yīng)加大對(duì)緬北的經(jīng)濟(jì)投入力度，積極開(kāi)展互利共贏的合作，推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)朝著良性方向發(fā)展，使緬北早日整合進(jìn)緬甸國(guó)家政治體系中。緬北大多為高原山地地形，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直落后于平原地區(qū)。長(zhǎng)期縱容毒品貿(mào)易，相伴而生的博彩、娼妓盛行，經(jīng)濟(jì)社會(huì)畸形發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)在緬北地區(qū)與當(dāng)?shù)睾献鞯奶娲N植在禁毒工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得一定成效。未來(lái)我國(guó)應(yīng)該持續(xù)加大對(duì)緬北地區(qū)的投資力度，加大我國(guó)與緬甸相互之間的經(jīng)濟(jì)依賴。但是在投資方式上應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變，應(yīng)該從以往的水利、能源開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)，多投資一些民生項(xiàng)目，這樣不僅可以惠及當(dāng)?shù)氐陌傩眨乙部梢员苊馕鞣椒钦M織打著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的口號(hào)，干涉我國(guó)在緬的投資項(xiàng)目?？傊?，加大與緬北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作力度，積極開(kāi)展互利共贏的合作，不僅有助于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展，而且也有利于增強(qiáng)中緬兩國(guó)經(jīng)濟(jì)上的依賴度，從而為兩國(guó)外交關(guān)系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）強(qiáng)化與周邊國(guó)家的地區(qū)合作機(jī)制，營(yíng)造良好的周邊關(guān)系

習(xí)近平總書(shū)記在2013年的周邊外交工作座談會(huì)上指出，做好周邊外交工作，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的需要，要更加奮發(fā)有為地推進(jìn)周邊外交，為我國(guó)發(fā)展?fàn)幦×己玫闹苓叚h(huán)境，使我國(guó)發(fā)展更多惠及周邊國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展〔13〕。緬甸對(duì)于我國(guó)的和平崛起具有重要的戰(zhàn)略意義，積極促進(jìn)緬北民族問(wèn)題的解決，并以此為契機(jī)增進(jìn)與周邊國(guó)家的關(guān)系，為我國(guó)的發(fā)展?fàn)I造良好的外交環(huán)境。面對(duì)周邊國(guó)家復(fù)雜的形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)該加快建立與周邊國(guó)家多方位、多層次的合作，這樣一來(lái)不僅可以共享發(fā)展成果，而且相互之間的聯(lián)系更加緊密，對(duì)于我國(guó)的邊疆安全和穩(wěn)定具有積極的作用。當(dāng)前我國(guó)提出的“一帶一路”建設(shè)就是在現(xiàn)有的合作平臺(tái)上，繼續(xù)深化與周邊國(guó)家的合作，助推周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為其維護(hù)國(guó)內(nèi)的政治秩序提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而也能為我國(guó)的邊疆安全和穩(wěn)定規(guī)避一些外部風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造良好的周邊關(guān)系。

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China Frontier Management Measures under the Negative Spillover Effect of Northern Myanmar Ethnic Local Armed Force Conflicts

Zhou Junhua,Li Yuman
（College of Public Administration,Yunnan University,Kunming 650091,China）

Myanmar is a multi-ethnic country dominated by the majority Burman group.During over 60 years after Myanmar's independence,ethnic issue has always been the most severe problem in the country.For a long time,the ethnic local armed conflicts in Myanmar have not only slowed down the integration of an ethnic country but also exerted certain negative influences on its neighboring countries'management.South-western frontier of China and northern Myanmar are linked by mountains and rivers,while northern Myanmar is a complicated place where the local armed force of Myanmar ethnic minorities is significantly active.There exist complicated root-causes accounting for the long time existing armed conflict state in this region.The factors like its colonial history, geographical relationship,politics,nationality,economy,superpower politics as well as the historical inertia of lacking governmentalism in the northern Myanmar highlands all contribute to the local armed conflict states of northern Myanmar.Local armed force conflicts in northern Myanmar exert certain challenges on the management of Chinese frontiers.Hence it is a significant epoch research project and task to positively deal with the local ethnic armed force conflict issues in northern Myanmar and resolve the predicaments of China's geopolitical structure with the guidance of frontier management theory.

northern Myanmar;ethnic local armed force conflicts;frontier management

D633

A

2096-2266（2017）03-0054-09

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.03.010

（責(zé)任編輯 黨紅梅）

2016-11-24

2016-12-15

周俊華，教授，法學(xué)博士，主要從事民族政治問(wèn)題、民族宗教問(wèn)題研究.