破除我國國有企業(yè)制度變遷中的路徑依賴問題研究

郝環(huán)一

自改革開放以來，我國國有企業(yè)體制改革已經(jīng)經(jīng)歷了三十多年之久，以最初的放權(quán)擴權(quán)為標志的放權(quán)讓利政策開始，到實行價格雙規(guī)機制的承包經(jīng)營責任制，直到建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度等等，我們國有企業(yè)改革一直在路上，但改革仍然取不到理想的成效，究其原因是在于制度變遷中所具有路徑依賴的性質(zhì)所決定的。簡言之,就是在制度變遷過程中,“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。美國經(jīng)濟學家奧爾森在其著作《集體的行動邏輯》一書中提出：有理性、尋求自身利益的個人不會采取行動來實現(xiàn)他們共同的或集團的利益，因為集團利益的公共物品性質(zhì)會導致集團成員普遍的“搭便車”行為。我們可以這樣理解：利益集團或者集團中的個人更關(guān)心的是他們能否通過“搭便車”行為獲得自身利益最大化，對于其行為是否增加了社會總收益則漠不關(guān)心。目前，我國學者對國有企業(yè)體制改革研究的重點較多的是從沉淀成本角度出發(fā)，如湯吉軍主要將沉淀成本與壟斷問題結(jié)合起來，重點分析兩者是如何阻礙國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為此提出了積極引入市場競爭，加強對資源型國企的管制等建議[1]，鄒俊，張芳從沉淀成本（包括經(jīng)濟性沉淀成本和制度性沉淀成本）這一主要因素出發(fā)，分析其對國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)路徑依賴的影響及其并提出了市場化超越路徑依賴，完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的對策建議[2]。本文基于我國國有企業(yè)作為既得利益集團的典型代表之一進行分析，對于其制度變遷中路徑依賴的表現(xiàn)及其根源進行了綜合闡述，并提出建設(shè)性的意見。國有企業(yè)改革的成敗關(guān)系到市場經(jīng)濟體制的良好運行，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，國家的長治久安，同時，對于其他既得利益經(jīng)集團的改革有一定的借鑒意義，因此，對我國國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改革勢必任重而道遠。

一、既得利益集團和路徑依賴理論的相關(guān)論述

（一）既得利益集團的界定

關(guān)于既得利益集團這一概念的界定，學者們分別給出了自己不同的看法。牛余慶認為，“既得利益集團是指對公共資源享有支配權(quán)的特定群眾或社會階層，為了共同的特殊利益而結(jié)成的利益共同體”。[3]秦國民認為，“既得利益集團主要是指那些與公共權(quán)力、公共資源緊密相關(guān)，行為方式及其隱蔽，以不正當手段積累巨額財富，并造成嚴重社會問題的利益團體”。[4]曹志瑜更偏向于把官僚型既得利益集團稱之為既得利益集團，他認為公權(quán)力的異化也即腐敗是其生成的根本動力，表現(xiàn)為不代表公益且以公權(quán)力的非正常行使、不正當競爭謀利[5]。筆者認為，我國國有企業(yè)作為一個理性經(jīng)濟組織，每一位工作人員都是謀求自身私利最大化的組成者，其中的自身私利，不僅包括經(jīng)濟財富的渴望，也包含了對行政權(quán)力、客觀機會的追求以及個人偏好的最大化等等，站在公共選擇理論視角看，這本無可厚非。但是，如果既得利益集團追求自身私利最大化的過程是建立在損害公眾利益基礎(chǔ)之上的，必然會對社會帶來嚴重的危害。因此可以認為，把公共利益的損失降到最低點的既得利益集團追求私利的過程是合情合理的。從既得利益集團的分類上來看，我國國有企業(yè)屬于公司型利益集團，不管是在經(jīng)濟資源、政治資源、社會資源的占有上，還是在相關(guān)利益的分配上都有著無可比擬的優(yōu)越性。

（二）路徑依賴理論

“路徑依賴”是指人們受規(guī)模經(jīng)濟、學習效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等因素的存在及影響而選擇某個體制，自此沿著該體制既有的路徑不斷得到自我強化，固化。路徑依賴是一種具有不斷強化的效應(yīng)的“鎖定”狀態(tài)，正是這兩種效應(yīng)將國有企業(yè)的改革緊緊束縛在既有的路徑之中無法擺脫。所以，依賴正確的路徑，國有企業(yè)的改革會呈現(xiàn)高效率的趨勢發(fā)展，從而進入相互發(fā)展、互相促進的良性循環(huán)，不斷優(yōu)化；而依賴了錯誤的路徑，有可能就要陷入低效、無效甚至是負效率的狀態(tài)而停滯不前，從而進入短暫的鎖定模式無法自拔。因此，對國有企業(yè)路徑依賴的研究在理論意義上不僅界定了國有企業(yè)今天可能的選擇范圍，在實踐意義上也限定了國有企業(yè)在未來可能擁有的全部能力[6]。

二、我國國有企業(yè)制度變遷中的路徑依賴

（一）改革之初已形成的利益格局和思想觀念的影響

國有企業(yè)對國家的繁榮富強、社會的和諧穩(wěn)定以及國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展的作用是有目共睹的。隨著現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，國家、企業(yè)和個人作為三大利益主體也已形成穩(wěn)定的利益格局。國有企業(yè)作為社會主義公有制的重要組成部分，不僅在數(shù)量上占據(jù)絕對優(yōu)勢，同時質(zhì)上也有突破性的提高。在社會主義被理解為公有制加計劃經(jīng)濟的年代，人們曾普遍認為公有制不僅要在質(zhì)量上而且要在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢,甚至希望能實現(xiàn)單一公有制,而國有企業(yè)改革可以說是對傳統(tǒng)思想觀念的挑戰(zhàn)[7]。

（二）既得利益者的阻撓

改革必然是一個艱難，緩慢的過程。但凡有改革，必然是要打破舊有的利益格局，實質(zhì)上，改革的過程是對利益主體進行博弈的過程，利益的重新整合與分配一定程度上損害了既得利益者的固有利益，必然會遭到他們的極力反對，這也正是改革的艱難之處。自改革開放以來，雖然我國的國有企業(yè)進行了多次體制改革，但每次都步履維艱，改革成效甚微，存在的問題依然很多，如企業(yè)行政主體責任劃分不明晰，有利益共享時，大家其樂融融，打成一片，出現(xiàn)問題時，既得利益者之間相互扯皮推諉，推卸責任。已有的路徑安排如一把保護傘庇護著這部分既得利益者，因此，既有的行為路徑在他們的支持下得到不斷的鞏固和強化，在既有的管理認知慣性影響下的既得利益者維護原有的路徑依賴的決心大，總之，既得利益者的阻撓是我國國有企業(yè)改革的障礙之一。

（三）現(xiàn)有人員任命制度的慣性使然

我國國有企業(yè)決策者大多都是組織任命或者行政選拔，他們中絕大部分都是行政官員，而不是職業(yè)化的工作者。他們雖然也要對企業(yè)負責,但說到底還是對行政主管部門負責;他們雖然也接受市場信號的調(diào)節(jié)和約束,但說到底還是聽命于行政主管部門的指揮[8]。這些帶有雙重身份的企業(yè)負責人對改革持反對態(tài)度，因為一旦改革，必然會影響到其固有既得集團利益及行政權(quán)力的運行，因此這部分人是改革最主要的阻礙力量。在這樣的制度慣性下，改革的實質(zhì)性進展受到了很大的制約。

（四）行政干預(yù)色彩濃重

我國國有企業(yè)改革的目標在于減少甚至放開政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的控制與管理，但政企不分，政資不分等現(xiàn)象仍然阻礙著其改革目標的實現(xiàn)，主要是受我國實行自上而下垂直型官僚任命制和權(quán)力行使的慣性所影響，仍然有一些行政官員不愿放棄對國有企業(yè)日常的行政管理權(quán)，對其生產(chǎn)經(jīng)營活動“指手畫腳”，從而獲取和不斷鞏固自身的既得利益。受到行政干預(yù)過多的國有企業(yè)，必然改革的動力不足，進程緩慢。

三、我國國有企業(yè)制度變遷中路徑依賴根源

（一）根深蒂固的封建傳統(tǒng)文化的影響

中國經(jīng)歷了長達幾千年的封建社會，形成了源遠流長的封建傳統(tǒng)文化，優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化似一顆瑰寶被得以傳承，發(fā)展，凈化著人們的身心，使得人民終身受益。而腐朽如糟粕的等級制度、“官本位”等封建傳統(tǒng)還留存于部分領(lǐng)導干部的頭腦中，導致少數(shù)行政官員在日常的工作甚至在生活中擺出一副高高在上、不可高攀的樣子。我們在探索和發(fā)展政治文化的過程中難免會受到歷史因素的影響，忽視民主傳統(tǒng)。民主傳統(tǒng)的思路是民眾的認同是權(quán)力合法性的來源，而少部分官員的“官僚做派”往往忽視人民的權(quán)利。國有企業(yè)由于這些封建文化的影響，受到過多的行政干預(yù)，改革過程中存在著嚴重障礙。

（二）計劃經(jīng)濟慣性的殘存

我國實行的高度集中的計劃經(jīng)濟體制與蘇聯(lián)模式密不可分。在這種體制之下,一切資源都由國家壟斷,國企的生產(chǎn)經(jīng)營活動均由國家的指令性計劃統(tǒng)一安排。改革開放以后,隨著我國市場化進程的不斷推進加快,人民的民主意識和權(quán)力意識不斷提高，政府一家獨大的壟斷局面被打破，逐漸由“全能政府”向“有限政府”，轉(zhuǎn)變，從“管控型”政府向“治理型”政府蛻變,但在舊經(jīng)濟體制下依靠政府公共權(quán)力管理生產(chǎn)經(jīng)營活動的殘余慣性在國企內(nèi)卻依然存在。公共權(quán)力干預(yù)下的國有企業(yè)，資源利用和分配方面受制于公權(quán)力，資源利用的效率受到極大的影響。

（三）既得利益集團的阻礙

國有企業(yè)制度在其形成的過程中,就已經(jīng)出現(xiàn)了一些在現(xiàn)存體制中的既得利益集團,這些利益集團手中擁有著一定的權(quán)力，既有的利益格局中他們是收益的，因此這些利益集團對當前的這種制度或路徑有著強烈的需求,因而總是力圖鞏固現(xiàn)有的制度。舊體制中既得利益集團往往因為利益格局的時間跨度大而形成了牢固龐大的利益關(guān)系網(wǎng)，在這樣的關(guān)系網(wǎng)中，牽一發(fā)而動全身。當一項新制度對原有制度的替代使得依附原制度的利益相關(guān)者利益受損時，他們便會極力阻礙新制度的推行而維護原有制度的存在[9]。

（四）在舊體制制約下的新制度創(chuàng)新過程中形成的利益集團的影響。

我國國有企業(yè)初始制度創(chuàng)新在受到舊體制的慣性制約的同時又形成了與現(xiàn)存制度共存共榮的利益集團,由于市場的不完全性和非競爭性,在初始制度創(chuàng)新階段就形成了報酬遞增格局,從而對改革的進一步演進產(chǎn)生了巨大阻礙。在國有企業(yè)改革的過程中，新的制度在漸進式的建立過程中，每一個階段都會產(chǎn)生于當前體制依存的利益集團，因此受這些制度的影響，改革阻力重重。

四、破除我國國有企業(yè)路徑依賴難題的制度選擇

（一）積極培育企業(yè)家精神，堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展

2016年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出國企改革的主要目標是：到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)?、善于?jīng)營、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。優(yōu)秀企業(yè)家是企業(yè)家精神，“工匠精神”的載體，而企業(yè)家精神作為一種意識形態(tài)又能夠反過來指導人們的行動。這有利于激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力，加快其轉(zhuǎn)型升級，增強企業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動能力和核心競爭力，使得國有企業(yè)能夠不斷地做強、做優(yōu)、做大，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的道路上爭當領(lǐng)頭羊。

（二）深化企業(yè)內(nèi)部用人制度，樹立健康的績效觀念

國有企業(yè)要改革發(fā)展，關(guān)鍵在于提高企業(yè)的核心競爭力，而提高核心競爭力的核心在于人才和創(chuàng)新。深化企業(yè)內(nèi)部用人制度，首先，要創(chuàng)建一個公平公正有序的競爭環(huán)境，做到信息公開，過程公開、結(jié)果公開。其次，建立分級分類的企業(yè)員工市場化公開招聘制度，人員的選拔要嚴把“進口”環(huán)節(jié)：做好職位分類、按照法定條件和程序，實行考試和考核錄用；管理環(huán)節(jié)：加強約束機制，并不斷完善其制度激勵，市場激勵和道德激勵，同時獎懲分明，對于玩忽職守，以權(quán)謀私的行為給予懲罰或者處分、加強培訓，注重人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。最后，轉(zhuǎn)變國企高管激勵制度演化對傳統(tǒng)認識管理模式的路徑依賴，擯棄以企業(yè)業(yè)績?yōu)楹诵牡慕?jīng)濟型激勵機制的觀念，樹立健康的績效觀[10]。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，打造風清氣正的政治生態(tài)和環(huán)境

隨著國家治理現(xiàn)代化進程的不斷推進以及社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，必然要求政府轉(zhuǎn)變職能，逐漸由“全能政府”向“有限政府”，轉(zhuǎn)變，從“管控型”政府向“治理型”政府蛻變。同時積極推進簡政放權(quán)，依法落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，進一步激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場競爭力。進一步完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，切實防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。為國有企業(yè)治理改革創(chuàng)造一個政通人和、安定有序的政治生態(tài)環(huán)境，這也是打造風清氣正的政治生態(tài)的必然要求。

（四）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)

深化公司股份制改革，加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制。允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度。同時健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點推進董事會建設(shè)，建立健全權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范董事長、總經(jīng)理行權(quán)行為，充分發(fā)揮董事會的決策作用監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)“一把手”說了算的問題，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理[11]。

[1] 湯吉軍，年海石.沉淀成本、資源型國企壟斷與改革新思路[J].江漢論壇，2014（6）:5-10.

[2] 鄒俊，張芳.沉淀成本對國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)路徑依賴的影響及其市場化超越[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2017（5）：11-15.

[3] 牛余慶.防范由“既得利益者”蛻變?yōu)椤凹鹊美婕瘓F”的思路[J].領(lǐng)導科學，2012（7）：12-14.

[4] 秦國民.當代中國既得利益集團的生成機制及應(yīng)對措施[J].理論月刊，2012（8）：141-143.

[5] 曹志瑜.當代中國既得利益集團形成的內(nèi)在機理及防治思路[J].領(lǐng)導科學,2013(5)：4-6.

[6] 林志揚，李海東.組織結(jié)構(gòu)變革中的路徑依賴與路徑突破[J].廈門大學學報（哲學社會科學版）,2012（1）：133-140.

[7] 張晨露.我國國有企業(yè)的制度變遷及路徑依賴[J].宿州學院學報，2012（4）：4-6.

[8]戚聿東，劉健.深化國有企業(yè)改革的方向和路徑——“深化國有企業(yè)改革研討會”觀點綜述[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2013（12）：31-38.

[9] 湯吉軍.年海石，國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)變遷、路徑依賴與制度創(chuàng)新[J].江漢論壇，2013（2）：71-74.

[10] 邵洪波.國企企業(yè)家機制與創(chuàng)新之道[J].現(xiàn)代國企研究.2016（6）：24-32.

[11] 孫博洋，夏曉倫.深化國企改革指導意見：將從五方面完善現(xiàn)代企業(yè)制度[E B/O L].（2015-09-14）[2017-09-19].htt p://f inance.peopl e.com.cn/n/2015/0914/c1004-27579686.html