淺析行政訴訟立案登記制

梅穎異

摘 要 新《行政訴訟法》所規(guī)定的立案登記制雖有不少可圈可點之處，但因倉促通過，其中條款對于“登記立案”的規(guī)定仍存在一些不足，尤其是對起訴條件的判斷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于籠統(tǒng)，實踐中難以操作。本文主要針對立案登記制下行政案件登記立案時的具體操作及對部分起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

關(guān)鍵詞 行政訴訟 登記立案 起訴條件 判斷標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.334

立案是行政訴訟的起點，在程序上至關(guān)重要，直接關(guān)系到當(dāng)事人訴權(quán)的有效行使，進而影響到實體利益的實現(xiàn)，然而長久以來，我國的行政訴訟面臨“三難”， “立案難”是行政訴訟“三難”之首。為解決行政訴訟存在的這一突出問題，保障當(dāng)事人訴權(quán)，2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?，確立了行政訴訟的案件受理方式為立案登記制。

一、行政訴訟立案登記制的出臺背景

在之前的行政訴訟司法實踐中，行政案件的立案采取立案審查制，在立案時要對起訴人的起訴條件不僅進行形式審查，也要進行實質(zhì)審查，審查尺度過大，使得立案階段幾乎變成一審，將不少案件在立案階段就拒之門外。由此可見，立案方式過于苛刻是行政訴訟存在“立案難”的重要原因。理論和實務(wù)界想出了種種對付“立案難”的對策，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求 “變立案審查制為立案登記制”，行政訴訟法在修改時亦將“登記立案”明確寫入其中。 自此，已施行二十多年的立案審查制退出了歷史舞臺，行政案件的受理進入了立案登記制時代。

二、行政訴訟立案登記制現(xiàn)狀

最高人民法院公布的一系列數(shù)據(jù)顯示，我國法院自2015年5月1日全面實施立案登記制改革以來，截至2016年3月31日共登記立案1420余萬件，同比增長28.44%，其中，民事起訴979萬余件，同比增長25.40%；行政起訴22萬余件，同比增長60.97%；刑事自訴9882件，同比增長58.01%，行政案件增長最為迅速，同比增長了六成。立案登記制全力打開“民告官”立案之門，大量的行政案件涌向法院，法院不時面臨保障訴權(quán)與避免濫訴之間的博弈。

立案登記制與傳統(tǒng)的立案審查制有著本質(zhì)的不同，在立案登記制下，法院一律接收當(dāng)事人的行政起訴狀，并對符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場登記立案。然而，當(dāng)前一些人在解讀行政訴訟立案登記制時認識存在偏頗，簡單地認為行政訴訟立案登記制就是只要當(dāng)事人向法院遞交了符合形式要求的行政起訴狀，法院就必須予以立案。甚至一些法院也錯誤地將“一律接收訴狀”等同于一律登記立案，出現(xiàn)了只要當(dāng)事人遞交訴狀的，就登記立案，對起訴條件不作審查，導(dǎo)致大量不符合行政訴訟起訴條件的案件進入了法院。

三、立案登記制下行政案件的受理

立案登記制下法院受理行政案件時是否應(yīng)該進行審查，做何種程序的審查，實踐中存在著爭議，學(xué)術(shù)界也有不同的看法。第一種觀點認為，只要當(dāng)事人提交的行政起訴狀形式符合要求，就給予登記立案，不做任何審查。第二種觀點認為，立案登記制只是對行政起訴狀及證據(jù)材料是否符合法律要求進行形式上的審查。第三種觀點認為，立案登記制不是將立案工作粗淺地簡化為單一的登記手續(xù)，而應(yīng)該堅持形式審查和實質(zhì)審查相結(jié)合的方式。

筆者認為，第一種觀點在解讀立案登記制時，簡單地以英美國家的立案登記制來解讀我國的立案登記制，認為只要當(dāng)事人提供的起訴狀的格式要素符合要求即予以登記立案。如果說第一種觀點對行政訴訟立案登記制解讀得過于寬松的話，那么第三種觀點就有過于嚴(yán)格之嫌，有重歸原“立案審查制”的危險，進行實質(zhì)審查時尺度把握稍有不慎 “立案難”現(xiàn)象可能再現(xiàn)。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、新《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，第二種觀點是對立案登記制最正確的解讀，即在立案登記制下法院對當(dāng)事人的起訴不進行實質(zhì)審查，僅對行政起訴狀、起訴條件做形式審查。

（一）對起訴狀的形式審查及法院的釋明義務(wù)

法院對行政起訴狀的形式審查，主要是審查起訴狀的內(nèi)容是否完整，應(yīng)當(dāng)列明的事項有無欠缺，而不能涉及訴訟請求是否成立、事實根據(jù)是否充分等實體內(nèi)容。審查后，對符合形式要求的行政起訴狀應(yīng)一律接收并出具書面憑證。那么，對于那些起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的該如何處理，新《行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定了法院的釋明義務(wù)。法院對于起訴狀中出現(xiàn)的錯誤不能視而不見或者無理由拒絕，應(yīng)當(dāng)向起訴人指出其中的缺陷，指導(dǎo)起訴人進行補正，但不得多次要求起訴人補正，更不得以材料不全等籠統(tǒng)理由讓起訴人跑冤枉路，應(yīng)當(dāng)一次性告知。 指導(dǎo)和釋明是法院必須履行的義務(wù)，如不履行這一義務(wù)，可能導(dǎo)致起訴人不知道如何補正起訴狀，進而質(zhì)疑法院。

（二）對起訴條件的形式審查

新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??！比绾卫斫庑隆缎姓V訟法》第五十一條第一款規(guī)定的起訴條件，實踐中一些當(dāng)事人及律師簡單地認為就是新《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的四個起訴條件即“原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”。實際上，關(guān)于起訴條件的規(guī)定分列于新《行政訴訟法》各處，第四十九條所列的起訴條件并非完全列舉，在對起訴條件的審查中不能局限該條的規(guī)定，而應(yīng)全面把握。總的來看，行政訴訟的起訴條件包括：（1）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（4）符合本法起訴期限的規(guī)定；（5）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄；（6）訴訟標(biāo)的未為其他生效判決的效力所羈束；（7）不屬于重復(fù)起訴，但撤回起訴后有正當(dāng)理由再行起訴的除外；（8）由訴訟代理人代為起訴的，符合相關(guān)法定要求；（9）符合法律規(guī)定的必須由法定或者指定代理人、代表人為訴訟行為的特別要求；（10）符合法律規(guī)定的先行申請行政復(fù)議的特別要求；（11）法律規(guī)定的其它起訴條件。 在實踐中，對行政案件進行登記立案時上述起訴條件中“原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織”、“有明確的被告”、“屬于人民法院受案范圍”三項起訴條件的審查尺度較難把握，一些法院在立案時往往會不自覺地進行實質(zhì)審查。

1.原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織：

原告是訴的第一構(gòu)成要素，原告適格是行政訴訟首要的起訴條件。新《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！?/p>

由此可見，對原告主體資格的審查，主要審查起訴人與被訴行政行為是否有利害關(guān)系，而起訴人是否確屬“利害關(guān)系人”很難在案件受理的時候就準(zhǔn)確地判斷出來，很多時候法院只有通過實體審理程序才能對此作出最終認定。因此，筆者認為在對行政案件原告主體資格進行審查時，對利害關(guān)系應(yīng)作寬松認定，只要起訴人的權(quán)益可能受到了被訴行政行為的侵犯，就應(yīng)當(dāng)立案，不能進行深度審查，去區(qū)分是直接利害關(guān)系還是間接利害關(guān)系，是法律上的利害關(guān)系還是事實上的利害關(guān)系，否則就違背了立案登記制的初衷。

2.有明確的被告：

被告是構(gòu)成訴所必不缺少的內(nèi)容。明確的被告可以從以下幾個方面進行理解。（1）被告應(yīng)是行政主體。（2）明確的被告應(yīng)是清楚、可以指認的被告。實踐中，一些法院在對“明確的被告”這一起訴條件進行審查時，常常將其等同于被告主體是否適格。筆者認為，起訴條件中要求的“明確的被告”，并不等于原告所列被告主體適格。起訴中有無明確的被告是起訴條件，是否具備影響起訴能否立案的問題，而被告主體是否適格，更多的影響到立案后行政案件的程序或?qū)嶓w處理問題。因此，原告起訴所列被告是否符合新《行政訴訟法》第二十六條及司法解釋關(guān)于適格被告的規(guī)定，不應(yīng)影響行政案件的起訴和立案。

3.屬于人民法院受案范圍：

是否屬于人民法院受案范圍是行政案件立案審查時最難把握的一項內(nèi)容。修改前的行政訴訟法通過列舉的方式，確定了受案范圍。這種方式的好處是明確、具體，便于操作，但列舉方式的弊端也顯而易見，如列舉不夠詳盡，列舉的標(biāo)準(zhǔn)也不夠統(tǒng)一，交叉重復(fù)、遺漏等情況在所難免。相較于原《行政訴訟法》，新《行政訴訟法》在受案范圍上有著巨大的進步，如將老法規(guī)定的“具體行政行為”改為“行政行為”；將老法羅列的應(yīng)受理的八類案件擴張到十二類；將兜底條款規(guī)定的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”改為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益?！?/p>

新《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定采取了概括加具體列舉以及排除的方式進行規(guī)定，雖然詳盡但也無法包攬所有可能出現(xiàn)的行政案件。因行政訴訟受案范圍的復(fù)雜性，審查時在“起訴人合法權(quán)益是否受到侵犯”這個問題上難免會進行一定程度的實質(zhì)審查。

筆者認為，在立案登記制下對行政訴訟受案范圍進行審查時，只要不屬于新《行政訴訟法》第十三條排除的情形，起訴人認為自己的合法權(quán)益受到行政行為侵犯的，均應(yīng)先予以立案登記，防止“應(yīng)立未立”的情況發(fā)生。

四、行政訴訟立案登記制帶來的負面影響及對策

立案登記制的確立無疑是我國行政訴訟上的一次重要進展，對于保障當(dāng)事人訴權(quán)，解決行政糾紛，維護司法公信力具有重要價值，然而，由于現(xiàn)階段我國公民法治觀念薄弱，易濫用訴權(quán)，保障當(dāng)事人訴權(quán)的同時往往伴隨著比較嚴(yán)重的當(dāng)事人濫訴問題。新《行政訴訟法》及其司法解釋只是注重解決了行政訴訟的“三難”問題，卻沒有治理惡意訴訟方面的規(guī)定，沒有建立相應(yīng)機制來處罰濫用訴權(quán)等惡意訴訟者。筆者建議，今后要完善這方面的法律，制定對惡意訴訟人要明確罰款、拘留甚至追究刑事責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

王春業(yè).論行政訴訟的登記立案制度——兼評新行政訴訟法相關(guān)條款.北京社會科學(xué).2015（11）.81.

江必新.新行政訴訟法專題講座.中國法制出版社.2015.205.

江必新、邵長茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國法制出版社.2015.179- 180.