中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展文獻綜述

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[提要] 自新中國成立以來，中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演變。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略深入推進，一系列重大區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域性政策文件制定出臺，區(qū)域政策體系不斷完善，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成績，但同時也存在諸多問題和矛盾，尤其是經(jīng)濟新常態(tài)下“十三五”時期，中國已進入全面建成小康社會的決定性階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨重大的歷史機遇和風險挑戰(zhàn)，研究如何促進中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民生活水平和社會福利具有重要意義和現(xiàn)實價值。本文通過對國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論演化、存在問題及影響因素和對策建議等研究狀況進行梳理和總結，希冀能夠?qū)⑾嚓P研究引向深入，為國家區(qū)域政策的制定提供參考和指導，以更好地促進中國區(qū)域經(jīng)濟社會健康快速協(xié)調(diào)地發(fā)展。

關鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；理論演化；非均衡發(fā)展

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

原標題：中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題及影響因素：一個文獻綜述

收錄日期：2017年1月11日

一、引言

新中國成立以來，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個與時俱進、不斷完善的過程（于合軍，2015）。從改革開放前，主要實行區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，著力促進沿海和內(nèi)地的均衡發(fā)展，到改革開放初期，主要實行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，重點支持沿海地區(qū)率先發(fā)展，再到世紀之交，黨中央、國務院作出的實施西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，再到重點實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略，至此“四大板塊”+“三大戰(zhàn)略”就構成了新時期中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略格局。中國區(qū)域發(fā)展總體上呈現(xiàn)出生動活潑的良好局面，同時也存在諸多不足。中國作為一個發(fā)展中大國，區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的基本格局還沒有實質(zhì)性改變，區(qū)域發(fā)展差距過大的主要矛盾還沒有從根本上解決。區(qū)域發(fā)展還面臨不少問題，有的是長期存在的老問題，有的是近年來出現(xiàn)的新問題，特別是在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、經(jīng)濟增長由高速轉向中高速的大背景下，一些問題的嚴峻性不容低估。不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)始終是影響區(qū)域發(fā)展的制約因素。

從研究文獻看，近年來國內(nèi)關于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究成果非常豐富、研究視角多種多樣、研究范圍比較廣泛，為國家區(qū)域政策的制定提供了重要依據(jù)。本文對國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關研究進行梳理和總結，以期能夠?qū)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究引向深入，為中國區(qū)域經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展提供有力的理論支撐。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論演化

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是符合中國社會現(xiàn)實國情的重要戰(zhàn)略，也是中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演進的一種必然結果，自新中國成立以來，中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略也經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演變。從空間特征看，全國經(jīng)濟發(fā)展重心從沿海轉向內(nèi)地，再從內(nèi)地向沿海轉移，然后轉向東、中、西部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段（范恒山等，2012）。

（一）1979年以前的均衡發(fā)展戰(zhàn)略。舊中國留給我們的是一個經(jīng)濟基礎十分薄弱、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的地區(qū)經(jīng)濟格局。新中國成立后，為了縮小沿海與內(nèi)地之間的經(jīng)濟發(fā)展差距及考慮當時的國際形勢，從“一五”開始，均衡發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)布局的重要戰(zhàn)略導向；“二五”時期，國家大型項目的投資明顯向內(nèi)地轉移，其中包括大慶油田、江漢油田、貴昆鐵路等就是這一時期建成的；“三五”時期是中國歷史上“三線”建設的高潮期，國家在內(nèi)地的投資上升至75.1%；“四五”時期還在繼續(xù)進行“三線”建設，內(nèi)地比重持續(xù)維持較高水平?？傊?，改革開放前，中國以實現(xiàn)均衡發(fā)展為基本導向，產(chǎn)業(yè)布局宏觀上基本采取分散布局方式，以省區(qū)市為單位，均衡分布。同時，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思想萌芽也是在這段時間出現(xiàn)的。

（二）1979～1995年的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志在對中國社會主義的新探索中，認真總結了中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗教訓。1978年開始實施沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即充分利用沿海地區(qū)工業(yè)基礎和區(qū)位優(yōu)勢，面向國際市場，積極參與國際市場競爭，實施外向型發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略使沿海地區(qū)經(jīng)濟增長率持續(xù)保持全國領先水平，使國民經(jīng)濟整體有很大提高，但是區(qū)域差距擴大、區(qū)域間利益的矛盾和沖突、地區(qū)保護主義等問題相繼而來，逐漸成為困擾中國經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。中國在“六五”計劃后，提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思想，但首次體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是在“七五”計劃提出的正確處理東部沿海、中部、西部三個經(jīng)濟帶的關系；“八五”計劃提出了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的指導原則：統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富裕。

（三）1995年以來的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。從“九五”開始，中國的經(jīng)濟發(fā)展進入到一個新的時期，這個時期最主要的特點就是開始實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略?！熬盼濉睍r期從堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展到實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，到“十五”時期從實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，再到“十一五”時期的區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新闡述及對“十三五”的區(qū)域規(guī)劃，表明中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的演進路程，突出區(qū)域科學發(fā)展觀的理念，提出依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的開發(fā)結構。

三、中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問題

從“八五”時期開始，中國實施了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略并取得顯著成效，但發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些矛盾和問題。第一，區(qū)域發(fā)展差距依然較大。改革開放以來，中國經(jīng)濟快速增長，地區(qū)發(fā)展差距問題也日顯突出。從人均GDP來看，2014年東部地區(qū)的人均GDP為1.096萬美元，中部、西部和東北地區(qū)的人均GDP分別為6，241美元、6，118美元、8，524美元，分別相當于東部地區(qū)的57%、56%、78%。部分省份的發(fā)展差距尤為明顯，如2015年上海市的人均GDP為109，465元，而云南省的人均GDP僅為29，102元，前者是后者的3.76倍。并且省域間的基礎設施、教育水平、科學技術、公共安全的基尼系數(shù)依然較大，地區(qū)差距明顯，社會保障的空間非均衡性也在逐年提高。如上海市2013年在公共安全、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生的人均財政投入為6，254元，而貴州省僅為3，039元，不足上海的50%；第二，地區(qū)間不當競爭和重復建設問題。如地方官員為了在任期內(nèi)做大本地區(qū)的GDP，通過人為扭曲市場價格、變相地轉移國有資產(chǎn)、稅收優(yōu)惠等方式吸引外資企業(yè)投資。國有企業(yè)之間由于信息不對稱或競爭而盲目地重復引進項目，如能源重化工成套設備；第三，民族地區(qū)、貧困地區(qū)同步小康難度大。從總體進程看，2011年全國全面建設小康社會實現(xiàn)程度為83.1%，民族八省區(qū)為70.9%，其進程大體比全國平均滯后5年左右。如果按照2000～2010年平均每年提高1.91個百分點的速度推算，到2020年民族八省區(qū)全面建設小康社會實現(xiàn)程度只能達到86%左右。全國集中連片特困地區(qū)與全國同步小康的難度更大；第四，主體功能區(qū)建設推進較慢。目前，國家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系還未形成，各項政策在各個部門分散，呈現(xiàn)出“碎片化”特征。全國主體功能區(qū)建設仍處于試點示范階段，有關部門對試點示范的技術規(guī)范、標準和考核指標缺乏明確規(guī)定，缺乏一套高效的執(zhí)行程序；第五，生產(chǎn)力和人口布局與環(huán)境生態(tài)承載能力存在不協(xié)調(diào)。目前，中國實行的是由各個地方自身來承擔本地經(jīng)濟發(fā)展、提高居民生活水平和福利水平，但由于地方區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)不足、環(huán)境政策執(zhí)行不力等，造成了生產(chǎn)力布局與各地環(huán)境承載能力不匹配，致使資源和要素配置效率的損失，也帶來了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)問題。還有學者認為，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還存在產(chǎn)業(yè)梯度推移受阻、制度障礙、區(qū)域發(fā)展的資源環(huán)境約束日趨嚴峻、法律體系不完善等問題。（于娟，2010；劉水林，2005）

諸多國內(nèi)外學者研究了人力資本、FDI、基礎設施和中央財政支出等因素對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響，如Belton Fleisher et al.（2009）、Roberta Benini et al.（2007）及Rodriguez Oreggia（2005）；國內(nèi)主要有趙霞、陳學志（2007），徐康寧、韓劍（2005）和沈桂龍等（2004）。還有學者認為區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，受自然條件、資源稟賦、生產(chǎn)要素、創(chuàng)新能力以及民族、宗教、文化等諸多因素的影響（范恒山，2011）。另外，萬廣華（2004）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育水平、資本投入是決定農(nóng)村地區(qū)收入不平等的重要因素，其他一些研究如Litwack and Qian（1998）、Demurger et al.（2002）、Yang（2002）、Renard（2002）還發(fā)現(xiàn)中國的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略、向城市傾斜的政策、國有企業(yè)改革、財政分權、公共基礎設施等多種因素都是促使中國地區(qū)差距加劇的重要因素。徐盈之、吳海明（2010）運用DEA方法研究了在環(huán)境約束下中國各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平的影響因素，得出外資水平對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的綜合效率有積極的影響，而能源消耗、產(chǎn)業(yè)結構、人力資本存量以及技術水平卻有負面的影響。

四、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策

總結國內(nèi)關于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議，可以歸納為以下幾個方面：

第一，深入實施主體功能區(qū)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略。當前省級主體功能區(qū)規(guī)劃已全部完成，但要想使主體功能區(qū)規(guī)劃真正落地，還需要編制實施縣級主體功能區(qū)規(guī)劃，這個任務更加復雜艱巨（于合軍，2015）。同時，還要根據(jù)中國各區(qū)域發(fā)展情況，對四大經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展進行戰(zhàn)略定位，即東部領跑、中部強化、西部開發(fā)、東北轉型，尤其要加大對中西部發(fā)展的支持力度（王園林，2005）。而魏后凱（2007）認為主體功能區(qū)并非是針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而設計的，單純依靠主體功能區(qū)建設并不能較好地解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是地區(qū)差距擴大的問題，在某種程度上反而還會進一步加劇空間不均衡。因此，必須在推進主體功能區(qū)建設的基礎上，科學劃分關鍵問題區(qū)域，并據(jù)此調(diào)整和完善國家區(qū)域援助政策體系，積極推進基本公共服務的均等化，促進人口和產(chǎn)業(yè)活動分布的適度空間均衡。

第二，加快創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)轉移。加快實施科技創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮大城市科技創(chuàng)新的輻射帶動作用，加大對中西部和老少邊窮地區(qū)在科技資源配置、資金投入、人才培養(yǎng)、制度創(chuàng)新等方面的支持力度（王業(yè)強、魏后凱，2015）。新技術的研發(fā)和應用，可以大大提高勞動生產(chǎn)率，加快落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構升級換代的步伐。龔勤林、陳說（2012）從馬克思利潤率平均化的視角提出形成分工合理、特色明顯、優(yōu)勢互補的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構、以產(chǎn)業(yè)轉移為契機努力縮小區(qū)域發(fā)展差距、切實推進欠發(fā)達地區(qū)的體制機制創(chuàng)新、健全區(qū)域要素協(xié)調(diào)機制等來促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議。而姜文仙、覃成林（2009）從引導產(chǎn)業(yè)轉移，促進區(qū)域合理分工、消除體制和政策障礙，促進要素合理流動、重新劃分經(jīng)濟區(qū)域，優(yōu)化空間結構，發(fā)揮規(guī)劃和法律作用等四個方面促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制對實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展十分重要，我們需要較為完善的市場機制和政府管理的機制。范恒山（2012）認為中國應當完善區(qū)域的互動機制和完善生態(tài)補償?shù)拈L效機制來促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。陳斐、陳秀山（2007）認為要抓好兩大重點：一是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按照?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位；二是健全區(qū)域之間相互促進、優(yōu)勢互補的市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制等四大區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制。邵暉（2011）提出改革干部政績考核標準，建立科學規(guī)范的政績考核機制，正確處理行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的關系，建立適合不同經(jīng)濟區(qū)特征的區(qū)域協(xié)調(diào)機制等建議來促進中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系。中國一些學者在對國外發(fā)達國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策基礎上，借鑒別國立法經(jīng)驗，并結合中國國情，提出了一些有利于中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議。如劉水林、雷興虎（2006）借鑒發(fā)達國家在區(qū)域發(fā)展中成功的立法經(jīng)驗，指出促進中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系：一個由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本法、落后地區(qū)開發(fā)法及特別政策措施法等不同的法律規(guī)范構成的體系。陳瑞蓮（2006）通過對歐盟國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗分析，提出構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎，探索新的區(qū)域劃分框架和多元化的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，采用法律、經(jīng)濟、行政等多種區(qū)域協(xié)調(diào)手段等建議來促進中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。還有學者王霞、孫中和（2009）在全面考察美國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策基礎上，認為中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要堅持立法先行、構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系、以嚴謹?shù)姆烧Z言取代抽象的表述、創(chuàng)新區(qū)域間協(xié)調(diào)機制。

第五，健全區(qū)域協(xié)調(diào)管理體制。美國、日本和德國在解決區(qū)域經(jīng)濟不平衡問題時都建立了專門的區(qū)域發(fā)展管理機構，如美國的田納西河流域管理局、阿巴拉契亞區(qū)域委員會、日本的北海道開發(fā)廳、德國的區(qū)域經(jīng)濟政策部際委員會等。這些專門的區(qū)域管理機構促進了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展政策的落實（杭海等，2011）。中國要走一條具有特色的、有效推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路，有必要建立綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)管理權威機構。劉銀等（2014）通過介紹歐盟國家在組織架構、財政稅收、區(qū)域合作、法律法規(guī)等方面建立的一套有效制度體系，也提出中國應建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)管理制度、深化財稅體制改革、探索形成區(qū)域互利機制、加快完善法律法規(guī)等制度建設來促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。還有學者提出在加大對西部等落后地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)及生態(tài)功能區(qū)的扶持力度的同時，應當完善區(qū)域管理架構（李華、王青云，2015）。

五、文獻評述

本文通過整理現(xiàn)有的有關中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論演化、思想內(nèi)涵、機制構建、評價標準、存在問題和影響因素及戰(zhàn)略決策等方面的文獻，希冀對開拓中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究思路及正確制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策有所幫助。學者們站在多種視角研究中國應如何推進中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并給出了許多寶貴的建設性意見和建議，唯有將這些理論性的意見和建議結合中國國情、結合地方實際，并落實于行動，積極實施，方可真正地發(fā)揮指導性作用，真正地走向中國區(qū)域科學協(xié)調(diào)發(fā)展之路。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)會經(jīng)歷不同的階段，而不同的發(fā)展階段決定了區(qū)域協(xié)調(diào)的內(nèi)容和手段等也會有所差異。在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下，今后一個時期特別是“十三五”時期，國家應當深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略、加快創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)轉移、完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制、構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系、健全區(qū)域協(xié)調(diào)管理體制，在抓好已出臺的重大區(qū)域規(guī)劃和政策文件貫徹實施的同時，還需進一步完善區(qū)域政策體系，落實相關配套政策。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也將緊緊圍繞促進國民經(jīng)濟提質(zhì)增效、轉型升級新要求，主動適應新常態(tài)，著力推進“四大板塊”+“三大戰(zhàn)略”，充分挖掘區(qū)域發(fā)展的效率潛力，促進區(qū)域間比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮和交換，激發(fā)各地區(qū)和整體的發(fā)展活力，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距，提高區(qū)域協(xié)調(diào)程度，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

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