區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的政府體制改革思路

張可云+沈潔

摘要：目前，我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實問題，而政府行為是影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和關系協(xié)調治理的最主要因素之一。政府之所以阻礙區(qū)域協(xié)調發(fā)展的根本原因在于職能重心轉換不到位。而政府的職能重心之所以未能配合經(jīng)濟增長方式同步轉型的深層次體制原因在于官員晉升激勵和地方財政收支的約束，因此建議改革晉升機制，調整轉移支付和補償機制。鑒于現(xiàn)行政府組織框架無法完全勝任協(xié)調區(qū)域發(fā)展的任務，應構建一個超越行政邊界的區(qū)域管理機構并劃定標準區(qū)域和問題區(qū)域，輔以法律法規(guī)等制度性保障，從而確?？v向激勵機制充分發(fā)揮作用，同時使橫向利益分配相對均衡合理。

關鍵詞：區(qū)域協(xié)調發(fā)展；政府；體制改革

中圖分類號：F260.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-0751（2017）01-0020-07

區(qū)域協(xié)調發(fā)展，重點在“協(xié)調”，同時需要兼顧“發(fā)展”?；仡櫸覈陌l(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)政府行為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域關系協(xié)調發(fā)揮著重要的作用。計劃經(jīng)濟時期，國家作為統(tǒng)一的行為主體按照“絕對公平”的原則分配產(chǎn)品。改革開放后，隨著財政、稅收、信貸、價格等一系列具體政策的轉變，個人、企業(yè)和地方獨立經(jīng)濟利益得到承認，地方政府出于維護自身利益的原因先后打響了重復建設、原料爭奪、市場封鎖和價格競爭等“區(qū)域大戰(zhàn)”，與此同時，政府主導型的區(qū)域合作也在全國范圍內遍地開花。時至今日，盡管社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)漸趨完善，但政府行為仍然是影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要因素之一。針對我國經(jīng)濟增速不斷放緩，供給側結構性改革迫在眉睫的現(xiàn)實問題，區(qū)域協(xié)調發(fā)展視角下的政府體制機制也應該相應做出調整，從而“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”①。

一、區(qū)域協(xié)調發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題

自“九五”計劃提出“區(qū)域協(xié)調總方針”以來，我國始終秉持著“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則實施區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，并取得了顯著成效。從增長速度來看，自2008年起，西部地區(qū)、中部地區(qū)增長速度先后超過東部地區(qū)，成功扭轉了長期以來東部沿海發(fā)展快、中西部內陸地區(qū)發(fā)展慢的局面；從增長極的培育來看，除長三角、珠三角、京津冀三大城市群支撐中國經(jīng)濟穩(wěn)步增長外，長株潭地區(qū)、武漢城市圈、鄱陽湖經(jīng)濟區(qū)、成渝地區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、關中天水地區(qū)等一批新興增長極發(fā)展勢頭迅猛。但是需要明確的是，我國距離實現(xiàn)區(qū)域一體化還很遙遠，區(qū)域協(xié)調發(fā)展任務依然艱巨。

1.區(qū)域發(fā)展絕對差距較大

近年來，盡管從經(jīng)濟增長速度的角度看，中西部地區(qū)略勝一籌，但在地區(qū)間人均GDP、人均財政收入、人均擁有財富水平等關鍵指標上，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的區(qū)域差距并沒有實質性的縮??；相反，有一些方面的差距還有所拉大。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2015）》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2014年東、中、西部及東北地區(qū)②的主要總量指標及人均統(tǒng)計指標來看，東部地區(qū)仍然是全國經(jīng)濟增長的主要驅動力，中、西部地區(qū)發(fā)展仍然相對落后，東北地區(qū)總體表現(xiàn)穩(wěn)健。從總量指標來看，東部地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)聚集效應明顯，2014年以占全國38.3%的人口帶動了51.2%的經(jīng)濟產(chǎn)出，貢獻約53.8%的財政收入；相較之下，中、西部地區(qū)的人口分別占全國的26.6%、27.0%，覆蓋超過半數(shù)的全國人口，同時占據(jù)81.34%的國土面積，但地區(qū)生產(chǎn)總值和一般預算收入加總額分別只占全國的40.5%和38.7%，均不及東部地區(qū)，屬于典型的欠發(fā)達地區(qū)。從人均指標來看，四大板塊間落差明顯，表現(xiàn)不一。東部地區(qū)人均財政收入為7823元，中、西部地區(qū)人均財政收入分別僅有3720、4309元，東北地區(qū)為5174元，其中中部地區(qū)人均財政收入顯著偏低。

2.“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象突出

“行政區(qū)經(jīng)濟”是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是中國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉變時出現(xiàn)的具有過渡性質的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。換句話說，在完善的市場體制下，經(jīng)濟要素的流動理應僅受需求關系的驅動，甚至不受國界的約束。然而，改革開放以來，在中央和地方實施分權改革的同時，我國的各級地方政府卻遲遲未能適應市場經(jīng)濟的要求，長期存在直接干預經(jīng)濟的行為，從而使得地方之間的競爭被摻雜了太多的非市場因素，進而造成不同地區(qū)市場環(huán)境的異質性，最終形成了一種行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的特殊耦合體，即“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。行政區(qū)劃對于區(qū)域經(jīng)濟的形成和發(fā)展、自然資源的開發(fā)和城市生產(chǎn)力的合理布局等方面都存在基礎性影響。這一點在京津冀地區(qū)表現(xiàn)得頗為明顯，2015年北京、天津人均GDP分別達到106284元和106908元，而河北省人均GDP只有40143元，與京津兩地存在較大差距。京津兩市在地理位置、歷史繼承、政策扶持等多種原因共同作用下產(chǎn)生的巨大虹吸效應將優(yōu)勢資源、要素吸引到其行政區(qū)域范圍內，并借助行政層級優(yōu)勢將這種絕對利益封鎖在行政區(qū)邊界內，“環(huán)首都貧困帶”“燈下黑”等區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象的出現(xiàn)正是“行政區(qū)經(jīng)濟”問題盛行的最有力佐證。

3.區(qū)域合作受阻，矛盾沖突加劇

目前學界針對區(qū)域合作的現(xiàn)狀、形成機理和未來發(fā)展分析較多，但對于區(qū)域矛盾沖突的關注相對不足。這并不意味著當前區(qū)際關系不存在問題，而是恰好說明了區(qū)域間的競爭模式已經(jīng)發(fā)生了變化，向著更為隱秘、更難以量化的方向發(fā)展了。即便是在目前國內一體化程度最高的長三角、珠三角地區(qū)，也仍然存在著分工不夠充分、產(chǎn)業(yè)結構同構等問題，區(qū)域的市場分割仍然嚴重。長三角方面，城市群覆蓋的25個地級市中，除了國際化水平最高的上海市，另有15個城市提出要建設成為“金融中心”；由于航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速且對地方經(jīng)濟帶動作用強，2010年以來，長三角地區(qū)多地投建新機場，導致航線網(wǎng)絡重復建設，空域資源緊張，出現(xiàn)了航班延誤等諸多問題；在產(chǎn)品的市場流通方面，長三角地區(qū)內部同樣存在著以檢測之名行地方保護主義之實的情況，在生產(chǎn)地區(qū)免檢的產(chǎn)品銷售到其他地區(qū)卻需要“再檢”，無形中增加了企業(yè)的交易成本。珠三角方面，珠江口沿岸分布的廣州港、深圳港、珠海港等大大小小60多個港口間競爭激烈、內耗嚴重，卻長期未能推進整合；2012年、2014年廣州和深圳相繼頒布限牌、限外聽證等政策，明確規(guī)定外地牌照車輛需“錯峰出行”；佛山一環(huán)改造后對外地車輛實施區(qū)別收費，廣佛兩市內環(huán)路僅相距數(shù)公里卻無法實現(xiàn)跨區(qū)銜接，交通一體化進程陷入困境；2014年，深圳、惠州交界處建起垃圾填埋場，環(huán)保工程反倒成了害民工程，空氣污染問題持續(xù)升級。