從政策視角透視加州高等教育發(fā)展的困境與挑戰(zhàn)

潘建軍+梁昊光

摘要：在過去的幾十年中，加州1960年高等教育總體規(guī)劃成為美國國內(nèi)其他州嫉妒的對象和眾多國家競相推崇的典范。近年來，世界經(jīng)濟一直處于遭受金融危機重創(chuàng)之后的緩慢復蘇時期，經(jīng)濟發(fā)展波動起伏，州財政收入呈現(xiàn)銳減趨勢，流入高等教育的經(jīng)費額度大幅減少，加州高等教育正遭遇一場由公共經(jīng)費撥款萎縮引發(fā)的發(fā)展危機。雖然當下的美國經(jīng)濟觸底回升態(tài)勢強勁，但由于高等教育在政府財政預算中并不具有優(yōu)先保障性，面對巨大的財政壓力和持續(xù)擴大的學生規(guī)模，加州高等教育系統(tǒng)紛紛成為“服務—收費”的積極實踐者，結(jié)果導致公立高等教育開始偏離大學的辦學初衷，全州性財政政策的缺失和高校學費的無約束膨脹，把加州高等教育系統(tǒng)日益推向一個危險的境地。

關(guān)鍵詞：加州；高等教育；發(fā)展危機；政治環(huán)境；財政政策

眾所周知，加州高等教育的美譽緣于1960年成功推行的總體規(guī)劃。這部規(guī)劃成功解決了加州不同高等教育系統(tǒng)之間的無謂重復和無序競爭問題，構(gòu)建了公立大學和私立大學和諧共存、世界一流研究型大學與服務當?shù)氐纳鐓^(qū)學院各展其長、在校生數(shù)萬人的巨型大學與只有數(shù)百人的袖珍學院比肩而立的法律框架。[1]然而，隨著20世紀80年代以來美國經(jīng)濟的持續(xù)疲軟和公共部門對財政資金需求的日益增大，一方面是州財政對高等教育的經(jīng)費投入不斷縮減，另一方面是加州高等教育系統(tǒng)由于入學需求劇增而不斷膨脹，不斷調(diào)升學費自然也就成了加州高等教育機構(gòu)應對政府固定撥款縮減的重要手段。眾多因素的相互疊加使加州高等教育陷入發(fā)展的困境。

一、加州高等教育機構(gòu)的框架體系

加州1960年高等教育總體規(guī)劃將公立高等教育劃分為三大系統(tǒng)：10個校區(qū)的加州大學系統(tǒng)、23個校區(qū)的加州州立大學系統(tǒng)和112所兩年制社區(qū)學院系統(tǒng)。此外，加州還擁有138所私立非營利性的四年制高等教育機構(gòu)和166所營利性的高等教育機構(gòu)。[2]以2011年秋季為例，加州具有學位授予權(quán)高校的學生注冊人數(shù)達到270萬人，與2000年秋季相比，學生入學人數(shù)增長了16%。[3]其中公立高等學校占81%，私立非營利性高等教育機構(gòu)占11%，營利性高等教育機構(gòu)占8%。[4]

加州高等教育總體規(guī)劃之所以將公立高等教育劃分為三個不同的系統(tǒng)，主要是為了應對和滿足加州日益劇增的高等教育入學需求，這種需求是由于《美國退伍軍人再適應法》（the GI Bill）和隨后生育高峰產(chǎn)生的人口爆炸而引發(fā)的。該規(guī)劃將各類高等學校納入到一個彰顯層次性的系統(tǒng)之中，每一系統(tǒng)的聚焦點各有側(cè)重，但都共同服務于加州的多樣化研究和教學需求。

（一）加州大學

加州大學是美國最頂尖的綜合性公立大學之一，主要提供本科生、研究生和專業(yè)教育。加州大學從發(fā)軔之初，便具有較強的排他性和競爭性，僅接收全州排名前12.5%的高中畢業(yè)生，這一比例目前已減至9%。[5]1879年，加州大學在加州憲法既定的框架下建立了一個由26名成員組成的大學董事會，這種管理方式使之擺脫了立法機構(gòu)的控制和監(jiān)督。加州大學董事會管理著大學發(fā)展的戰(zhàn)略性任務、管理和規(guī)劃，“它只受制于必要的法律監(jiān)督，這種監(jiān)督的目的是為了與其捐贈、合理投資、資金安全性等條款保持一致”[6]。加州州長有權(quán)任命大學董事會中的18名成員，這些成員的任期為12年，州長對加州大學董事會成員的任命權(quán)還必須得到州參議院的批準。加州大學董事會也包括來自加州大學系統(tǒng)內(nèi)的1名學生成員，這名學生成員的任期為1年，加州大學董事會擁有對這名學生成員的任命權(quán)。其他7名理所當然的董事會成員分別是州長、副州長、議會議長、公共教育廳長、校友會會長和副會長以及加州大學校長。此外，加州大學董事會成員還包括不具有投票權(quán)或表決權(quán)的校學術(shù)委員會主席和副主席。加州大學董事會任命加州大學校長以及加州大學校長提名推薦的10所校區(qū)的校長。[7]

（二）加州州立大學

加州州立大學的主要任務是開展本科教育和研究生教育，同時也包括專業(yè)教育和師范教育。加州州立大學接收排名前33.3%的加州應屆高中畢業(yè)生。加州州立大學教師的研究領域被加以限定和約束，研究的聚焦點不能脫離“教學”這一基本主題。加州州立大學自身唯一能夠授予的博士學位是教育領導方向的教育學博士學位，州立法機構(gòu)于2005年批準了州立大學的這一招生資質(zhì)。加州州立大學系統(tǒng)由25名成員組成的大學理事會負責管理，其中16名成員由州長任命并經(jīng)參議院批準，任期為8年。加州州立大學理事會還包括以下任期兩年的成員：州長從全州學術(shù)評議會推薦的被提名者中任命1名教師理事（faculty trustee）和從加州學生聯(lián)合會推薦的提名人選中任命2名學生理事（student trustees），以及從加州州立大學全州校友理事會中推選1名理事。其余5名大學董事會成員依次是州長、副州長、議會會長、公共教育廳長、州立大學校長。加州州立大學校長由大學董事會任命，作為州立大學系統(tǒng)的首要負責人。加州州立大學理事會負責任命23個州立大學校區(qū)的校長。[8]

（三）加州社區(qū)學院

社區(qū)學院主要致力于為所有追求中學后教育的加州居民提供學術(shù)和職業(yè)指導。除了頒發(fā)畢業(yè)證書和副學士學位之外，加州社區(qū)學院也提供補習性輔導、為成人提供無學分的課程、勞動力培訓、社區(qū)服務以及把英語作為第二語言的課程學習。轉(zhuǎn)學功能是社區(qū)學院辦學職能中的題中應有之義，將學生在社區(qū)學院取得的學分轉(zhuǎn)入加州大學和州立大學系統(tǒng)，這是學生入學承諾中必不可缺的要素之一。

加州社區(qū)學院董事會共有17名成員，其成員由社區(qū)學院系統(tǒng)的教師、學生、雇員和社會公眾組成，由州長任命并得到參議院的批準。[9]其中2名學生成員、2名教師成員和1名保密雇員的任期均為2年，其余12名成員的任期為6年。[10]加州社區(qū)學院董事會的主要職責是制定全州性的政策，指導各個學區(qū)和選拔校長。校長作為加州社區(qū)學院系統(tǒng)的首席行政執(zhí)行官，主要負責全面領導工作、政策方向的把握、財務和行政管理、全州社區(qū)聯(lián)絡和立法宣傳。校長通過咨詢委員會將推薦信提交給董事會，咨詢委員會由該系統(tǒng)各個層面的18名代表構(gòu)成。另外，72個社區(qū)學院學區(qū)（community college districts）均由當?shù)剡x舉產(chǎn)生的大學理事會負責管理，該理事會負責監(jiān)管本學區(qū)社區(qū)學院的日常運行、財政預算以及任命每所社區(qū)學院的校長。[11]

（四）州長和立法機構(gòu)在加州高等教育系統(tǒng)中的權(quán)力

州長在高等教育系統(tǒng)中的權(quán)力相對較大，可以擴展和延伸到加州公立高等教育每一個子系統(tǒng)之中。州長有權(quán)任命加州大學董事會和加州州立大學理事會中的大多數(shù)成員以及加州社區(qū)學院董事會中的所有成員。州長通過行使任命權(quán)來影響每個系統(tǒng)包括學費設定在內(nèi)的日常事務，州長的這種任命權(quán)促使每個系統(tǒng)的領導者必須專心于與州長建立牢固的聯(lián)系。

加州立法機構(gòu)的權(quán)力主要體現(xiàn)在對本州高等教育的財政和管理政策上。州立法機構(gòu)通過法規(guī)和法令規(guī)定社區(qū)學院的收費標準，并依據(jù)《加州教育法》制定有關(guān)高等教育方面的法律。州立法機構(gòu)有權(quán)批準或修訂州長提議的預算案中涉及的資金條款，每年6月舉行強制性的談判。州立法機構(gòu)將自身植入州長和高等教育系統(tǒng)之間的協(xié)議之中，20世紀90年代初自州長皮特·威爾遜管理之后，州長和每個高等教育系統(tǒng)之間已經(jīng)達成了這樣的協(xié)議。盡管部分大學董事會在管理和學術(shù)政策上擁有廣泛的權(quán)力，但是州立法機構(gòu)通過行使法定權(quán)限可以改變加州州立大學理事會的權(quán)力以及監(jiān)控加州大學和加州州立大學的績效措施，以確保高等教育政策執(zhí)行與立法意圖的一致性。[12]

加州通過創(chuàng)建加州中學后教育委員會（the California Postsecondary Education Commission，簡稱CPEC）為全州高等教育政策的領導和協(xié)調(diào)提供了一個保障機制。1973年，州立法機構(gòu)創(chuàng)建了加州中學后教育委員會，用以替代先前成立的高等教育協(xié)調(diào)理事會。加州中學后教育委員會由16名成員組成，包括由州長任命的3名成員、參議院法制委員會任命的3名成員、議會議長任命的3名成員、來自每一個中學后教育管理機構(gòu)的5名代表和州長任命的2名學生成員。[13]加州中學后教育委員會的主要職責是協(xié)調(diào)并為公立高等教育的發(fā)展制定計劃，同時將私立高校納入規(guī)劃的進程之中。2011年，金融危機導致世界經(jīng)濟發(fā)展嚴重受阻，加州經(jīng)濟遭受同樣打擊且至今復蘇遲緩，造成高等教育財政預算大幅縮減，加州中學后教育委員會也因應對危機的無效性而被撤銷。加州中學后教育委員會被封存的主要數(shù)據(jù)庫被轉(zhuǎn)移到加州社區(qū)學院的校長辦公室。[14]

加州最重要的財政援助管理辦公室是加州學生援助委員會，該委員會于1955年經(jīng)州立法機構(gòu)創(chuàng)建。該委員會由15名被任命的成員組成，其中11名成員由州長任命，4名成員由立法機構(gòu)任命。[15]

二、加州高等教育面臨的問題與挑戰(zhàn)

加州1960年高等教育總體規(guī)劃通過訂立契約和立法手段消除了高等教育內(nèi)部的沖突和矛盾，實現(xiàn)了加州高等教育生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。然而，今天加州的高等教育在繁榮的背后卻蘊含著諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）加州高中生的整體水平低于全國平均水平

在過去的二十年間，加州在大學入學準備方面有了一定的改進和提升。以2000年為例，加州僅有18%的八年級學生在數(shù)學成績上的得分達到或高于全國平均水平，這一比例到了2013年上升到27%。[16]類似地，在高中階段的大學水平鑒定考試（AP exam）中得到3分或3分以上的學生比例也有所增長，從2002年的16.5%增長到了2013年的26.9%。[17]據(jù)美國教育周刊估計，1993年加州64.3%的高中生能夠按時畢業(yè)并取得畢業(yè)證書，這一比例到2010年提高到73.3%，加州在全國的排名從37位上升到33位。2010年，美國高中生的平均畢業(yè)率為74.7%，顯然加州高中畢業(yè)生的畢業(yè)率低于全國平均水平。[18]

（二）疲軟的經(jīng)濟形勢間接造成大學入學率的下降

金融危機引發(fā)經(jīng)濟形勢的起伏動蕩，不可避免地對大學教育投融資的數(shù)額、增長速度造成影響，繼而對全州的大學入學率產(chǎn)生負面效應。1992年至2010年，雖然加州高等教育各個系統(tǒng)的整體入學率從51.4%增長到61.7%，但是仍低于62.5%的全國平均水平。[19]加州公立大學的入學率受2008年金融危機的影響一直增長緩慢。自2008年金融危機之后，加州的大學入學率和入學機會之所以表現(xiàn)出迥異的發(fā)展走向，其中的原因可能在于：一是受經(jīng)濟危機影響，因大學降低錄取人數(shù)和提高學費導致許多學生被拒之門外；二是許多學齡學生選擇到國內(nèi)其他州接受高等教育。需要指出的是，大學入學率雖然與州際移民不相關(guān)聯(lián)，但入學機會卻和州際移民息息相關(guān)。

（三）學費的不斷飆升造成學生家庭負擔的加重

復蘇乏力的經(jīng)濟造成加州公共財政收入和中產(chǎn)家庭收入的減少，高等教育的融資危機開始轉(zhuǎn)嫁到學生身上，導致中產(chǎn)家庭背上了沉重的學費負擔。加州大學本州學生的學雜費從2007-2008年的6576美元上漲到了2013-2014年的12132美元[20]，加州州立大學的學雜費從2007-2008年的3521美元上漲到了2011-2012年的6519美元[21]，兩年制社區(qū)學院的學費從2008-2009年的600美元上漲到了2012-2014年的1412美元。[22]加州高等教育的總支出因?qū)W校類型的不同而有著相當大的出入和差距。以2013-2014年為例，加州社區(qū)學院的總花費為13929美元，加州州立大學為22488美元，加州大學為32400美元，私立大學則需要近50000美元。[23]2007年，低收入家庭需要將家庭總收入的56%用于公立高等教育的支出，兩年后這一比例已躍升至63.4%。[24]

（四）學生的整體學業(yè)完成率低于全國平均水平

加州高等教育的學業(yè)完成率因?qū)W校類型的不同而有著截然不同的表現(xiàn)。加州大學的學位完成率高于全國平均水平，加州州立大學和社區(qū)學院的學業(yè)完成率則低于全國平均水平。以2006年秋季為例，加州從中學后教育升入公立兩年制高等教育機構(gòu)中的全日制學生，六年內(nèi)完成一個聯(lián)合學位的比例僅為27.7%，這些學生中僅有4.3%的學生能夠在隨后的四年制高等教育機構(gòu)中獲得學士學位。[25]就不同類型高等教育機構(gòu)的在校生而言，大約1，221，595名學生在加州兩年制公立高等教育機構(gòu)開始他們的大學生涯，大約614，681名學生進入公立四年制大學接受教育。[26]

從美國國家助學中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，四年制高等教育機構(gòu)學位完成率之所以能夠持續(xù)提升，可能的原因在于：一是加州州立大學和加州大學減少了本州轉(zhuǎn)學學生的招生規(guī)模；二是受招生上限（enrollment caps）和廣為關(guān)注的支付能力的影響，加州高等教育機構(gòu)將招生視野擴展至國內(nèi)其他州招收學生。盡管總體規(guī)劃為加州社區(qū)學院賦予了轉(zhuǎn)學的職責和使命，但是兩年制高等教育機構(gòu)的學業(yè)完成率和轉(zhuǎn)學率仍低于全國平均水平。

（五）公共服務類項目的經(jīng)費支出遠低于大學機構(gòu)研發(fā)經(jīng)費

加州高等教育研發(fā)投入強度在全國一直名列前茅。加州在美國大學聯(lián)合會中擁有9所研究型大學，這一比例遠高于國內(nèi)其他州，成為加州高等教育板塊中一個獨特的閃光點。自1995年以來，與全國總體情況相比，加州人均研發(fā)支出呈現(xiàn)出較快的上漲勢頭。加州大學機構(gòu)的位次排名始終處于一流研究型大學的序列之中。2011年，六所加州大學分校——歐文分校（UC Irvine）、圣芭芭拉分校（UC Santa Barbara）、戴維斯分校（UC Davis）、圣迭戈分校（UC San Diego）、伯克利分校（UC Berkeley）和洛杉磯分校（UC Los Angeles）均進入全美一流的10所研究型大學行列。該排名主要基于研究支出程度、教師的榮譽和獲獎、捐贈財產(chǎn)、年度捐款、博士學位授予、博士后數(shù)量和學術(shù)能力評分（SAT scores）等多項指標，其它四所頂尖的研究型大學分別是哈佛大學、麻省理工學院、斯坦福大學和耶魯大學。[27]

根據(jù)德爾塔成本計劃（the Delta Cost Project），2005至2010年，加州大學系統(tǒng)中研究支出在總運營成本中所占的比重并沒有發(fā)生變化，研究經(jīng)費以及與研究相關(guān)的經(jīng)費加起來平均也只占到加州大學機構(gòu)總運營預算的26%。[28]同一時期，加州大學運行預算中用于教育以及與之相關(guān)的平均支出從38.4%下降到35.8%，用于公共服務的平均支出比例從2.5%下降到2.2%。這表明加州大學各校區(qū)在經(jīng)濟危機期間以犧牲教育和公共服務支出為代價來規(guī)避研發(fā)經(jīng)費的下降。

三、加州高等教育出現(xiàn)危機的政策透視

加州高等教育之所以出現(xiàn)眾多而紛雜的問題，不僅僅是單純的高等教育本身的問題使然，從深層次看，其原因根植于政治、經(jīng)濟、文化之中。

（一）復雜的政治環(huán)境和民眾對政治的冷漠，促使管理者追求公共目標的短期效益

加州的政治環(huán)境和政治制度十分復雜，特別是彰顯直接民主的投票體系造成行政決策效率的低下，加州內(nèi)部的多方行動者從各自訴求出發(fā)進行著錯綜復雜的力量制衡，難以形成全州一盤棋、合力求發(fā)展的政治氛圍。政治冷漠使加州每個公立高等教育部分和州政府都基于自身的利害關(guān)系追求利益最大化而無視全州的公共目標。一個典型的例子是加州高等教育系統(tǒng)和州長簽訂的資助協(xié)議（the development of gubernatorial funding “compacts”），該協(xié)議起始于1991年加州州長皮特·威爾遜執(zhí)政時期并在隨后的歷任州長中不斷延續(xù)。這些短期的協(xié)議令高等教育難以應對蕭條的經(jīng)濟形勢、日益增加的招生需求以及家庭收入難以追上上漲的學費等外部市場力量。州長戴維斯執(zhí)政期間（1999-2003年）曾許諾給加州大學和加州州立大學的資金也因互聯(lián)網(wǎng)泡沫而被調(diào)減。

資助協(xié)議在為高等教育提供績效獎勵上收效甚微。諸如擴招的許多條件因州長施加不明意圖的壓力而未能實施。一些加州教育政策制定者認為“這些條件就像是一些沒有肉的骨頭”。因為每一屆政府都試圖改變教育評價標準，所以無法建立長期的議事安排。[29]簡言之，加州1960年總體規(guī)劃設想通過協(xié)調(diào)的方式擴大招生和構(gòu)建學術(shù)計劃，后來卻漸漸演變?yōu)槊總€高教系統(tǒng)通過自身努力來應付和解決巨大的資金短缺問題。每一屆政府都對教育表現(xiàn)有著不同的預期，這一協(xié)議并沒有加強對全州教育的領導或基于全州性的數(shù)據(jù)實現(xiàn)對目標的監(jiān)控。

（二）全州性高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)的撤銷，造成高等教育系統(tǒng)發(fā)展的無序性

加州中學后教育委員會的撤銷，使加州喪失了一個統(tǒng)領全州高等教育的協(xié)調(diào)機構(gòu)，制定統(tǒng)一性的高等教育戰(zhàn)略目標也就沒有了組織依托，加州各高等教育組成部分總是關(guān)注自身的發(fā)展而很少顧及甚至漠視全州的公共利益。2011年，布朗州長撤銷了加州中學后教育委員會，從此加州失去了一個協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)收集和在全州高等教育系統(tǒng)之間共享數(shù)據(jù)的核心機構(gòu)，而這正是有效的領導全州高等教育所必需的條件。目前，加州中學后教育委員會僅作為一個數(shù)據(jù)存儲機構(gòu)延續(xù)至今，現(xiàn)在對數(shù)據(jù)和信息的獲取也不像當初那樣輕而易舉，需要征得每個高等教育系統(tǒng)的許可和批準。四年制公立大學已經(jīng)不再將學生的學業(yè)表現(xiàn)數(shù)據(jù)或是其它的教育成果傳輸?shù)骄W(wǎng)絡上，加州中學后教育委員會僅有的數(shù)據(jù)儲存職能也已名存實亡。

（三）全州性財政政策的短期性和不穩(wěn)定性，有損于高等教育的長遠發(fā)展

過去二十多年，加州財政政策的制定體現(xiàn)了短期性或年度性的鮮明特點，在高等教育經(jīng)費投入方面很少涉及長期目標和結(jié)果的政策討論。在這種決策環(huán)境中，政策制定者未能采取有效措施確保財政預算的進程以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。全州范圍內(nèi)高等教育領導力的缺失導致財政政策的無效，由此引發(fā)加州高校入學率的下降和學費的攀升。

加州高等教育已經(jīng)出現(xiàn)了州政府減資的發(fā)展趨勢。加州大學伯克利分校高等教育研究中心的高級研究員約翰·道格拉斯聲稱，經(jīng)濟大蕭條和之前的經(jīng)濟衰退并非是唯一造成政府財政預算降低的罪魁禍首，地震引起的人口變化（Seismic demographic changes）和不斷拉大的收入差距也引發(fā)了各種酌情決定的稅收。傳統(tǒng)意義上，中學后教育一直與初等教育、中等教育和醫(yī)療保健競爭資源，道格拉斯認為這種競爭隨著州政府撥款的減少會愈加激烈。盡管過去兩年州撥款略微有所增加，但高等教育獲得的財政撥款重回歷史高位的機會微乎其微。

（四）州財政撥款分配不夠科學，不利于高等教育的穩(wěn)定發(fā)展

州財政收入受金融危機影響急劇減少，這勢必導致高等教育撥款額度的相應下降。加州大學和加州州立大學通過增加學費來應對州財政投入不足產(chǎn)生的缺口。2011-2012年，加州高等教育總經(jīng)費占州總資金的份額相比2001-2002年下降了16億美元。[30]盡管如此，與其它州相比，加州對全日制學生的資助力度略微超過了全國平均水平。2011年，全國公立大學經(jīng)費投入平均水平為6290美元，加州為6595美元。2001年，全國投入平均水平為8316美元，加州為8443美元。[31]

加州大學和加州州立大學獲得的撥款數(shù)額主要取決于與州長簽訂的資助協(xié)議。20世紀90年代早期，州長皮特·威爾遜和加州大學、加州州立大學之間簽訂了首份資助協(xié)議，協(xié)議為期4年。該協(xié)議的最初目的是在經(jīng)濟發(fā)生動蕩時確保高等教育財政撥款的穩(wěn)定性。威爾遜（Wilson）協(xié)議為后來幾個類似的“高等教育系統(tǒng)—州長協(xié)議”提供了可供借鑒的模式，即州長同意增加一定數(shù)量的財政收入支持基礎預算增長、擴大招生人數(shù)以及其他優(yōu)先權(quán)的享有。加州大學和加州州立大學則相應地承諾實現(xiàn)具體的計劃目標。另一項協(xié)議——“伙伴關(guān)系”（partnership）是由1999-2003年執(zhí)政的格雷·戴維斯政府推出的，格雷·戴維斯同意對加州大學和加州州立大學的財政撥款每年維持一個百分之五的基本增長率。然而，面對2000年初突如其來的經(jīng)濟衰退狀況，州長不得不在2001年將撥款降低到2%，并于次年降到1.5%，[32]后來這一比例又逐漸回歸到每年4%的基本增長率。[33]

“戴維斯協(xié)議”證明以協(xié)議為導向為高等教育提供穩(wěn)定的財政撥款的不可靠性，以及為高等教育創(chuàng)建廣泛政治共識的失敗。盡管州長承諾為加州大學和加州州立大學在總財政撥款中拿出一個固定的份額，而事實上撥款水平的高低卻是由該州經(jīng)濟發(fā)展狀況決定的。這種持續(xù)的財政撥款方式為加州大學和加州州立大學帶來了不少的麻煩，因為它在一定意義上顯示出州政府致力于實現(xiàn)全州公共目標上的不足與欠缺。

（五）高校學費設置的自主性和隨意性，造成學生家庭負擔的日益加重

在州政府削減高等教育財政撥款的背景下，加州學費的變化在沒有進行廣泛的政策討論和各高等教育系統(tǒng)之間協(xié)商的情況下悄然發(fā)生。每一次的經(jīng)濟衰退都會帶來一個全新的學費上升空間，作為廣泛接受學生入學的加州州立大學和加州社區(qū)學院分別于1979-1980年和1984-1985年期間開始收費。[34]加州大學和加州州立大學在學費方面處于支配地位，州長和立法機構(gòu)處于被支配地位，僅在財政撥款過程中提出意見和建議。自1980年以來，加州開放入學的承諾逐步受到削弱，加州各高等教育系統(tǒng)通過增加學費來抵消州財政撥款減少引發(fā)的資金危機。2010年，加州大學和加州州立大學的學費幾乎是2000年學費水平的2倍，而社區(qū)學院的學費已超過了2倍。[35]

目前，加州布朗州長要求加州大學和加州州立大學控制學費的上漲，同時建立了學費凍結(jié)制度并一直持續(xù)到2016-2017年度。[36]盡管這一制度受到許多人的歡迎，但在執(zhí)行過程中也帶來一些難以避免的麻煩。首先，如果過去對未來經(jīng)濟發(fā)展形勢是一種樂觀的預測，那么當該政策出現(xiàn)松動或經(jīng)濟復蘇明顯時，高校學費因市場利好驅(qū)動而強勢回升。其次，學費凍結(jié)制度將州政府的注意力轉(zhuǎn)移到制定長期財政戰(zhàn)略上來。相比之下，加州大學和加州州立大學在設定學費額度上更具靈活度，而社區(qū)學院的學費標準則要由立法機構(gòu)來制定。[37]州長在社區(qū)學院董事會中的權(quán)力和社區(qū)學院校長辦公室的權(quán)力從根本上就已被限制和約束。社區(qū)學院所在的行政區(qū)雖然對社區(qū)學院的表現(xiàn)狀況負有責任，但是他們沒有權(quán)力設定學費和控制任何的學費收入。

四、啟示

聞名于世的1960年總體規(guī)劃促進了加州高等教育的繁榮與發(fā)展，該規(guī)劃在治理入學增長、避免高校間無益競爭、提高大多數(shù)加州人有志于繼續(xù)高等教育等方面成效顯著。目前，加州總體規(guī)劃秉持“對三大公立教育機構(gòu)各自承擔的使命做出區(qū)分”的核心理念，但隨著加州州立大學可以提供教育學博士學位，這一理念開始逐漸受到侵蝕。許多與入學、轉(zhuǎn)學和高等教育負擔能力相關(guān)的核心政策正在漸漸流失。幾乎沒有證據(jù)能夠證明總體規(guī)劃的延續(xù)能夠改變加州的政治冷漠狀況，抑或是幫助加州在21世紀駕馭一個新的經(jīng)濟，加州政府及其政策制定者將通過怎樣的政策調(diào)試重塑其經(jīng)濟生產(chǎn)力和全球競爭力仍有待觀察。將加州今天的高等教育狀況與1960年總體規(guī)劃的執(zhí)行效度進行對比分析，從中可以得出以下幾點啟示。

1.改革是維護和實現(xiàn)高等教育生態(tài)平衡的良藥。任何類型的高等教育機構(gòu)或者大學都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物，高等教育必然會受到外部宏觀條件的制約和控制。社會環(huán)境的復雜性和不確定性決定了高等教育總是處在一個充滿矛盾且平衡的社會中，唯有通過改革對高等教育作出相應調(diào)整和改變，有效控制好各種沖突、失衡和矛盾范圍，才能更好地促進高等教育生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。以改革創(chuàng)新的方式對高等教育的現(xiàn)實問題進行求解，是高等教育實現(xiàn)相對持久和穩(wěn)定的有效手段。

2.統(tǒng)一的領導和協(xié)調(diào)機構(gòu)是高等教育改革能否取得成效的關(guān)鍵保障。高等教育改革的過程實際上是一個類似于談判的迂回過程，其間利益的博弈和斗爭貫穿其中，各利益相關(guān)者都存在最大化自己的利益傾向，在彼此互動的關(guān)系中要找到各方都能滿意的方案和路徑，必須要有一個協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)切點的領導機構(gòu)。建立長期有效的跨部門、跨系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，強化高等教育改革頂層設計，將共存于同一個區(qū)域中的不同高等教育系統(tǒng)統(tǒng)一起來，以抑制和化解風險的手段促進高等教育的繁榮與自由發(fā)展，是高等教育發(fā)展過程中不可或缺的管理手段和方式。

3.立法和政策的力量為深化高等教育改革提供法律支持。以立法形式產(chǎn)生的法律條款或公共政策性文件對高等教育改革具有極強的調(diào)控和導向作用，鼓勵、約束或迫使不同高等教育系統(tǒng)在法律框定的框架下進行自我發(fā)展和變革。離開了立法的權(quán)威和政策的保障，改革有如無源之水、無本之木。從加州1960年規(guī)劃的制定過程看，規(guī)劃在制定前期，立法機構(gòu)和其他州內(nèi)機構(gòu)通過授權(quán)進行了很多對加州教育的研究以及大量全面的調(diào)研摸底，規(guī)劃編制的全面性和民主性保證了規(guī)劃的科學性、前瞻性和可操作性。加州高等教育過去取得的成功不僅在于政策調(diào)節(jié)的精準和有效，還在于政策在許多方面規(guī)定的靈活性。今天，加州高等教育之所以出現(xiàn)令人糟糕的狀況，最根本的一點在于政策缺乏彈性空間，政策調(diào)節(jié)沒有做到對癥下藥，以致政策在執(zhí)行中精準度不高甚至出現(xiàn)偏誤。加州高等教育要撥開阻礙發(fā)展的迷霧，需要突破和超越當下的困境去冷靜思考高等教育更恒久、更本原性的問題，借助政策的方向和力量找到高等教育新的發(fā)展區(qū)和發(fā)展支點。

當下，我國高等教育的改革正在有條不紊地持續(xù)推進，改革能否達到預期的效果取決于對昨天的認識度、對今天的把握度和對未來的判斷力。雖然我國已經(jīng)陸續(xù)推出了一系列促進高等教育改革的政策舉措，但是面對新的環(huán)境、矛盾和問題，仍需要我們思考“高等教育因何走到今天，又如何走向未來”這一基本命題，在思考中進一步廓清發(fā)展的方向，讓改革政策通過預調(diào)微調(diào)做到精準發(fā)力，為推動高等教育整體持續(xù)健康發(fā)展注入更持久的驅(qū)動力量。

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