完善基層紀(jì)委扶貧領(lǐng)域反腐敗工作體制機制

張立哲

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧 835000）

完善基層紀(jì)委扶貧領(lǐng)域反腐敗工作體制機制

張立哲

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧 835000）

基層紀(jì)委作為基層反腐敗工作監(jiān)督者、執(zhí)紀(jì)者、查辦者，針對當(dāng)前扶貧工作存在的監(jiān)督規(guī)范不夠、監(jiān)督能力不足等問題，需要進一步統(tǒng)籌完善基層反腐工作體制機制。建議精準(zhǔn)施策，開展扶貧紀(jì)檢專項治理；突出主業(yè)，打造紀(jì)檢隊伍專業(yè)水平；制度整合，完善協(xié)同治理反腐體制；厘清關(guān)系，銜接規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)體系；依法反腐，建立基層反腐長效機制。

基層紀(jì)委 扶貧 反腐敗

基層紀(jì)委作為基層反腐敗工作監(jiān)督者、執(zhí)紀(jì)者、查辦者，針對當(dāng)前扶貧工作存在的監(jiān)督規(guī)范不夠、監(jiān)督能力不足等問題，需要進一步統(tǒng)籌完善基層反腐工作體制機制。

一、基層紀(jì)委扶貧領(lǐng)域反腐敗工作存在的突出問題

不想、不會、不敢監(jiān)督使扶貧反腐缺少驅(qū)動制度。上級紀(jì)檢機關(guān)認(rèn)為涉案標(biāo)的小、涉案人員級別低、績效考核指標(biāo)權(quán)重少，一般下級紀(jì)檢部門處理便不再介入，主體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任沒有落實到位難以形成威懾震懾，導(dǎo)致基層紀(jì)檢部門不愿監(jiān)督。基層紀(jì)委特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委專職崗位少，干部業(yè)務(wù)能力不足，對征地補償、種糧直補、低保、社保和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)缺少必要專業(yè)監(jiān)管能力；部分干部深陷大量與紀(jì)檢責(zé)任無關(guān)工作，出現(xiàn)“職能泛化”“焦點模糊”；部分干部憑經(jīng)驗執(zhí)紀(jì)，對扶貧領(lǐng)域的政策、紀(jì)律、規(guī)矩把握不牢不精不準(zhǔn)，導(dǎo)致基層紀(jì)檢部門不會監(jiān)督。針對基層扶貧違紀(jì)行為，一些部門懷有“遮丑”“護短”心理，擔(dān)心案件曝光影響政績、破壞團結(jié)，選擇“捂蓋子”“內(nèi)部教育”處理了事，間接促成“根系型”的“關(guān)系網(wǎng)”和“保護傘”，對基層紀(jì)委和派駐機構(gòu)執(zhí)紀(jì)制造阻力，導(dǎo)致基層紀(jì)檢部門不敢監(jiān)督?；鶎蛹o(jì)委不想、不會、不敢監(jiān)督使得原本缺乏制度約束的基層黨政權(quán)力缺乏有效制約，貪污侵占、截留私分、虛報冒領(lǐng)、揮霍浪費、私存私放、擠占挪用發(fā)放獎金福利、多頭虛報項目套取騙取扶貧資金、在扶貧貸款項目中吃回扣、拿“紅包”，資金發(fā)放中索要“跑路費”“辛苦費”等現(xiàn)象時有發(fā)生。近期從中央到地方加大對扶貧領(lǐng)域腐敗案件督辦力度，但“事后問責(zé)”“黨紀(jì)輕處”的客觀存在、“法不責(zé)眾”“被動觀望”的消極心理，基層扶貧反腐敗工作驅(qū)動機制尚需完善。

執(zhí)紀(jì)規(guī)范性不足損害黨政形象、影響社會穩(wěn)定。2016年1月至5月，全國立案偵查涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域資金管理使用環(huán)節(jié)犯罪2640人，占同期檢察機關(guān)立案查辦總?cè)藬?shù)的55.3%。從案件分布看，扶貧領(lǐng)域腐敗主要在基層，村支部書記、村主任、村會計是案件高發(fā)人群；犯罪領(lǐng)域較廣，涉及國家扶貧專項資金使用、土地征收補償經(jīng)費發(fā)放、惠農(nóng)補貼分配、工程款項結(jié)算等方面；基層腐敗案件標(biāo)的小，違紀(jì)但不構(gòu)成犯罪案件占比高，多數(shù)案件需紀(jì)委懲處。由于《紀(jì)律處分條例》關(guān)于違紀(jì)行為的責(zé)任條款較為原則概括，責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)紀(jì)裁量幅度缺少定量描述，加上扶貧工作政策性強，部分政策在“落地生根”過程中存在“先行先試”“因地制宜”的客觀需要，導(dǎo)致扶貧反腐專項治理缺少系統(tǒng)性解釋和執(zhí)紀(jì)量化規(guī)范，案件處置不統(tǒng)一、不均衡、不協(xié)調(diào)情況突出?；p畸重的執(zhí)紀(jì)行為，于情于理、于法于紀(jì)均不能使群眾信服，損害了黨政形象、影響了社會穩(wěn)定。

扶貧工作政策推進存在滋生腐敗結(jié)構(gòu)性風(fēng)險?；鶎犹幱谡?quán)組織末端，但在扶貧工作中承擔(dān)識別、分配、落實、監(jiān)督、反饋等角色，公權(quán)有效介入不足，“死角”“盲點”尚無法全部監(jiān)管?；鶎诱ǔＶ亍百Y金項目”、輕“政策落實”，有“勇氣決心”、缺“專業(yè)能力”，扶貧項目在多地成為套取國家資金的“口袋”，客觀為少數(shù)群體謀得扶貧資源提供機會，使權(quán)力因資金項目形成利益紐帶，導(dǎo)致基層紀(jì)檢工作難以有效介入。相關(guān)信息披露不足，村民對于扶貧政策、運行機制、工作方法認(rèn)識模糊不清，難以上升為監(jiān)督。大量青壯年勞動力外流導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)畸形，基層精英影響減弱，村民參與公共事務(wù)意愿降低，家族勢力、黑惡勢力膨脹，基層紀(jì)檢工作缺少必要群眾參與。

能力不足難以適應(yīng)扶貧領(lǐng)域重點督辦新常態(tài)?；鶎蛹o(jì)檢人員編制少、流動大、保障低，深化“三轉(zhuǎn)”、內(nèi)部管控、挖潛增員方式和扶貧領(lǐng)域繁重的執(zhí)法監(jiān)督工作不相適應(yīng)。干部輪崗交流對人員配備不足基層紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)履職影響較大，導(dǎo)致人數(shù)較少的基層紀(jì)檢機構(gòu)業(yè)務(wù)能力不穩(wěn)定。紀(jì)檢監(jiān)察工作點多、面廣、專業(yè)強、責(zé)任大，除日常開展黨風(fēng)廉政教育、信訪舉報受理，更要擔(dān)負(fù)重大事項、物資采購、干部選拔、人才招聘監(jiān)督等職能，紀(jì)檢干部深陷其中，專業(yè)難以突出。紀(jì)委招錄、遴選干部專業(yè)要求泛、門檻低，而扶貧監(jiān)察工作要求紀(jì)檢干部不僅要掌握執(zhí)紀(jì)常規(guī)工作方法，還要針對性學(xué)習(xí)扶貧項目預(yù)算、資金結(jié)算、財務(wù)監(jiān)督、項目運轉(zhuǎn)、基建工程等核心環(huán)節(jié)的技術(shù)知識，業(yè)務(wù)能力欠缺影響辦案效率質(zhì)量?；鶎佣鄶?shù)紀(jì)檢干部業(yè)務(wù)知識系統(tǒng)培訓(xùn)缺乏、辦案實踐機會少，邊做邊學(xué)、經(jīng)驗辦案導(dǎo)致專業(yè)執(zhí)紀(jì)能力很難短期建立。紀(jì)檢干部能力不足導(dǎo)致基層為完成上級考核指標(biāo)“選擇執(zhí)紀(jì)”，甚至“壓案”“養(yǎng)案”。近期中央紀(jì)委直接督辦多起扶貧領(lǐng)域腐敗案件，在強勢推進扶貧領(lǐng)域反腐敗工作同時，基層紀(jì)委需要適應(yīng)轉(zhuǎn)變，警惕辦案質(zhì)量滑坡。

運動式反腐不利從根本上保障扶貧工作開展。受“眼睛向上”和“跟風(fēng)做秀”不良官場文化影響，一些基層干部喜歡簡單套用“運動式”思維方法推進扶貧工作中廉政建設(shè)，肆意對法規(guī)黨紀(jì)做擴大解釋，隨意適用兜底條款，破壞紀(jì)檢嚴(yán)肅性；一些干部錯誤地將反腐工作與經(jīng)濟發(fā)展對立，對扶貧攻堅經(jīng)濟指標(biāo)橫加指責(zé)；而一些在扶貧問題上“犯錯誤”的領(lǐng)導(dǎo)干部，并不認(rèn)真查擺反思、汲取教訓(xùn)，而是“避實就虛”“凌空蹈虛”抱有僥幸心理，認(rèn)為“運動”結(jié)束即可“蒙混過關(guān)”。扶貧攻堅是涉及全國人民根本利益、追求公平正義的國家戰(zhàn)略，沒有方針路線、黨性思想的重大分歧，也不存在搞政治運動的客觀必要?！斑\動式”反腐本質(zhì)上是權(quán)力反腐，重視斗爭批判、報批請示，忽視規(guī)范民主、制度約束，只能治標(biāo)不能治本。

二、加強基層紀(jì)委扶貧領(lǐng)域反腐敗工作的對策建議

精準(zhǔn)施策，開展扶貧反腐專項治理。一是進行專題調(diào)研，提出預(yù)防對策建議。在新農(nóng)村建設(shè)、移民定居、危房改造、農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)扶貧資金、專項補貼的項目申報、審核審批、發(fā)放管理、檢查驗收、項目實施等基層腐敗案件高發(fā)環(huán)節(jié)，深入開展調(diào)查研究工作，預(yù)防對策，關(guān)口前移，針對性地提出預(yù)警建議，打防并舉，消除滋生腐敗的“土壤”。二是抓好宣傳教育，督辦曝光釋放壓力。開展“送法上門”活動，編印農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪典型案例選編、紀(jì)檢機關(guān)執(zhí)法公開宣傳手冊等宣傳資料，利用黨校基層干部培訓(xùn)、參觀警示教育基地、巡回宣講等機會開展廉潔警示教育，通過“督辦+曝光”釋放信號、傳導(dǎo)壓力。三是有效分類，遏制腐敗高發(fā)態(tài)勢。在重點人員上，加強對涉農(nóng)扶貧職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部、會計等人員的監(jiān)督；在重點情形上，著力督辦金額巨大、損失嚴(yán)重、金額不大但影響惡劣案件，以及惠農(nóng)扶貧資金使用發(fā)生濫用職權(quán)、徇私舞弊案件；通過對案發(fā)人員、案件性質(zhì)、地區(qū)行業(yè)進行歸口、分類督辦。

突出主業(yè)，打造紀(jì)檢隊伍專業(yè)水平。一是逐步推廣紀(jì)檢干部資格準(zhǔn)入制。根據(jù)紀(jì)檢事務(wù)需要設(shè)定紀(jì)檢人員錄取標(biāo)準(zhǔn)，完善新進、新晉人員備案登記制度；統(tǒng)籌推進紀(jì)檢監(jiān)察干部與涉農(nóng)、審計等部門跨系統(tǒng)、跨地區(qū)、跨層級交流，不斷優(yōu)化干部年齡、專業(yè)結(jié)構(gòu)；建立派駐機構(gòu)辦案專項工作經(jīng)費，分級建立大扶貧口辦案人員庫，實行資源共享、統(tǒng)籌使用、動態(tài)調(diào)整。二是強化專業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。針對扶貧工作，不斷強化經(jīng)濟、法律、財務(wù)等相關(guān)專業(yè)知識體系的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，注重崗位鍛煉學(xué)習(xí)，組織基層紀(jì)檢扶貧反腐工作文件制度匯編，重點收錄扶貧項目資金建賬、對賬、查賬、銷賬、交賬關(guān)鍵環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)指南、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)書記提名考核辦法、個人財務(wù)重大事項報告制度以及涉貧問題線索報告制度。三是完善建立紀(jì)檢工作考核辦法。強化上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為核心的考核機制，完善分類別的考核量化制度，探索季度、月度工作調(diào)度考核反饋制度，探索更高的辦案經(jīng)費獎勵標(biāo)準(zhǔn)。

機制整合，完善協(xié)同治理反腐體制。一是目標(biāo)整合。紀(jì)檢工作影響與扶貧政策的目的導(dǎo)向一致，應(yīng)當(dāng)強化部門、政策、工作內(nèi)容的協(xié)調(diào)兼容。二是措施整合。針對執(zhí)行扶貧惠農(nóng)制度不健全、審核不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問題，通過理順座談會、聯(lián)席會、民主生活會、警示教育會等措施，及時整合典型通報、預(yù)防監(jiān)察、檢察建議、責(zé)令整改、移交司法相關(guān)程序。三是部門協(xié)調(diào)。對于未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)案件，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財政、審計、扶貧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門的協(xié)作關(guān)系，查清事實、依紀(jì)處置；對達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)案件，要與監(jiān)察部門密切配合，調(diào)動雙方辦案力量，依法依規(guī)共同查辦，實現(xiàn)紀(jì)委與檢察機關(guān)的無縫銜接。四是參與協(xié)同。積極探索惠農(nóng)資金監(jiān)管升級，打造扶貧資金數(shù)據(jù)檢索、信息分析、研判預(yù)警一體化紀(jì)檢監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺，打通不同部門、系統(tǒng)之間信息壁壘，整合農(nóng)村危房改造、低保發(fā)放、移民安置、社保兜底數(shù)據(jù)，形成制度監(jiān)督、電子平臺監(jiān)督、群眾監(jiān)督的參與協(xié)同防控體系；依據(jù)扶貧項目實施情況在村、基層站所、非公經(jīng)濟組織駐紀(jì)檢工作隊，建立健全紀(jì)檢工作隊員選拔、培訓(xùn)、履職、考核機制，發(fā)揮紀(jì)檢委員貼身監(jiān)督作用，激活“神經(jīng)末梢”。

厘清關(guān)系，銜接規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)體系。一是規(guī)范量紀(jì)指導(dǎo)意見。借鑒最高人民法院出臺《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》實施量刑規(guī)范化工作的經(jīng)驗，在紀(jì)檢系統(tǒng)實施量紀(jì)規(guī)范化工作，制定常見違紀(jì)行為的量紀(jì)指導(dǎo)意見，對扶貧工作常見情節(jié)行為進行細(xì)化，為基層紀(jì)委執(zhí)紀(jì)量紀(jì)提供指南；對扶貧領(lǐng)域執(zhí)紀(jì)審查的工作程序、取證要求、文書格式等進行統(tǒng)一規(guī)范，在調(diào)查程序、措施、執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)等方面嚴(yán)格把關(guān)，加強對基層紀(jì)委工作的監(jiān)督指導(dǎo)，確保工作一致性和規(guī)范性，做到證據(jù)審查扎實確鑿，定性量紀(jì)準(zhǔn)確恰當(dāng)。二是清理修訂黨內(nèi)法規(guī)機制。在修訂或者制定黨內(nèi)法規(guī)時，與相關(guān)法規(guī)集中清理，解決紀(jì)法沖突問題，使新紀(jì)與舊法、新紀(jì)與舊紀(jì)有效銜接，形成“融貫”的紀(jì)法體系。三是注意法律法規(guī)銜接。要注意量紀(jì)規(guī)則與刑法修正案（九）和兩高《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》的協(xié)調(diào)，使量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)與刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、量刑標(biāo)準(zhǔn)無縫鏈接，防止放縱亂紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

依法反腐，建立基層反腐長效機制。一是提煉經(jīng)驗，加快立法立規(guī)。及時總結(jié)前一階段在扶貧領(lǐng)域反腐敗斗爭的實際經(jīng)驗，上升為全國統(tǒng)一的執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，警惕運動式反腐，規(guī)范執(zhí)紀(jì)防止“湊數(shù)問責(zé)”，克服政策向基層傳遞過程中的邊際效應(yīng)問題，實現(xiàn)法律效果和社會效果有機統(tǒng)一。二要發(fā)揮民主，恪守權(quán)責(zé)邊界。要充分發(fā)揮民主，引入社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督，防止把一般違法違紀(jì)、工作失誤甚至扶貧中的工作創(chuàng)新視同為違法犯罪，要把握好扶貧政策中的容錯機制問題。三要調(diào)整結(jié)構(gòu)，深化制度改革。摒棄紀(jì)委“包打天下”“無所不能”的錯誤認(rèn)識，要以扶貧反腐為鍥機倒逼基層紀(jì)檢模式創(chuàng)新，以紀(jì)檢體制改革倒逼用權(quán)制度改革，以扶貧反腐常態(tài)機制建設(shè)完善基層主體責(zé)任清單。

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[2]創(chuàng)新國有企業(yè)紀(jì)檢工作體制機制的幾點思考[J].中國監(jiān)察.2008(01)

[3]對創(chuàng)新社區(qū)黨建工作體制機制的思考[J].蔣益明.上海黨史與黨建.2009(07)

[4]外資企業(yè)黨建工作體制機制創(chuàng)新發(fā)展的實證研究——基于浙江寧波社會調(diào)查的理論分析[J].林長興.探索.2014(01)

[5]用經(jīng)濟學(xué)理念拓寬黨建工作思路[J].李偉平.當(dāng)代江西.2009(02)

[6]成都推進社會組織的黨建措施:“六位一體”[J].學(xué)會.2016(07)

[7]把握全會精神推動五大發(fā)展學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會精神座談會發(fā)言摘要[J].王健.長春市委黨校學(xué)報.2015(06)

[責(zé)任編輯：楊業(yè)玲]

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2017.04.005

D296.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6287（2017）04-0022-03

2017-08-12

張立哲（1984～），男，漢族，新疆伊寧市人，中共伊犁哈薩克自治州委員會黨校講師，四川大學(xué)邊疆協(xié)同研究中心在讀博士研究生。