海關(guān)總署稽查司司長解讀海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法

今年6月19日，國務(wù)院頒布了重新修訂的《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》，已于10月1日起施行，與之配套的海關(guān)規(guī)章《〈海關(guān)稽查條例〉實(shí)施辦法》也于11月1日正式實(shí)施，中國海關(guān)門戶網(wǎng)站邀請了權(quán)威專家為您全面解讀。

海關(guān)總署稽查司司長孟楊表示，海關(guān)稽查是國際通行的海關(guān)監(jiān)管制度，是指海關(guān)在進(jìn)出口貨物通關(guān)后一定期限內(nèi)，對與進(jìn)出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位的賬簿、單證等有關(guān)資料和進(jìn)出口貨物進(jìn)行核查，以監(jiān)督其進(jìn)出口活動的真實(shí)性和合法性的制度。海關(guān)稽查改變了傳統(tǒng)的口岸監(jiān)管模式，將海關(guān)管理延伸到企業(yè)內(nèi)部和貨物通關(guān)放行之后，是海關(guān)正面監(jiān)管的重要手段，極大地豐富和完善了海關(guān)監(jiān)管體系。多年來，海關(guān)稽查在強(qiáng)化海關(guān)實(shí)際監(jiān)管提升海關(guān)監(jiān)管效能，監(jiān)督和規(guī)范企業(yè)的進(jìn)出口活動維護(hù)正常進(jìn)出口秩序，查發(fā)企業(yè)各類問題保障國家稅收等方面發(fā)揮了重要作用。

問題一：《海關(guān)稽查條例》作為海關(guān)稽查的基礎(chǔ)性法規(guī)，應(yīng)該說已經(jīng)相對成熟，為什么選擇這個時機(jī)對條例進(jìn)行修訂和頒布實(shí)施？

原海關(guān)稽查條例實(shí)施近20年來，國家經(jīng)濟(jì)社會生活發(fā)生了巨大變化，對外貿(mào)易持續(xù)快速發(fā)展，新興貿(mào)易業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)量大幅增長，通關(guān)便利化和海關(guān)有效監(jiān)管面臨著新挑戰(zhàn)和新要求。特別是黨的十八大以來，中央對全面深化改革作出一系列重大戰(zhàn)略部署，海關(guān)全面深化改革步伐不斷加快，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，原稽查條例已不能適應(yīng)海關(guān)改革和發(fā)展的需要，修訂十分迫切。

為此，海關(guān)總署積極配合國務(wù)院法制辦推進(jìn)海關(guān)稽查條例的修訂工作，經(jīng)過充分調(diào)研，廣泛征求意見和反復(fù)論證，2016年6月19日，《國務(wù)院關(guān)于修改的決定》（國務(wù)院令第670號）正式公布，重新修訂的《海關(guān)稽查條例》已于2016年10月1日起正式施行。

問題二：新海關(guān)稽查條例的修訂是為了推進(jìn)“簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”，在新海關(guān)稽查條例中是如何體現(xiàn)的？

海關(guān)稽查條例的修訂，主要從明確稽查定位、完善稽查職權(quán)、降低企業(yè)成本和促進(jìn)社會共治四個方面，來體現(xiàn)和落實(shí)“簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”改革的精神和要求。一是明確稽查職能定位。新海關(guān)稽查條例通過明確稽查定義、界定稽查范圍，進(jìn)一步厘清稽查職權(quán)邊界；通過確立貿(mào)易調(diào)查、主動披露、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)等制度，進(jìn)一步擴(kuò)展稽查觸角，轉(zhuǎn)變海關(guān)職能實(shí)現(xiàn)方式，切實(shí)強(qiáng)化了海關(guān)稽查作為正面監(jiān)管而非負(fù)面評價的職能定位，體現(xiàn)了“有限政府”的管理理念。二是完善稽查職責(zé)權(quán)限。新海關(guān)稽查條例規(guī)定了查閱、復(fù)制、檢查、詢問、查詢存款賬戶、限期改正、查封、扣押等稽查職權(quán)，加大了對提供虛假情況等違法行為的處罰力度，同時對稽查領(lǐng)域行政裁量權(quán)給予有效規(guī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化了海關(guān)稽查在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管方面的職能作用。三是降低企業(yè)經(jīng)營成本。新海關(guān)稽查條例以為被稽查人“降本減負(fù)”為出發(fā)點(diǎn)，通過對使用計算機(jī)記賬、核算的有關(guān)企業(yè)、單位，一般情況下不再要求將會計記錄打印成書面記錄保管，不再要求被稽查人向海關(guān)報送進(jìn)出口貨物購買、銷售、加工、使用、損耗和庫存等情況資料等，簡化海關(guān)手續(xù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步降低制度性交易成本。四是促進(jìn)社會共管共治。新海關(guān)稽查條例注重從政府行政管控轉(zhuǎn)向開放合作治理，通過確立企業(yè)主動披露、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)結(jié)論，以及將被稽查人未按照規(guī)定編制或隱匿、篡改賬簿有關(guān)情況通報所在地財政部門等制度，創(chuàng)新了海關(guān)管理模式，充分發(fā)揮其他部門、行業(yè)組織和企業(yè)共管共治的作用，推動建立海關(guān)、社會力量以及企業(yè)三方協(xié)同治理機(jī)制。

問題三：新海關(guān)稽查條例完善了稽查職責(zé)權(quán)限。根據(jù)新海關(guān)稽查條例，海關(guān)稽查可以行使哪些具體職權(quán)？

海關(guān)稽查條例的修訂較好地實(shí)現(xiàn)了與《海關(guān)法》、《行政強(qiáng)制法》等上位法的銜接，明確了海關(guān)稽查的定位，厘清了稽查職權(quán)的邊界。根據(jù)新海關(guān)稽查條例的規(guī)定，海關(guān)實(shí)施稽查時，可以行使查閱、復(fù)制被稽查人的賬簿、單證等有關(guān)資料；檢查與進(jìn)出口活動有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營情況和貨物；詢問被稽查人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人員和其他有關(guān)人員與進(jìn)出口活動有關(guān)的情況和問題；查詢被稽查人在商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶；查封、扣押其賬簿、單證等有關(guān)資料以及相關(guān)電子數(shù)據(jù)存儲介質(zhì)，查封、扣押有關(guān)進(jìn)出口貨物等職權(quán)。

問題四：新海關(guān)稽查條例明確了海關(guān)稽查的定位，厘清了稽查職權(quán)的邊界。同時完善了稽查執(zhí)法程序，可最大限度確?；闄?quán)在陽光下運(yùn)行，保障企業(yè)合法的權(quán)益。請問新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法從哪些方面對稽查程序進(jìn)行了規(guī)范？

完善的稽查執(zhí)法程序，是新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法的重要亮點(diǎn)。新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法通過科學(xué)的程序設(shè)計，可有效防止執(zhí)法人員不作為、亂作為。主要程序包括：一是完善稽查告知制度。新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法規(guī)定的告知內(nèi)容包括告知稽查的實(shí)施、告知被稽查人的權(quán)利、告知稽查結(jié)論，同時還特別規(guī)定發(fā)現(xiàn)被稽查人涉嫌違法或者少征、漏征稅款的，應(yīng)當(dāng)書面征求被稽查人意見，充分保障了被稽查人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)以及尋求法律救濟(jì)等權(quán)利。二是明確回避制度。新海關(guān)稽查條例規(guī)定，海關(guān)進(jìn)行稽查時，海關(guān)工作人員與被稽查人有直接利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)回避；新實(shí)施辦法對回避制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，確?；乇苤贫嚷涞綄?shí)處。三是強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。新海關(guān)稽查條例明晰了內(nèi)部層級核批制度，將海關(guān)行使重大稽查職權(quán)的內(nèi)部核批由“經(jīng)海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)”明確規(guī)定為“經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)”，同時還進(jìn)一步完善了海關(guān)稽查執(zhí)法資格制度和雙人作業(yè)制度等，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化監(jiān)督制約。

問題五：除了完善的稽查執(zhí)法程序是新海關(guān)稽查條例的亮點(diǎn)，新海關(guān)稽查條例還有那些亮點(diǎn)？

新海關(guān)稽查條例還是有很多亮點(diǎn)的，像新海關(guān)稽查條例規(guī)定了海關(guān)根據(jù)稽查工作需要可以收集特定商品、行業(yè)與進(jìn)出口活動有關(guān)的信息；海關(guān)稽查可以委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)，以及被稽查人也可委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)結(jié)論，委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)結(jié)論也是新條例及其實(shí)施辦法的一個亮點(diǎn)；還有新海關(guān)稽查條例確立了企業(yè)主動披露制度，這也是一大亮點(diǎn)。

海關(guān)收集特定商品、行業(yè)與進(jìn)出口活動有關(guān)的信息是海關(guān)稽查部門為了解進(jìn)出口貿(mào)易情況，印證商品、行業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易風(fēng)險狀況，對商品、行業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易及有關(guān)信息，進(jìn)行收集、整理、分析而開展的貿(mào)易調(diào)查工作。海關(guān)稽查部門通過貿(mào)易調(diào)查及時掌握和總結(jié)商品、行業(yè)基本經(jīng)營狀況、貿(mào)易運(yùn)作模式，通過風(fēng)險分析和預(yù)警，在服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)決策，提高海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。新海關(guān)稽查條例是第一部對貿(mào)易調(diào)查作出制度安排的海關(guān)行政法規(guī)，明確了海關(guān)貿(mào)易調(diào)查的對象、范圍和內(nèi)容，以及相關(guān)單位負(fù)有配合的義務(wù)，將進(jìn)一步強(qiáng)化貿(mào)易調(diào)查制度的應(yīng)有功效。

委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)結(jié)論是新海關(guān)稽查條例的一大亮點(diǎn)，出臺后很多社會專業(yè)機(jī)構(gòu)對該項制度都非常關(guān)注。社會專業(yè)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方，具有專業(yè)性強(qiáng)、客觀公正等優(yōu)勢，引入社會專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)已成為各國政府以及國內(nèi)稅務(wù)、證券監(jiān)管等部門所普遍采用的做法。

早在2008年，海關(guān)便啟動了委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)的試點(diǎn)工作，在海關(guān)向社會力量購買服務(wù)方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試。2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對海關(guān)相關(guān)工作起到了重要的推動作用。截至2015年底，全國海關(guān)共委托專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)共稽查企業(yè)5065家，查發(fā)各類問題1887起，稽查補(bǔ)稅入庫16.38億元。為了保證此項工作的持續(xù)有效開展，新海關(guān)稽查條例對委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，并在新實(shí)施辦法中對相關(guān)具體事宜予以明確和細(xì)化，對于充分發(fā)揮該項制度在創(chuàng)新海關(guān)管理方式、提高海關(guān)管理效能、促進(jìn)社會共同治理等方面的積極作用具有重要意義。

問題六：委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)有這么多優(yōu)勢，那究竟哪些專業(yè)機(jī)構(gòu)可以接受海關(guān)委托呢？海關(guān)是如何選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)的？

海關(guān)稽查條例實(shí)施辦法規(guī)定，會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所或者其他具備會計、稅務(wù)等相關(guān)資質(zhì)和能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)均可接受海關(guān)委托。海關(guān)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)堅持公平、公正和公開的原則，根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的征信情況、執(zhí)業(yè)水平以及具體稽查事項的要求選擇符合條件的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行委托。

問題七：新海關(guān)稽查條例修訂的還有一個亮點(diǎn)是確立了企業(yè)主動披露制度，什么是主動披露制度？

進(jìn)出口企業(yè)、單位主動向海關(guān)如實(shí)報告海關(guān)尚未掌握的其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理的，海關(guān)可以認(rèn)定有關(guān)企業(yè)、單位主動披露。主動披露制度主要目的是引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)加強(qiáng)自我管理和自我檢查，形成企業(yè)自律、主動報告、主動糾錯的誠信驅(qū)動機(jī)制，將海關(guān)與企業(yè)由過去單純的管理與被管理的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營，提升海關(guān)執(zhí)法效能。

問題八：主動披露制度會給企業(yè)具體帶來哪些好處呢？

一是企業(yè)實(shí)現(xiàn)自我糾錯的有效途徑。主動披露制度框架下，海關(guān)引導(dǎo)鼓勵企業(yè)通過自查主動發(fā)現(xiàn)并報告問題，這為出現(xiàn)問題的企業(yè)提供了一個主動糾錯的機(jī)會，將有效提升企業(yè)自律管理能力，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范管理，提高企業(yè)競爭力。二是從輕、減輕或不予行政處罰。對主動披露的進(jìn)出口企業(yè)、單位，違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。三是減免稅款滯納金。對主動披露并補(bǔ)繳稅款的進(jìn)出口企業(yè)、單位，海關(guān)可以減免滯納金。我們鼓勵廣大進(jìn)出口企業(yè)、單位積極開展主動披露，切實(shí)享受到該制度帶來的政策紅利。

問題九：新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法的亮點(diǎn)基本都是在減輕企業(yè)成本和負(fù)擔(dān)方面做出了修改，那么企業(yè)在海關(guān)稽查過程中，應(yīng)如何配合海關(guān)工作呢？

接受并配合海關(guān)稽查是進(jìn)出口企業(yè)、單位的法定義務(wù)。根據(jù)新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法規(guī)定，被稽查人應(yīng)承擔(dān)如下義務(wù)：一是依法接受海關(guān)稽查，如實(shí)反映情況，提供賬簿、單證等有關(guān)資料。二是依法設(shè)置、編制會計資料，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地記錄和反映進(jìn)出口業(yè)務(wù)的有關(guān)情況，并按照規(guī)定期限保管有關(guān)資料。三是配合海關(guān)工作，并提供必要的工作條件和協(xié)助。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，如果被稽查人不配合海關(guān)稽查工作，海關(guān)有權(quán)予以行政處罰，此次新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法還加大了相關(guān)的處罰力度。

問題十：新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法已分別于10月1日和11月1日實(shí)施，為了保障這兩個制度的順利實(shí)施，海關(guān)總署采取了哪些應(yīng)對措施？

新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法的實(shí)施將對廣大進(jìn)出口企業(yè)帶來較大影響，關(guān)系企業(yè)切實(shí)利益。為了保障順利實(shí)施，海關(guān)總署從三個方面采取措施：一是制定配套制度，促進(jìn)新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法落地生根。隨著海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法的實(shí)施，海關(guān)以適應(yīng)上位法規(guī)定為基本思路，堅持執(zhí)法為民、公正公平原則，一攬子修訂完善稽查配套制度，目前正在修訂《海關(guān)稽查操作規(guī)程》，進(jìn)一步細(xì)化新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定，明確稽查工作的程序和要求，以使新制度得到全面、準(zhǔn)確的落實(shí)。二是開展規(guī)范解讀，提高執(zhí)法統(tǒng)一性。海關(guān)總署已經(jīng)多次組織海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)外的專家對新海關(guān)稽查條例修訂內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)、規(guī)范解讀。在此基礎(chǔ)上，今年將組織一線稽查執(zhí)法人員開展專業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)全覆蓋，還將開展大規(guī)模的崗位練兵，推行稽查執(zhí)法資格考試和持證上崗，促進(jìn)海關(guān)稽查人員熟練掌握新規(guī)定、新要求，提高執(zhí)法能力。三是開展對外宣傳，增強(qiáng)社會認(rèn)知度。新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法出臺后，海關(guān)多次通過電視臺、報刊、微信、微博以及制作宣傳畫、組織召開企業(yè)座談會等方式，對條例的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行廣泛宣傳，使廣大進(jìn)出口企業(yè)及時掌握了解新法規(guī)、新內(nèi)容，提高守法意識，推動企業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

問題十一：稽查權(quán)是海關(guān)的重要執(zhí)法權(quán)，能否結(jié)合新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法的修訂，海關(guān)在規(guī)范稽查行政裁量權(quán)方面做了哪些努力？

行政裁量權(quán)對彌補(bǔ)法律法規(guī)的局限性，保證海關(guān)全面高效履職，維護(hù)個案公平正義具有重要作用。但如不加以合理規(guī)制，容易被濫用，使國家利益和行政相對人的合法權(quán)益受到損害。為此，近幾年來海關(guān)總署積極采取措施大力規(guī)制執(zhí)法領(lǐng)域的行政裁量權(quán)，主要包括：依法制定裁量基準(zhǔn)，針對重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域的行政裁量權(quán)制定規(guī)制措施，加強(qiáng)對行政裁量權(quán)行使的監(jiān)督檢查等。

新海關(guān)稽查條例及其實(shí)施辦法將規(guī)制行政裁量權(quán)作為一項立法重要考量因素，如：對原海關(guān)稽查條例徑行稽查的“特殊情形”作出細(xì)化規(guī)定（在被稽查人有重大違法嫌疑，其賬簿、單證等有關(guān)資料以及進(jìn)出口貨物可能被轉(zhuǎn)移、隱匿、毀棄等緊急情況下）；對海關(guān)行使查詢存款賬戶，查封、扣押等重大稽查職權(quán)的審批層級進(jìn)行明確（直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長）。