政府作用與金融普惠：國際經(jīng)驗(yàn)及中國改革取向

馬九杰 ,吳本健，鄭海榮

(1.中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872；2.中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081；3.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350002)

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政府作用與金融普惠：國際經(jīng)驗(yàn)及中國改革取向

馬九杰1,吳本健2，鄭海榮3

(1.中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872；2.中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081；3.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350002)

[摘要]基于相關(guān)文獻(xiàn)，從理論和國際實(shí)踐視角，回顧和述評了推進(jìn)普惠金融中政府的作用和角色定位，以及普惠金融政策框架，認(rèn)為政府在金融普惠中具有重要作用，但不能取代或過度干預(yù)市場，應(yīng)發(fā)展市場友好型普惠金融體系，兼顧金融穩(wěn)定與金融普惠雙重政策目標(biāo)，制定實(shí)施普惠金融戰(zhàn)略，實(shí)施一攬子改革計(jì)劃，確定恰當(dāng)?shù)恼哳I(lǐng)域等。進(jìn)而對中國的金融普惠政策與普惠導(dǎo)向的農(nóng)村金融供給側(cè)改革進(jìn)行簡要分析，指出：金融普惠需要協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，盡快制定實(shí)施金融普惠戰(zhàn)略；適度降低農(nóng)村金融組織準(zhǔn)入門檻，發(fā)展合作金融；減少利率管制；對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)或服務(wù)給予稅收優(yōu)惠或費(fèi)用補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；完善金融基礎(chǔ)設(shè)施；將金融普惠政策與扶貧政策、農(nóng)業(yè)政策相結(jié)合。

[關(guān)鍵詞]普惠金融；政府作用；農(nóng)村金融供給側(cè)改革

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.002

發(fā)展普惠金融，政府扮演著重要的角色。金融法規(guī)、政策體系是普惠金融的有機(jī)構(gòu)成部分。普惠導(dǎo)向的農(nóng)村金融組織創(chuàng)新、服務(wù)方式創(chuàng)新、金融基礎(chǔ)設(shè)施完善等，都有賴于相應(yīng)法規(guī)的健全、金融生態(tài)環(huán)境的建設(shè)、政策的扶持。制定和實(shí)施恰當(dāng)?shù)恼?，才能有效促進(jìn)農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。

一、金融普惠中政府的作用

政府在金融發(fā)展中有著重要作用，但在構(gòu)建普惠性金融體系中，政府到底應(yīng)該和能夠發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮作用，是一個(gè)存在爭議的話題[1]。實(shí)際上，探討金融普惠中政府的作用，關(guān)鍵是要認(rèn)清和處理好政府與市場的關(guān)系、金融穩(wěn)定與金融普惠的關(guān)系。

(一)消除市場失靈，尋求政府與市場的平衡

政府在金融普惠中的作用不容忽視[1-8]。市場摩擦、市場失靈的存在會影響金融市場作用的發(fā)揮，而政府政策有助于解決市場摩擦引起的問題。當(dāng)然，政府行為在矯正市場失靈的同時(shí)，也可能導(dǎo)致一些政策出現(xiàn)低效率[9]。在普惠金融體系建設(shè)中，政府制定有效的政策有其積極的一面，但政府干預(yù)也可能阻礙金融部門的發(fā)展[10]。所以，需要明確在金融普惠和金融資源配置中，公共部門和民營部門的角色，明確各自作用發(fā)揮的領(lǐng)域和度，并努力尋求政府和市場之間的平衡。

由于交易成本不確定、信息不對稱等市場摩擦的存在，儲蓄轉(zhuǎn)化成投資的資金融通往往受阻。為了消除市場摩擦，金融機(jī)構(gòu)和市場應(yīng)運(yùn)而生，而金融機(jī)構(gòu)和市場的有效運(yùn)行有賴于穩(wěn)定、有效的契約制度與信息框架[3]。政府在金融深化和金融廣化中扮演著重要角色，但學(xué)者們對于政府的具體作用，還沒有達(dá)成共識，只是對于政府在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、契約和信息框架建構(gòu)等方面所發(fā)揮的作用爭議最少。但在過去的50多年中，很多國家政府制定激進(jìn)政策過度干預(yù)金融體系，以致政府的作用超出了基本的制度建設(shè)范圍。

關(guān)于政府在金融發(fā)展和普惠中的作用、政府與市場的關(guān)系取向，可以分為放任自由取向、激進(jìn)取向、市場增進(jìn)取向(政府與市場協(xié)調(diào)的中間取向)[3]。放任自由取向的金融部門政策就是將政府的作用限定在提供基本的制度框架內(nèi)。與此相關(guān)的就是所謂的現(xiàn)代主義取向，這是北美、西歐國家金融體系發(fā)展中得出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并試圖推廣應(yīng)用到目前的發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體。但這兩種忽略市場失靈、缺乏對發(fā)展中國家本土政治經(jīng)濟(jì)考慮而簡單移植發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的做法，是備受質(zhì)疑和批評的[3]。而激進(jìn)取向的金融部門政策，過分強(qiáng)調(diào)政府的作用?；谶@種取向，很多國家在20世紀(jì)六七十年代都實(shí)施了激進(jìn)的金融干預(yù)，如開設(shè)國有銀行動員儲蓄、向優(yōu)先發(fā)展或融資缺乏的部門提供直接信貸、實(shí)施嚴(yán)格的利率管制等。但事實(shí)證明，這些并不是有利于金融發(fā)展的有效政策，替代市場的金融政策是失敗的。市場增進(jìn)取向的政策則是要規(guī)避自由放任和市場替代政策取向的缺陷，讓作為市場主體的金融機(jī)構(gòu)在金融服務(wù)提供中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，讓政府對市場主體進(jìn)行促進(jìn)、激勵、調(diào)控。市場增進(jìn)取向的政策，就是試圖通過促進(jìn)競爭、監(jiān)管、市場友好的積極政策等一系列措施推動金融機(jī)構(gòu)和市場的優(yōu)化。

Demirgü?-Kunt 等強(qiáng)調(diào)市場規(guī)律是金融繁榮的基礎(chǔ)[9],而干預(yù)主義政策將阻礙金融發(fā)展，但政府的確在構(gòu)建有效和普惠的金融體系、促進(jìn)金融體系功能完善等方面具有非常重要的作用，如改善政治和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、完善法律和信息基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)施金融監(jiān)管、優(yōu)化政府所有的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營機(jī)制、放松金融管制、推進(jìn)金融自由化、增強(qiáng)金融可及性，等等。

Johnson等則用“親市場激進(jìn)主義中間道路”來表述金融普惠中政府與市場的關(guān)系[10]，指出在推進(jìn)金融普惠的過程中，政府應(yīng)該采用親市場的激進(jìn)主義取向,而不是單純的自由放任的現(xiàn)代主義和極端的激進(jìn)干預(yù)主義，如通過創(chuàng)造有利的政策環(huán)境(建章立法等)、實(shí)施親市場的激勵促進(jìn)政策、設(shè)置市場準(zhǔn)入條件、促進(jìn)競爭等，實(shí)現(xiàn)對困難群體的金融普惠。同時(shí)，指出要進(jìn)行“大市場”取向金融普惠改革，而不是采用“大政府”的模式。

世界銀行的《全球金融發(fā)展報(bào)告 2013》第一卷的主題就是“重新思考國家在金融中的作用”[7]。20世紀(jì)90年代，世界銀行的所謂“華盛頓共識”強(qiáng)調(diào)的是自由化、私有化、完全的市場化，而這本書的主題也反映出，世界銀行近年來，特別是2008年全球金融危機(jī)以來，一直在反思金融發(fā)展和普惠中市場與政府的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府在金融資源配置和金融普惠中也發(fā)揮著重要作用。該書論述了國家作為金融監(jiān)管者的作用，在實(shí)施競爭政策中的作用(如促進(jìn)競爭性銀行體系的形成、創(chuàng)建“市場友好型”信息與制度環(huán)境)，直接干預(yù)作用(設(shè)立發(fā)展銀行、政府所有的商業(yè)銀行、政府主導(dǎo)的融資性擔(dān)?；鸬?，國家在金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用(促進(jìn)信貸市場上信息分享、減少清算支付系統(tǒng)中交易對手風(fēng)險(xiǎn)等)。

(二)兼顧金融穩(wěn)定與金融普惠雙重政策目標(biāo)

金融監(jiān)管傳統(tǒng)目標(biāo)是金融機(jī)構(gòu)的安全、金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，而2005年“普惠金融”提出之后，許多國家將金融普惠改革作為監(jiān)管目標(biāo)和內(nèi)容，實(shí)施了很多意在增強(qiáng)金融可及性的政策和具體項(xiàng)目，金融監(jiān)管部門在促進(jìn)金融普惠改革中扮演著重要的角色。然而，2008年的國際金融危機(jī)，促使金融監(jiān)管部門在促進(jìn)金融部門成長和保障金融體系穩(wěn)定之間尋求平衡[11]，進(jìn)行金融監(jiān)管部門的金融普惠職責(zé)調(diào)整與改革。金融普惠已成為與貨幣和金融穩(wěn)定、消費(fèi)者保護(hù)及其他傳統(tǒng)的監(jiān)管目標(biāo)并行的一個(gè)重要政策目標(biāo)[12]。政府在金融普惠中的角色定位應(yīng)是：制定規(guī)則，支持金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施向個(gè)人支付以促進(jìn)支付業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和增長，保護(hù)消費(fèi)者，提升金融知識、技能和素養(yǎng)，制定金融普惠戰(zhàn)略，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，等等[5]。

世界銀行的《金融可及性 2010》在分析金融穩(wěn)定和金融普惠的關(guān)系后指出：金融穩(wěn)定是金融監(jiān)管的目標(biāo)和職責(zé)，但許多經(jīng)濟(jì)體將金融普惠作為改革和發(fā)展的目標(biāo)，金融監(jiān)管部門也在金融普惠方面發(fā)揮了重要作用。然而，2008年金融危機(jī)促使人們反思：金融監(jiān)管部門到底能在多大程度上促進(jìn)金融可得性？如何將金融穩(wěn)定和金融普惠兩方面的目標(biāo)融合起來？哪個(gè)政府部門應(yīng)該負(fù)責(zé)推進(jìn)金融普惠改革？《金融可及性 2010》通過對全球金融監(jiān)管者的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，呈現(xiàn)了金融監(jiān)管部門在金融普惠改革和資源配置中發(fā)揮作用的情況。結(jié)果顯示：金融監(jiān)管部門在金融普惠中發(fā)揮作用的領(lǐng)域包括：消費(fèi)者保護(hù)、金融技能(或金融素養(yǎng)、金融教育)提升、微型金融監(jiān)管、儲蓄促進(jìn)、中小企業(yè)融資可及性提升、農(nóng)村金融促進(jìn)等。其中，88%的經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管部門至少在1個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，71%的經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管部門至少在2個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，18%的經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管部門發(fā)揮作用的領(lǐng)域則包括了上述6個(gè)領(lǐng)域。消費(fèi)者保護(hù)和金融素養(yǎng)提升是政府推進(jìn)金融普惠中付諸實(shí)際行動最多的2個(gè)領(lǐng)域，分別占68%和58%。而40%的經(jīng)濟(jì)體有關(guān)于農(nóng)村金融促進(jìn)的內(nèi)容，其中29%的經(jīng)濟(jì)體設(shè)有專門的實(shí)施團(tuán)隊(duì)。發(fā)展中國家金融監(jiān)管部門在促進(jìn)金融普惠方面作出了更多努力(發(fā)達(dá)國家金融普惠責(zé)任和行動主要在消費(fèi)者保護(hù)及金融技能提升方面),許多政府部門被授權(quán)參與到深化普惠金融建設(shè)中。微型金融監(jiān)管、金融活動促進(jìn)，成為發(fā)展中國家監(jiān)管部門推進(jìn)金融普惠的優(yōu)先領(lǐng)域。在發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體中，微型金融監(jiān)管、儲蓄促進(jìn)、中小企業(yè)融資、農(nóng)村金融促進(jìn)是其重要責(zé)任領(lǐng)域，履行這些責(zé)任的經(jīng)濟(jì)體分別占65%、48%、52%、51%。

(三)制定和實(shí)施金融普惠國家戰(zhàn)略

實(shí)施普惠金融改革的一個(gè)有力措施就是制定綜合金融普惠戰(zhàn)略，設(shè)定金融普惠議程、計(jì)劃、規(guī)劃。金融普惠戰(zhàn)略可被界定為政策制定者和其他利益相關(guān)者形成的追求普惠性金融部門的一種共同愿景。聯(lián)合國資本開發(fā)基金會(UNCDF)和聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會部(UNDESA)2006年出版《構(gòu)建能推進(jìn)發(fā)展的普惠性金融部門藍(lán)皮書》，是普惠金融領(lǐng)域最早、最主要的文獻(xiàn)之一。該書就提出要制定和實(shí)施金融普惠國家戰(zhàn)略。金融普惠國家戰(zhàn)略，應(yīng)包括對國家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會政治環(huán)境的評估；應(yīng)與國家宏觀經(jīng)濟(jì)、發(fā)展目標(biāo)相一致，與其他國家戰(zhàn)略(如扶貧戰(zhàn)略等)相協(xié)調(diào)；應(yīng)包括監(jiān)管框架、能力，近期和遠(yuǎn)期改革目標(biāo)等。制定金融普惠國家戰(zhàn)略，要從需求方評估金融可及性、金融服務(wù)使用狀況，從供給方評估其供給能力和潛在機(jī)會、障礙因素等[12]。

世界銀行的《金融可及性2010》的資料分析顯示，將促進(jìn)金融普惠上升到國家戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)體占所調(diào)查經(jīng)濟(jì)體的45%，其中91%是從2004年之后才實(shí)施金融普惠國家戰(zhàn)略的。制定和實(shí)施內(nèi)容廣泛的金融普惠議程，需要專門人員和資源，因此許多經(jīng)濟(jì)體設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，但并不是所有進(jìn)行普惠金融改革的經(jīng)濟(jì)體都配有專門的資源，如開展儲蓄促進(jìn)、農(nóng)村金融促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體分別有49個(gè)和52個(gè)，而設(shè)有專門機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)的經(jīng)濟(jì)體只占各自的47%和71%。

2012年世界銀行出版了一份普惠金融戰(zhàn)略參照性框架，描繪了樣本國家是如何實(shí)現(xiàn)金融普惠目標(biāo)的，并試圖為打算制定金融普惠戰(zhàn)略的國家提供參照性指南。目前，越來越多的國家制定了正式的金融普惠國家戰(zhàn)略[8]，包括經(jīng)過協(xié)商程序制定的若干公共文件，而協(xié)商程序一般涉及很多公共部門和機(jī)構(gòu)(財(cái)政或經(jīng)濟(jì)部門、中央銀行、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、司法部門、社會保障機(jī)構(gòu)等)、私營部門企業(yè)(商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、非銀行金融機(jī)構(gòu)、電信公司等)、民間社會合作伙伴(如微型金融組織、NGO的金融教育組織等)。

二、金融普惠與農(nóng)村金融普惠的政策框架

(一)金融普惠政策：多樣化政策圖景與國際經(jīng)驗(yàn)

金融普惠需要公共政策。所謂政策，是指政府為了阻止因市場失靈而導(dǎo)致的某特定行業(yè)部門的衰退，或?yàn)榱舜龠M(jìn)特定行業(yè)的發(fā)展、糾正部門之間或區(qū)域之間不均衡而制定的公共行動策略。增進(jìn)金融普惠就需要把那些導(dǎo)致金融排斥的政策和市場問題解決了。公共部門可以通過構(gòu)建適宜的法律與監(jiān)管框架、改善信息環(huán)境、加強(qiáng)金融教育與消費(fèi)者保護(hù)等來實(shí)現(xiàn)金融普惠目標(biāo)。而公共部門的干預(yù)需要私人部門的配合才有效，如信貸環(huán)境、信息披露制度、抵押制度框架的改善，需要私人部門的參與，才能取得有效的結(jié)果[8]。

而且，金融普惠需要一套政策。發(fā)展中國家金融普惠聯(lián)盟(AFI)指出，金融普惠不可能通過一種金融產(chǎn)品或技術(shù)創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)，所以政策制定者需要制定一套適合本國條件的方案，以增進(jìn)困難群體的金融可及性。近年來，政策制定者在金融部門發(fā)展中的角色在變化。雖然金融普惠并沒有成為中央銀行或其他金融監(jiān)管部門的核心內(nèi)容，但金融普惠在貧困緩解、平衡增長和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等方面的重要作用越來越受到政策制定者的關(guān)注，促進(jìn)金融普惠日趨成為政策制定者的一個(gè)核心目標(biāo)。

世界銀行的《金融普惠2014》指出，將各種干預(yù)措施放在一起、實(shí)施一攬子改革計(jì)劃非常重要、非常必要[8]。如一個(gè)國家，如果在司法制度不健全、債權(quán)人權(quán)益保護(hù)很弱的情況下，單純實(shí)施動產(chǎn)抵押信貸登記電算化和整合的政策，而缺乏相關(guān)政策改革和支持，其在信貸普惠方面的效果會很有限。但其報(bào)告并不是面面俱到地關(guān)注所有領(lǐng)域，而是重點(diǎn)關(guān)注3個(gè)領(lǐng)域：(1)新的信息技術(shù)應(yīng)用與改進(jìn)普惠金融；(2)商業(yè)模式與產(chǎn)品設(shè)計(jì)的作用；(3)金融素養(yǎng)、金融技能和商業(yè)訓(xùn)練的作用。這3個(gè)領(lǐng)域可以相互加強(qiáng)，如信息技術(shù)的使用不僅僅是增進(jìn)了金融普惠，而且可以改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、提升金融技能(如可以利用短信息改進(jìn)儲蓄行為)。將重點(diǎn)放在這3個(gè)領(lǐng)域的原因主要是：(1)它們對推進(jìn)金融普惠很重要；(2)有一些新的數(shù)據(jù)資料。該報(bào)告新的數(shù)據(jù)資料顯示，政府在監(jiān)管信息環(huán)境方面具有相當(dāng)重要的作用。公共政策部門通過改革完善征信體系、抵押物登記制度等，可以實(shí)現(xiàn)金融普惠的目標(biāo)。該報(bào)告指出，引入或改革動產(chǎn)抵押，如機(jī)械設(shè)備抵押，可以大大地激發(fā)企業(yè)(尤其是中小企業(yè))的融資可得性。資料顯示：法律、監(jiān)管和制度環(huán)境的改善，不僅有利于金融總體發(fā)展，而且對金融普惠尤其有利。Allen等的研究顯示，銀行成本高、個(gè)人金融排斥嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)體，往往面臨因額度小而難以開戶的困難[13]。僅就“沒有足夠錢”而面臨金融排斥的情況而言，可以通過提供基礎(chǔ)性或低收費(fèi)賬戶、發(fā)展代理銀行制度、加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)、通過“政府向個(gè)人支付(G2P)”項(xiàng)目等，降低因錢少而無法開設(shè)賬戶的可能性。這些事實(shí)資料的含義是，政府制定促進(jìn)金融普惠的政策，與政府對金融服務(wù)可及性的認(rèn)知相關(guān)。相反，政府對信貸市場的直接干預(yù)政策(如家庭救助貸款、利息補(bǔ)貼、國有銀行直接信貸等)，往往是政治驅(qū)動的，難以成功(特別是在制度環(huán)境薄弱的情況下)。

世界銀行的《金融可及性 2010》報(bào)告基于2009年世界各國金融監(jiān)管部門的調(diào)查數(shù)據(jù)，對普惠金融改革的主要領(lǐng)域和政策實(shí)施情況進(jìn)行了分析。結(jié)果顯示：(1)最普遍的一個(gè)改革領(lǐng)域是消費(fèi)者保護(hù)(進(jìn)行此項(xiàng)改革的有65個(gè)經(jīng)濟(jì)體，占56%)。在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，改革內(nèi)容最多的一項(xiàng)是信息披露要求(有10個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行此項(xiàng)改革)，其次是建立和完善求助機(jī)制、投訴處理和糾紛處理制度等(有9個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行此項(xiàng)改革)。還有些經(jīng)濟(jì)體(奧地利、新西蘭、澳大利亞等)將存款保險(xiǎn)的推廣作為消費(fèi)者保護(hù)改革的一項(xiàng)內(nèi)容，有些經(jīng)濟(jì)體(捷克、芬蘭、阿爾及利亞等)則聚焦于保護(hù)消費(fèi)者免受欺詐的改革。消費(fèi)者保護(hù)的有效實(shí)施，有賴于金融素養(yǎng)的提升，但對金融技能和素養(yǎng)、金融教育方面進(jìn)行改革的還不太多，只有40%的經(jīng)濟(jì)體有這方面的改革。改革內(nèi)容從升級金融教育學(xué)校，到設(shè)立金融素養(yǎng)提升周、創(chuàng)設(shè)金融學(xué)習(xí)中心等。(2)第二普遍的領(lǐng)域是設(shè)定“知曉你的客戶”(know your customer，KYC)要求。近年來，許多經(jīng)濟(jì)體嚴(yán)格落實(shí)“知曉你的客戶”要求(占48%)。之所以要規(guī)定這些，是因?yàn)橐ＷC金融系統(tǒng)不被用于達(dá)到非法目的(如洗錢、恐怖主義融資等)。這些規(guī)定往往會有意料之外的后果——就是限制了窮人金融服務(wù)可及性，因?yàn)楦F人常缺乏開設(shè)賬戶所需要的一些證明材料。《金融可及性2010》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，48%的經(jīng)濟(jì)體修改了KYC要求。當(dāng)然，許多經(jīng)濟(jì)體修改KYC要求并非專門針對金融普惠目標(biāo)。有3個(gè)經(jīng)濟(jì)體的確是為了提升金融可及性，如阿富汗改革了關(guān)于無分支銀行的KYC要求，哥倫比亞放松了開設(shè)電子存款賬戶的KYC要求，加納簡化了關(guān)于小額交易的KYC要求。(3)第三個(gè)領(lǐng)域是中小企業(yè)(SME)融資促進(jìn)(占47%)。15個(gè)經(jīng)濟(jì)體建立或擴(kuò)展了信貸擔(dān)保項(xiàng)目。有些經(jīng)濟(jì)體鼓勵銀行向小微企業(yè)貸款，有些經(jīng)濟(jì)體則設(shè)定向小微企業(yè)貸款的最低比例。(4)其他領(lǐng)域的情況是：微型金融監(jiān)管，占45%；農(nóng)村金融促進(jìn)，占42%；金融素養(yǎng)提升，占40%；改進(jìn)無分支銀行環(huán)境，占36%；控制過度負(fù)債，占32%；政府實(shí)施向個(gè)人支付(G2P)項(xiàng)目，占24%；推進(jìn)設(shè)立基本賬戶，占17%。

(二)農(nóng)村金融普惠政策框架：政策依據(jù)與政策構(gòu)成

政府在構(gòu)建普惠金融體系中的作用要落實(shí)到具體政策上，如利率市場化(或利率管制)，政府對金融中介的干預(yù)(設(shè)置國有銀行、設(shè)定向某些特定部門信貸提供服務(wù)的限制等)，采取補(bǔ)貼激勵和稅收優(yōu)惠，擴(kuò)展和強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施金融監(jiān)管等[6]。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)的一份報(bào)告指出：有效的農(nóng)村金融政策，需要不同部門之間的溝通和協(xié)同。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村金融政策框架有3個(gè)構(gòu)成部分，即宏觀環(huán)境、農(nóng)業(yè)部門政策、金融部門政策[14]。具體而言，有以下3個(gè)方面：(1)有利的宏觀環(huán)境。即農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展和有效運(yùn)行所需要的法律和監(jiān)管框架，如銀行法規(guī)、謹(jǐn)慎的監(jiān)管法規(guī)、金融合同法、合同執(zhí)行方面的法規(guī)、直接的政策干預(yù)或規(guī)制等。(2)促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門發(fā)展的政策。即有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，改善農(nóng)業(yè)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)(如交通、市場流通設(shè)施、農(nóng)業(yè)研究與推廣等)的政策措施。通過這些措施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境和基礎(chǔ)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和涉農(nóng)部門的盈利能力，進(jìn)而提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于農(nóng)業(yè)的意愿。(3)農(nóng)村金融創(chuàng)新促進(jìn)政策。農(nóng)村金融改革是整個(gè)金融改革的重要內(nèi)容。由于農(nóng)村的地理、經(jīng)濟(jì)、社會條件特殊，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)客戶群體復(fù)雜多樣，包括農(nóng)業(yè)、農(nóng)村居民、中小企業(yè)等；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)也多種多樣，包括儲蓄、信貸、支付等。針對多樣化的客戶、多樣化的金融需求，金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行有針對性的金融服務(wù)模式創(chuàng)新，以及金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的試驗(yàn)、推廣。而金融創(chuàng)新具有外部性，需要政府給予相應(yīng)的激勵政策。同時(shí)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開拓新的農(nóng)村市場、向邊緣客戶提供服務(wù)，面臨著較高的成本和風(fēng)險(xiǎn)問題，需要政府在緩解風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)信心、改善信息獲取渠道等方面制定相應(yīng)的政策，以激勵金融機(jī)構(gòu)提供更多的服務(wù)，增加對農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的覆蓋面。這些政策包括稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼、獎勵等激勵政策，以及農(nóng)村金融監(jiān)管政策等。

Gonzalez-Vega等勾畫了農(nóng)村金融深化所需要的政策框架。農(nóng)村金融深化包括：農(nóng)村金融交易規(guī)模的擴(kuò)展、客戶覆蓋面的擴(kuò)大、金融服務(wù)類型和內(nèi)容的增加、服務(wù)質(zhì)量的提升。農(nóng)村金融深化需要創(chuàng)建必要的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，針對農(nóng)村各類金融需求主體，設(shè)計(jì)和構(gòu)建新的金融組織體系，創(chuàng)新和傳播新的金融技術(shù)[15]。促進(jìn)農(nóng)村金融深化，需要適宜的宏觀環(huán)境、政策框架和政府干預(yù)措施。這些政策措施包括：制度性變革(如產(chǎn)權(quán)制度、借貸合同制度、司法執(zhí)行制度等變革)、新的金融政策(如利率政策、匯率政策、準(zhǔn)備金要求等)、新的監(jiān)管框架(如金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出政策、金融市場競爭規(guī)制、謹(jǐn)慎性監(jiān)管政策等)。具體而言，農(nóng)村金融深化與發(fā)展政策包括以下幾個(gè)層面：(1)在農(nóng)村金融深化政策中，完善的法律體系、監(jiān)管框架是農(nóng)村金融市場有效和穩(wěn)定運(yùn)行所需要的制度性基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)成部分。(2)產(chǎn)權(quán)登記、征信體系、評級機(jī)構(gòu)等金融基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，對降低市場參與主體的交易成本、擴(kuò)展農(nóng)村金融市場的覆蓋面至關(guān)重要。而金融基礎(chǔ)設(shè)施大多具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因而需要政府參與或激勵這些公共服務(wù)的供給。(3)促進(jìn)農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，將會影響農(nóng)村金融服務(wù)的需求和供給，因?yàn)橛欣谔嵘r(nóng)村產(chǎn)業(yè)和客戶的商業(yè)盈利性的政策，既有助于促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)需求的增加，也有助于推動農(nóng)村金融服務(wù)供給的增加。(4)金融機(jī)構(gòu)需要針對農(nóng)村各類主體進(jìn)行儲蓄、借貸技術(shù)的創(chuàng)新，以降低金融服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)村金融種類、質(zhì)量、水平等。但由于金融創(chuàng)新具有外部性，商業(yè)化機(jī)構(gòu)對金融創(chuàng)新的研究開發(fā)、試驗(yàn)、擴(kuò)散投入，往往難以達(dá)到社會的期望水平，因而需要政府制定相應(yīng)的政策給予激勵。(5)對于金融組織而言，僅僅有金融創(chuàng)新的知識并不能保障農(nóng)村金融服務(wù)的擴(kuò)展，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)提供農(nóng)村金融服務(wù)，需要包括人力資源、領(lǐng)導(dǎo)能力、網(wǎng)絡(luò)、信息資本、可貸資金等多方面的資源。政府需要制定相應(yīng)的補(bǔ)貼、獎勵政策，引導(dǎo)和鼓勵金融機(jī)構(gòu)利用其資源和金融技術(shù)創(chuàng)新成就，為農(nóng)村提供更多的服務(wù)。(6)鼓勵那些能夠適應(yīng)農(nóng)村金融環(huán)境的金融機(jī)構(gòu)組織形式的發(fā)展，形成與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相容的組織形式、所有權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村金融深化政策也可以從政府政策對農(nóng)村金融市場參與主體行為的影響作用角度，分成促進(jìn)需求擴(kuò)展、降低風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)供給擴(kuò)張、促進(jìn)金融創(chuàng)新等層面[21]。具體而言，農(nóng)村金融深化政策包括以下4個(gè)方面：(1)促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)需求的政策。主要有：增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；完善能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資的經(jīng)營制度、改進(jìn)農(nóng)村教育培訓(xùn)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)研究與推廣條件、推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；穩(wěn)定的價(jià)格政策、城鄉(xiāng)公平發(fā)展政策；增加對農(nóng)村家庭和企業(yè)的金融教育、金融宣傳；完善農(nóng)村金融法規(guī)、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、對存款金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行適度的監(jiān)管。(2)增強(qiáng)農(nóng)村家庭和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力的政策。 (3)促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)供給的政策。主要有：農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)改善政策;金融政策,包括減少政府干預(yù)，消除金融壓制，制定能夠降低成本及風(fēng)險(xiǎn)的政策和監(jiān)管框架等。(4)促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新的政策。

金融普惠政策從作用方式來看，可以分成3種類型[1]：(1)直接或間接提供金融服務(wù)的政策(主要是為了向政府?dāng)M優(yōu)先發(fā)展的或缺乏融資能力的部門提供信貸發(fā)放)；(2)影響金融體系的政策，包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、利率自由化、銀行監(jiān)管等方面的政策；(3)積極的金融普惠增進(jìn)政策，如通過實(shí)施財(cái)政激勵、規(guī)定金融機(jī)構(gòu)向低收入人群提供服務(wù)的要求，促進(jìn)金融普惠。

Arora等提出了“讓市場服務(wù)窮人”的農(nóng)村金融發(fā)展戰(zhàn)略框架[16]，包括微觀(供給端與需求端)、中觀(金融基礎(chǔ)設(shè)施)、宏觀(宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、監(jiān)管、影響與支持政策等)層面，并形成了從宏觀、中觀到微觀的農(nóng)村金融政策方案。Demirgü?-Kunt 等區(qū)分了促進(jìn)整個(gè)金融部門發(fā)展的政策和促進(jìn)金融服務(wù)可及性的政策[9]，并指出政府政策對于糾正市場失靈是必要的，但有些公共政策并不一定有效，或達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，促進(jìn)金融發(fā)展的政策和增強(qiáng)金融可及性的政策并不總是相同的，或者說政策在促進(jìn)金融發(fā)展和增強(qiáng)金融可及性方面的效果并不一定相同。有些政策是促進(jìn)整個(gè)金融系統(tǒng)發(fā)展的，如嚴(yán)格的謹(jǐn)慎性監(jiān)管，有利于整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，但可能不利于對中小客戶的信貸服務(wù)。追求增強(qiáng)金融可得性目標(biāo)的改革，可能提升金融發(fā)展水平。所以，政策制定一定要有清晰、特定的目標(biāo)。

三、對中國普惠金融政策與農(nóng)村金融供給側(cè)改革的啟示

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要發(fā)展普惠金融。有利的法律法規(guī)、政府政策是普惠金融體系的重要組成部分，政府在推行普惠金融中具有重要作用，但需要恰當(dāng)界定政府作用的邊界，制定恰當(dāng)?shù)恼撸龠M(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施和多樣化金融供給體系的發(fā)展，加大金融供給能力和規(guī)模。

1.發(fā)揮市場在金融資源配置和金融普惠中的主導(dǎo)作用。在中國金融發(fā)展和金融普惠中，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，是重要的一環(huán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在發(fā)展普惠金融的過程中，也要強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，構(gòu)建治理良好、功能齊全的農(nóng)村金融市場體系。同時(shí)，也要發(fā)揮好政府在金融機(jī)構(gòu)多元化、農(nóng)村金融服務(wù)激勵、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與抵質(zhì)押制度改革、金融監(jiān)管、消費(fèi)者保護(hù)、金融教育和金融素養(yǎng)提升等方面的作用。

2.盡快制定和實(shí)施金融普惠戰(zhàn)略。2015年12月，國務(wù)院發(fā)布了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，提出由銀監(jiān)會、中國人民銀行牽頭，多部門參與，建立推進(jìn)普惠金融發(fā)展工作協(xié)調(diào)機(jī)制，制定促進(jìn)普惠金融發(fā)展的重大政策措施等。但總的來說，中國目前還沒有專門的金融普惠國家戰(zhàn)略，也沒有專門的組織機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)。要切實(shí)發(fā)展普惠金融，需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門，盡快制定符合中國國情的農(nóng)村金融普惠國家戰(zhàn)略，并建立專門的部門、配備專門的人才隊(duì)伍來實(shí)施農(nóng)村金融普惠戰(zhàn)略。在農(nóng)村金融普惠戰(zhàn)略中，要協(xié)調(diào)好金融發(fā)展、穩(wěn)定和金融普惠的關(guān)系。

3.農(nóng)村金融供給側(cè)改革：政府的作用與金融普惠政策取向。推進(jìn)普惠金融發(fā)展，提高農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋率、可得性，需要完善促進(jìn)農(nóng)村金融供給側(cè)發(fā)展的政策。(1)適度放寬農(nóng)村金融組織準(zhǔn)入門檻，發(fā)展接地氣、草根性的農(nóng)民友好型農(nóng)村金融組織，特別是合作金融組織。規(guī)范化的合作金融，具有自我服務(wù)、治理穩(wěn)健、風(fēng)險(xiǎn)免疫的特性。(2)在嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，對提供農(nóng)村金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)給予適度稅收優(yōu)惠或費(fèi)用補(bǔ)貼。(3)推進(jìn)利率市場化，減少對利率的不當(dāng)干預(yù)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)；同時(shí)，慎重使用利率補(bǔ)貼政策。(4)建立和完善農(nóng)村信用體系，健全農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，協(xié)助農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)化解金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)。(5)結(jié)合扶貧政策、農(nóng)業(yè)政策，通過建立和完善扶貧組織網(wǎng)絡(luò)，選擇適合金融扶貧的對象，并促進(jìn)誠信環(huán)境建設(shè)，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)降低成本和風(fēng)險(xiǎn)。

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(責(zé)任編輯： 莊藝真)

[收稿日期]2016-06-01

[基金項(xiàng)目]國家社會科學(xué)重大項(xiàng)目(13&ZD023)；國家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(2013GXS4B065)；北京市社科重大項(xiàng)目(15ZDA16)；福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目(2014B084)。

[作者簡介]馬九杰(1967-)，男，教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：農(nóng)村金融、涉農(nóng)企業(yè)與中小企業(yè)金融。

[中圖分類號]F832

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)04-0007-07

Role of the state In financial inclusion: international experience and China′s reform orientation

MA Jiu-jie1, WU Ben-jian2， ZHENG Hai-rong3

(1.SchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversity,Beijing100872,China;2.SchoolofEconomics,MinzuUniversityofChina,Beijing100081,China;3.CollegeofEconomics，F(xiàn)ujianAgricultureandForestryUniversity，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian350002，China)

Abstract：The literature on the role of government in financial inclusion and public policies are reviewed. The main points are summarized as follows. Government is one important party in inclusive financial system development, and could employ market-friendly activist policies rather than market-substituting policies. The state should give compatible consideration to financial inclusion and financial stability, and should enact and carry out national financial inclusion strategies. Policies could be focus on financial consumer protection, financial education, microfinance supervision, SMEs and rural finance promotion, etc. Meanwhile financial policy choice for an efficient and inclusive financial system in rural China is elaborated. The policies include making pro poor financial institutions such as financial cooperatives and self-help groups to entry, deregulation for interest rate, tax preference, fee subside, or risk compensation for rural financial institutions, and strengthening the financial infrastructure, etc.

Key words：financial inclusion; the role of state; rural financial supply-side reform

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016,19(4):7-13

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)