生命共同體理念下我國生物多樣性保護的立法完善

曾　睿, 柳建閩

(福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350002)

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生命共同體理念下我國生物多樣性保護的立法完善

曾睿, 柳建閩

(福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350002)

[摘要]生命共同體旨在關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)人與人之間以及人類與其他生物之間的關(guān)系，生物多樣性是生命共同體的基本特征。生命共同體理念要求生物多樣性保護應(yīng)該堅持整體主義原則、自然權(quán)利原則和補償正義原則。我國目前的生物多樣性保護在管理體制設(shè)計、實際保護方式、責(zé)任追究現(xiàn)狀等方面在一定程度上背離了生命共同體理念的原則要求，存在立法模式缺陷、利益衡平不當(dāng)和法律責(zé)任缺失等缺陷，建議在生命共同體理念下，從開展綜合立法和完善框架立法2個方面為生物多樣性保護提供法律保障。

[關(guān)鍵詞]生命共同體； 生物多樣性； 整體主義； 自然權(quán)利；補償正義

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.018

一、生物多樣性保護問題的提出

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求各地區(qū)各部門“以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向，保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[1]。生物多樣性是指生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)綜合體，包括基因多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性3個層級。生物多樣性保護問題既是我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域面臨的突出問題，也是我國推進生態(tài)文明建設(shè)的重要問題。雖然黨和政府高度重視此項工作，但生物多樣性保護形勢依然嚴(yán)峻。 “我國部分生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，一些高等植物、脊椎動物受到不同程度的威脅，生物多樣性保護存在諸多問題”[2]。以森林生態(tài)系統(tǒng)為例，在人為因素作用下，天然森林面積日漸減小，生態(tài)功能退化。東北林區(qū)經(jīng)過多年的采伐，森林生態(tài)系統(tǒng)的退化已經(jīng)開始顯現(xiàn)出“多米諾骨牌”現(xiàn)象，曾在溫帶森林廣泛分布的梅花鹿、馬鹿幾乎消失[3]。白鰭豚、虎、豹、狼等野生哺乳動物也以驚人的速度消失，還有很多小型獸類等也逐漸從我們的視野中淡出。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國存在不同程度退化和沙化的草原面積達90%，同時40%左右的濕地也同樣遭受退化威脅，10.9%的高等植物和 21.2%的脊椎動物受到威脅，部分珍稀瀕危物種還未得到保護，遺傳資源流失現(xiàn)象嚴(yán)重[4]。

保護生物多樣性是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是守住發(fā)展根基的戰(zhàn)略選擇。面對嚴(yán)峻的生物多樣性保護形勢，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡”[1]，并且要通過完善法律法規(guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障[1]。生物多樣性是指生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)綜合體，是生命共同體的基本特征。人類作為生命共同體的一部分，有義務(wù)規(guī)范自己的行為，保護生物多樣性不受破壞。保護生物多樣性就是保護生命共同體。在此背景下，筆者探討生命共同體理念下我國生物多樣性保護的立法完善無疑具有重要的理論意義和實踐價值。

二．生命共同體理念：生物多樣性保護的理論基礎(chǔ)

生命共同體理念與共同體主義的倫理學(xué)理論一脈相承。共同體主義是20世紀(jì)80年代以來隨著對自由主義的反思和批判而涌現(xiàn)出來的一種倫理學(xué)和政治哲學(xué)理論。根據(jù)共同體主義的倫理學(xué)理論，人們不僅要從道德上關(guān)心共同體中的其他成員，而且對共同體本身也負有倫理義務(wù)。大地倫理學(xué)者克里考特認為道德與共同體之間存在雙重的相互聯(lián)系：人們所理解的共同體的范圍，即道德義務(wù)共同體的范圍；一個共同體的倫理原則應(yīng)該由共同體的結(jié)構(gòu)和組織來體現(xiàn)和反映[5]。人們對“共同體”的理解，原始社會下共同體的范圍僅限于本部落內(nèi)部的狹小空間，因而原始人類只會對該空間內(nèi)的人講道德義務(wù)。如今，人類道德關(guān)懷的范圍隨著共同體范圍的擴大而不斷擴大。隨著人類對自然價值的認識不斷深入和生命共同體理念的漸趨成熟，人類的道德義務(wù)范圍已開始延展到生命共同體的其他成員(植物、動物、河流、高山等)以及整個生命共同體本身。傳統(tǒng)的倫理學(xué)不涉及人與非人類之間的道德義務(wù)關(guān)系。生態(tài)倫理學(xué)較之傳統(tǒng)倫理學(xué)，其先進性體現(xiàn)在人類的道德義務(wù)對象的范圍更加廣泛，包括生命共同體中的人類成員和非人類生命成員組成的一個龐大的生命共同體整體[6]。生命共同體理念就是要在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)平衡人類之間以及人類與其他生物之間的倫理關(guān)系，以促進整個生態(tài)系統(tǒng)中生命的和諧共生。

生命共同體理念為生物多樣性保護奠定了理論基礎(chǔ)?！吧餐w”作為生態(tài)倫理學(xué)的基本概念，其關(guān)注的是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)人類與其他生物的共生方式。利奧波德在解釋倫理整體主義時曾說：“一件事情，當(dāng)它傾向于維護生命共同體的完整、穩(wěn)定和美麗時，就是正確的，反之就是錯誤的?！盵7]人類與大自然中的動物、植物等其他生物共同生活在統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)中，形成了相互依存、互利共贏的共生關(guān)系。習(xí)近平指出：“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”[8]習(xí)近平關(guān)于生命共同體的科學(xué)論述，為生物多樣性保護指明了方向。生物多樣性是地球生態(tài)系統(tǒng)不斷演化的結(jié)果，是人類社會可持續(xù)發(fā)展的生存支持系統(tǒng)，是生命共同體的基本特征。生命共同體理念的基礎(chǔ)在于人類與人類之外的其他生物間的道德義務(wù)分配。道德是法律的評價標(biāo)準(zhǔn)，同時法律又是培養(yǎng)道德的重要手段。在當(dāng)下全面推進依法治國的改革實踐中，生命共同體的道德義務(wù)分配同樣需要法律的確認和保障。

三、生物多樣性保護實踐對生命共同體理念的背離

為了保護生物多樣性，我國開展了諸多保護實踐，也取得了一定的成績，但按照生命共同體理念的原則要求，我國生物多樣性保護實踐還面臨一些亟待解決的問題。

(一)管理體制設(shè)計背離了整體主義原則

生命共同體表明人類與動物、植物等非人類生命體共同形成了生態(tài)系統(tǒng)。這個生態(tài)系統(tǒng)就是一個整體，人類生命體和非人類生命體都是整體中的部分。生態(tài)系統(tǒng)不僅不是有機個體的簡單相加，而且具有個體所不具有的許多屬性，并從系統(tǒng)的層面決定了個體的進化及其屬性。根據(jù)認識論意義上的整體主義，對生態(tài)系統(tǒng)組成部分的認識并不等于對生態(tài)系統(tǒng)整體的認識?！氨仨毘浞终J識到生態(tài)系統(tǒng)的整體性，才能算是對生態(tài)系統(tǒng)有了較好的認識。只有在我們充分認識到個體對整個生態(tài)系統(tǒng)的依賴關(guān)系這一前提下，才能更好地理解個體的狀態(tài)，進而才能理解好個體和生態(tài)系統(tǒng)的依賴關(guān)系”[9]。

生命共同體理念的整體主義原則要求我們必須堅守生物多樣性整體保護思路。偏離了生物多樣性整體保護思路就會導(dǎo)致在生物多樣性保護實踐中出現(xiàn)偏差。然而，我國在生物多樣性保護管理體制方面存在“多龍治水”的問題。在生物多樣性保護管理以及法律規(guī)定方面呈現(xiàn)出一種“碎片化”的局面，環(huán)境保護部門與資源經(jīng)營部門的身份混亂、權(quán)責(zé)不清。更為嚴(yán)重的是，這種模式一旦出現(xiàn)問題，各部門就會相互推諉，責(zé)任分配不清，嚴(yán)重影響監(jiān)管效果[10]。以我國西部某省為例，在該省年終工作總結(jié)大會上，農(nóng)業(yè)部門在政績報告中將每年設(shè)置鐵絲網(wǎng)圍欄的數(shù)量作為政績考核的一大內(nèi)容，而林業(yè)部門出于保護野生動物的目的，在政績報告中將在同期內(nèi)拆毀鐵絲網(wǎng)圍欄的數(shù)量作為政績報告的內(nèi)容[11]?？梢?，我國生物多樣性保護管理體制背離了生物多樣性的整體主義原則，這種管理體制設(shè)計不當(dāng)會嚴(yán)重影響生物多樣性保護的實際效果。

(二)實際保護方式背離了自然權(quán)利原則

西方環(huán)境倫理學(xué)界認為，權(quán)利是環(huán)境倫理學(xué)中一個長久且非常重要的話語體系。在17～18世紀(jì)，“自然權(quán)利”盛行。一個主體，只要其擁有了某項權(quán)利，則可抵御他物的不法侵害，而其所擁有的該項權(quán)利即構(gòu)成了他物行為不可逾越的約束邊界。在我國學(xué)者看來，自然權(quán)利指的是生物和自然界的其他事物按照生態(tài)規(guī)律持續(xù)存在下去的權(quán)利，它是自然界的利益(生物物種和生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)生存)和自然界的權(quán)利(生命和自然界對侵犯它們生存利益的行為提出挑戰(zhàn)的能力)的統(tǒng)一。生存的權(quán)利、自主的權(quán)利和生態(tài)安全的權(quán)利是生物所享有的自然權(quán)利。

生存是所有物種的自然權(quán)利，但在生命共同體內(nèi)生存與生態(tài)保護的矛盾卻成為生物多樣性保護中的突出問題。如自然保護區(qū)的建立原本是對我國生物多樣性實行搶救性保護的可行方法和有效舉措，但自然保護區(qū)居民生存與生態(tài)保護的矛盾長期困擾著生物多樣性保護實踐。很多保護區(qū)的破壞主要是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的偷獵以及資源的過度使用所造成的。建立自然保護區(qū)的傳統(tǒng)方法在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的發(fā)展機會和生存利益，導(dǎo)致居民和保護區(qū)之間產(chǎn)生矛盾，隨之而來的結(jié)果往往是保護區(qū)保護成本高，保護效果不明顯等問題。

(三)責(zé)任追究現(xiàn)狀背離了補償正義原則

在環(huán)境倫理學(xué)中，補償正義原則是一條重要的維持種際倫理的環(huán)境倫理規(guī)則。補償正義原則要求那些傷害了其他有機體的人對這些有機體做出補償，恢復(fù)道德代理人(人類)與道德顧客(非人類存在物)之間的正義的平衡。根據(jù)補償正義原則，如果傷害了一個有機體，減少了一個種群的數(shù)量，破壞了一個生態(tài)系統(tǒng)，就有義務(wù)使這個有機體恢復(fù)原貌，增加該種群的數(shù)量，或恢復(fù)該生態(tài)系統(tǒng)；如果殺死了一個有機體，滅絕了一個種群，就有義務(wù)保護這個有機體的其他“親屬”，保護與該種群臨近的其他種屬，保護與該生態(tài)系統(tǒng)相似的其他生態(tài)系統(tǒng)，使其免遭類似的命運。破壞生物多樣性就打破了人與其他生物之間“正義的平衡”。這時道德代理人就因做出了錯誤的行為(這一行為給他帶來了他不應(yīng)獲得的利益)而負有了一種特殊的義務(wù)，即對被傷害者進行補償?shù)牧x務(wù)；而被傷害者也因此有資格獲得一種補償?shù)睦妗?/p>

目前，我國在生物多樣性保護的實踐中，破壞生物多樣性的行為屢禁不止，相關(guān)責(zé)任人不僅沒有盡到倫理上的補償義務(wù)，甚至很難被追究法律責(zé)任。以中國迄今最嚴(yán)重的海洋生態(tài)事故和漏油事故“康菲溢油案”為例，自2011年事故發(fā)生至今，因之造成生態(tài)多樣性損害的海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任一直未落實到位，而根據(jù)國家海洋局與康菲石油、中海油簽訂的《海洋生態(tài)損害賠償補償協(xié)議》，就漁業(yè)損失和海洋生態(tài)損失賠償金額僅為13.5億元和16.83億元，而2010年英國石油公司累計為墨西哥灣漏油事件付出近540億美元，對比之下，康菲一案中的責(zé)任追究力度背離了補償正義原則。另外，2013年11月23日在中央電視臺《新聞?wù){(diào)查》欄目播出的《讓候鳥飛》中，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在雷州市某村莊，許多村民撒網(wǎng)捕捉候鳥拿到市場上交易，其中不乏有珍稀野生鳥類。廣東省雷州市林業(yè)局一度未曾對撒網(wǎng)捕鳥的行為作出過任何處罰，甚至很少知道撒網(wǎng)者是誰。森林公安機關(guān)面對村民獵捕候鳥的行為也存在行動不到位的問題。隨著事情被曝光，相關(guān)部門對被抓獲的捕鳥者大多是處以200元罰款了事，但對于政府部門的失職，至今沒有一名官員因此受到責(zé)任追究。這種偷捕獵殺候鳥的行為對生物多樣性的破壞是毀滅性的，但這其中的責(zé)任追究現(xiàn)狀嚴(yán)重背離了人類在生命共同體中應(yīng)該承擔(dān)的補償義務(wù)。

四、生物多樣性保護實踐問題的法律制度原因分析

生物多樣性保護實踐中面臨的問題，固然有經(jīng)濟、文化等方面的原因，但法律制度缺陷是其重要的原因之一。不甚完善的法律制度沒有能夠很好地擔(dān)當(dāng)起建立機制、規(guī)范行為、保護生物多樣性的功能。

(一)立法模式缺陷削弱了制度的系統(tǒng)性

在生物多樣性保護立法方面，我國新修訂的《環(huán)境保護法》第30條原則性地規(guī)定了資源開發(fā)與利用中應(yīng)當(dāng)注重生物多樣性的保護，要求在引進外來物種時應(yīng)當(dāng)采取措施防止生物多樣性受到破壞。其他關(guān)于生物多樣性保護的相關(guān)規(guī)定散見于我國《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)中。此外，國務(wù)院還批準(zhǔn)發(fā)布了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011-2030年)》作為生物多樣性保護的綱領(lǐng)性文件。我國還編制實施了與生物多樣性保護有關(guān)的諸多規(guī)劃，如《全國生物物種資源保護與利用規(guī)劃綱要》《全國生態(tài)功能規(guī)劃》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等。

總體上看，我國已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護法》為核心，其他法律法規(guī)和政策規(guī)劃為補充的生物多樣性保護立法模式。但這種立法模式下的生物多樣性保護制度缺乏系統(tǒng)性?！跋到y(tǒng)管理山水林田湖的體制尚未建立，生物多樣性保護分部門管理容易導(dǎo)致生物多樣性保護中各部門配合銜接不夠，缺乏系統(tǒng)性和整體性，帶來的直接后果就是保護效率低下”[10]。我國《環(huán)境保護法》對生物多樣性保護的立法規(guī)定過于籠統(tǒng)，對于生物多樣性該如何保護以及破壞生物多樣性的責(zé)任追究等內(nèi)容并沒有給出詳細的規(guī)定。我國《野生動物保護法》等對于野生動植物的保護傾向于對獵殺、砍伐行為的禁止，以及如何對野生動植物保護進行管理，沒有涉及遺傳資源的獲取與利益共享方面的內(nèi)容。我國《森林法》等資源利用保護類法律中關(guān)于生物多樣性保護的內(nèi)容比較欠缺。我國《自然保護區(qū)條例》制定于20多年前，已經(jīng)不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)大背景下生物多樣性保護的需要。一些從生物多樣性保護計劃或規(guī)劃的角度來擬定的規(guī)范性文件，其強制性、權(quán)威性和規(guī)范性均不能滿足對生物多樣性實施整體保護的需要。

在生物多樣性立法方面，世界上存在多種模式，以不丹、印度等國家為代表的專門立法模式，主要是制定專門的生物多樣性法。另外，也有國家采用單行法，就生物多樣性的某個問題通過立法來解決[12]。我國沒有生物多樣性保護專門立法，體現(xiàn)生命共同體整體主義思想的生物多樣性保護法律缺位，也缺乏有針對性的專門立法，有效的財政保障和健全的生態(tài)補償機制尚未建立，致使生物多樣性保護工作舉步維艱。

(二)利益衡平不當(dāng)削弱了制度的協(xié)同性

生物多樣性保護立法的關(guān)鍵是建立以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的制度協(xié)調(diào)機制。生物多樣性能否得到有效保護，取決于利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性。資源“擁有”與利益“享有”的不對稱成為生物多樣性保護的最大隱患。我國生物多樣性保護的傳統(tǒng)方式就是“圈點式”保護，即以生態(tài)環(huán)境脆弱地帶為中心由政府在其周圍劃定一定的保護范圍，建立自然保護區(qū)?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》規(guī)定，核心區(qū)內(nèi)“禁止任何單位和個人進入”，緩沖區(qū)內(nèi)“只準(zhǔn)進入從事科學(xué)研究觀測活動”。

實際上，在自然保護區(qū)管理過程中，政府管理工作重心“錯位”，政府管理中的利益“失衡”，過于傾向政府管理部門的利益, 損傷了原居民的利益。原居民世世代代生活在保護區(qū)內(nèi)，憑借自然賦予他們的生存和發(fā)展權(quán)利，過著“靠山吃山、靠水吃水”的生活?，F(xiàn)如今，為了保護生物多樣性，將面臨著保護區(qū)法律中諸多的禁止性規(guī)定。如何在保護生物多樣性的前提下滿足原居民日益增長的物質(zhì)需求，協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)鼐用裢Ｗo區(qū)之間的關(guān)系等都是現(xiàn)階段生物多樣性保護中亟待解決的問題。

平衡生物多樣性保護與社區(qū)居民發(fā)展之間的利益，是我國生物多樣性保護中需要重點關(guān)注的問題。受體制原因的影響，我國的生物多樣性保護涉及很多部門或利益相關(guān)者，而且不同利益相關(guān)者的利益、職責(zé)與權(quán)限等各不相同。由于我國缺少平衡利益相關(guān)者利益的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，利益相關(guān)者之間缺乏有效的交流與協(xié)作，利益衡平不當(dāng)致使各種制度之間缺乏協(xié)同，不能形成合力。部門之間、管理者與原住民之間的矛盾都會導(dǎo)致生物多樣性保護效果不佳，甚至使保護行動失敗。

(三)法律責(zé)任缺失削弱了制度的針對性

我國在生物多樣性保護立法過程中存在重行為規(guī)范、輕責(zé)任規(guī)范的情形，法律責(zé)任的缺失削弱了生物多樣性保護制度的針對性。我國新修訂的《環(huán)境保護法》第29條規(guī)定了政府對自然生態(tài)區(qū)域以及珍稀、瀕危野生動植物分布區(qū)域應(yīng)當(dāng)采取合理措施予以保護，嚴(yán)禁破壞。該法第30條規(guī)定了開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護生物多樣性。但第6章的法律責(zé)任規(guī)定，主要是污染防治責(zé)任，沒有針對破壞生物多樣性的責(zé)任條款。而散見于其他法律法規(guī)中的生物多樣性保護責(zé)任，行政處罰力度小，刑事處罰標(biāo)線高，對管理部門的責(zé)任追究更是語焉不詳。

另外在一些地方環(huán)境立法中，生物多樣性保護“雷聲大、雨點小”，法律責(zé)任缺失的現(xiàn)象更是普遍。如《云南省環(huán)境保護條例》第32條第2款規(guī)定“嚴(yán)格保護西雙版納等地的熱帶雨林”，但并沒有明確如何“嚴(yán)格保護”，也沒有相應(yīng)的違法責(zé)任。但現(xiàn)實中西雙版納的熱帶雨林保護一直面臨各種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如人象矛盾突出、林地面積減少、生物多樣性消失等。《云南省環(huán)境保護條例》第28條第2款規(guī)定“禁止圍湖造田，過量防水，防治破壞湖泊和生態(tài)環(huán)境”，但在法律責(zé)任部分則找不到針對圍湖造田行為的處罰措施。一些命令性、禁止性規(guī)范缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，那么這些行為規(guī)則就是紙上談兵， 缺乏強制力保證。可以說，法律責(zé)任缺失是生物多樣性保護制度缺乏針對性和有效性的重要原因。

五、我國生物多樣性保護立法的完善

針對我國生物多樣性保護方面存在立法模式缺陷、利益衡平不當(dāng)和法律責(zé)任缺失等不足，建議從以下方面推進生物多樣性保護立法的完善。

(一)開展綜合立法，謀劃生物多樣性保護法制頂層設(shè)計

綜合立法就是基于整體哲學(xué)和系統(tǒng)論原理提出的廣泛的法律控制方法。針對我國生物多樣性保護中存在的保護生物多樣性的積極性不高，規(guī)范性文件法律效力層級低、權(quán)威性較弱等問題，迫切需要制定高位階的、綜合性的“生物多樣性法”。在這方面，其他國家的立法模式、立法技術(shù)、立法內(nèi)容等值得借鑒。如在哥斯達黎加，1998年《生物多樣性法》獲立法院通過，成為第7788號共和國法律。在不丹，2003年《生物多樣性法》在國民大會第81次會議正式通過[13]?；谖覈锒鄻有员Ｗo的現(xiàn)實需要, 加強綜合立法、提高立法層級，是克服現(xiàn)行生物多樣性保護立法模式弊端的必然選擇。

從立法理念上看，綜合立法應(yīng)樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念。生命共同體是個統(tǒng)一的整體，維持其完整性需要各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互配合。然而，我國生物多樣性保護的部門化管理人為割裂了生命共同體的完整性。做好生物多樣性保護工作需要做好“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一權(quán)責(zé)，實施保護模式由搶救性保護向系統(tǒng)性保護轉(zhuǎn)變。與之相應(yīng)，生物多樣性保護立法要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮遺傳資源、生物物種以及各類生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，堅持保護優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益共享的基本原則，統(tǒng)籌生物多樣性保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，健全生物多樣性保護體制機制，為生物多樣性保護提供頂層法制設(shè)計。

從管理體制上看，綜合立法應(yīng)建立“大部制”多方利益相關(guān)者參與機制。生物多樣性保護往往會涉及多個部門利益問題。成立一個可以實行統(tǒng)籌規(guī)劃與管理的生物多樣性保護部門，由該部門牽頭構(gòu)建一個以利益協(xié)調(diào)為中心的市場化談判機制，協(xié)調(diào)各部門之間以及各利益相關(guān)者之間的利益，以求能更好地解決部門職能重疊與協(xié)調(diào)問題[11]。實現(xiàn)跨部門之間協(xié)調(diào)與合作，管理權(quán)限統(tǒng)一至權(quán)威部門，可以提高管理部門的執(zhí)法能力和財務(wù)運作能力。

從立法內(nèi)容上看，并不要求綜合性立法對所有事項均作出詳細規(guī)定，但至少可以通過一些原則性的規(guī)定，使得各方可以在同一個法律框架內(nèi)進行對話和共事。除生物多樣性的相關(guān)政府部門外，生物多樣性保護還需要企業(yè)資金注入以及在發(fā)展中保護和地方社區(qū)的直接參與等。多元主體之間的權(quán)利義務(wù)配置以及法律責(zé)任規(guī)范是生物多樣性保護立法的核心內(nèi)容。保護生物多樣性的真正價值或意義在于實現(xiàn)生命共同體內(nèi)的生態(tài)公平與正義，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡。健全生物多樣性保護補償與責(zé)任追究機制既能體現(xiàn)法的正義價值，又能保障生命共同體的公平與正義。綜合立法為生物多樣性保護提供一個法律指引，對于生物多樣性保護中出現(xiàn)的具體問題可以在利益協(xié)調(diào)機制和科學(xué)研究更加成熟的基礎(chǔ)上，通過制定條例的形式加以規(guī)定，以實現(xiàn)生物多樣性立法的漸次推進。

(二)完善框架立法, 健全生物多樣性保護法律制度體系

框架立法是對綜合立法固有缺陷的一種彌補?？蚣芰⒎ㄒ陨鷳B(tài)系統(tǒng)為取向，根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，為解決環(huán)境資源問題提供一個廣泛而靈活的法律框架[14]。生物多樣性保護包括廣泛的方面，既要有原則性指導(dǎo)，又要有具體的行為要求。不同的物種有其自身發(fā)展規(guī)律，不同生態(tài)系統(tǒng)也有其自身的特點和管理目標(biāo)，同類物種或生態(tài)系統(tǒng)在不同地域也面臨不同的發(fā)展環(huán)境。生物多樣性保護顯然不是一部綜合立法所能承擔(dān)的。

在生物多樣性保護法制比較完備的國家，不僅有權(quán)威性較強的綜合立法，更有與綜合立法相配套的可操作性強的單行法律。在美國，1969年制定的《國家環(huán)境政策法》中很大一部分就是有關(guān)資源和生物多樣性保護的內(nèi)容，此外，美國還對野生動物、瀕危物種、海岸帶、北美濕地等進行單項立法。反觀我國生物多樣性保護立法現(xiàn)狀，亟需完善框架立法，以健全生物多樣性保護法律制度體系。

在國家層面，應(yīng)該加緊制定完善相關(guān)法律法規(guī)，為生物多樣性保護提供健全的法律依據(jù)。我國的《森林法》《自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)已實施多年，已經(jīng)無法滿足當(dāng)下生物多樣性保護的需要。由于多種原因，這些法律法規(guī)都還沒有得到及時修訂。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出決定，明確提出生態(tài)環(huán)境的保護需要嚴(yán)格的法律予以保障。因此，有必要加快生物多樣性保護領(lǐng)域的法制建設(shè)，制定生物多樣性保護、生態(tài)移民以及政府購買環(huán)境服務(wù)等方面的法律法規(guī)，修改完善《森林法》《自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)。

在地方層面，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況和新修訂的《環(huán)境保護法》的實施，確定生物多樣性保護優(yōu)先領(lǐng)域，出臺相關(guān)地方法規(guī)或政策。地方法規(guī)和政策的支持是地方生物多樣性保護的有力保障，我國基于《生物多樣性保護公約》也曾制定了一系列政策法規(guī)和規(guī)劃，但是省級及省級以下行政區(qū)域生物多樣性保護政策不能很好地與國家方針政策對接。農(nóng)村以及社區(qū)是與生態(tài)環(huán)境直接接觸的群體，因此，地方立法或政策需要鼓勵社區(qū)積極參與地方生物多樣性保護的工作。除了國家重大的法律政策支撐外，生物多樣性保護還應(yīng)出臺體現(xiàn)地方特色和具有針對性的地方性法規(guī)和政策。如依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》第30條基于保護生物多樣性的目的，要求地方在引進外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)時需要制定相應(yīng)管理辦法。

(三)平衡各方利益, 完善生物多樣性保護生態(tài)補償制度

任何自然資源都是既有經(jīng)濟價值又有生態(tài)價值，兩者兼顧是現(xiàn)代資源環(huán)境法的基本精神。生態(tài)利益自身具有價值屬性，在當(dāng)下生態(tài)危機加劇、民眾的生態(tài)訴求日益強烈的國情下，生態(tài)利益應(yīng)該全面進入法律的調(diào)整范疇[15]。出于保護生物多樣性目的而設(shè)置限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，難免會影響這些地區(qū)的發(fā)展機會和應(yīng)獲得的發(fā)展成果，進行有效補償可以促進地區(qū)之間的利益均衡。在自然資源的傳統(tǒng)開發(fā)利用模式中，考慮的主要是經(jīng)濟利益，很少顧及生態(tài)利益，即便在現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境越來越受重視的背景下，盡量避免生態(tài)破壞的出發(fā)點大多數(shù)是為了對自然生態(tài)資源進行更多更好地利用，而不會以利用資源的生態(tài)功能、保護生態(tài)利益為價值歸宿。因此，需要制定法律、法規(guī)、條例以及準(zhǔn)則，形成一個強有力的生態(tài)利益管控系統(tǒng)，將各主體的行為納入到法律規(guī)范之中。而生態(tài)補償——針對特定主體之間因生態(tài)利益的相對增進或減損而進行的補償這一制度安排——正是對生態(tài)環(huán)境問題中各方利益協(xié)調(diào)與平衡的制度。目前，我國生態(tài)補償主要依靠政策協(xié)調(diào)手段和經(jīng)濟協(xié)調(diào)手段，隨意性和變動性較大，缺乏穩(wěn)定性，不能對各類主體的利益進行有效平衡。新修訂的《環(huán)境保護法》第31條對建立健全生態(tài)補償制度做出了規(guī)定，在國家“生態(tài)補償法”缺位的情況下，地方應(yīng)該積極加強生態(tài)補償政策研究工作，以明確生態(tài)服務(wù)功能的價值作為生態(tài)補償機制實施的前提，結(jié)合各個區(qū)域生物多樣性的現(xiàn)實特點，出臺地方性生態(tài)補償條例，明確生態(tài)補償?shù)谋匾?、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等，促進生態(tài)補償制度化，用法律的形式對生態(tài)補償?shù)闹骺腕w界定、主體間協(xié)商機制、補償資金的計算分?jǐn)偧盃I運等方面做出全面的規(guī)定。對因保護生物多樣性付出代價的居民，如為保護草原生態(tài)系統(tǒng)而放棄放牧的草原牧民，為保護海洋生物多樣性而放棄部分傳統(tǒng)漁場海域的漁民等，應(yīng)該為其提供生態(tài)補償。建立完善的生態(tài)補償法律制度，準(zhǔn)確界定補償和受償?shù)母鞣嚼嬷黧w，確認利益主體的合法利益，抑制利益不當(dāng)訴求，實現(xiàn)利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。在生態(tài)補償不同主體的發(fā)展利益、資源利益、經(jīng)濟利益、生態(tài)利益之間尋求協(xié)調(diào)與平衡，確定合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，建立以財政轉(zhuǎn)移支付制度為核心的生態(tài)利益合理補償制度。

(四)明晰法律責(zé)任，整合生物多樣性保護責(zé)任追究機制

必要的懲罰機制是生物多樣性保護的重要法制保證。由于生物多樣性損害的特殊性和侵權(quán)行為的潛伏性、持續(xù)性等特性，在立法中應(yīng)強化法律責(zé)任，對破壞我國生物多樣性的違法行為，根據(jù)行為結(jié)果的損害程度，在相關(guān)立法中規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。一方面，要在法律法規(guī)中明確損害生態(tài)多樣性行為責(zé)任界限；另一方面，民事、刑事以及行政責(zé)任追究中的運用要能相互銜接，彼此呼應(yīng)，形成生物多樣性保護的完整法律責(zé)任體系。相關(guān)民事主體如果違反環(huán)境法律規(guī)定，對生物多樣性造成嚴(yán)重破壞后果的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。可以通過責(zé)令行為人“停止侵害、排除妨礙、賠償損失”等方式承擔(dān)因資源開發(fā)或利用過程中破壞生物多樣性的民事法律責(zé)任；而對于拒不履行生物多樣性保護法律法規(guī)義務(wù)或?qū)嵤┥锒鄻有员Ｗo法律法規(guī)所禁止行為的公民、法人或者其他組織，可以通過“責(zé)令限期改正或者恢復(fù)原狀、責(zé)令停止違法行為、罰款”等行政處罰方式，使其承擔(dān)行政法律責(zé)任。同時，保護生物多樣性是政府義不容辭的責(zé)任，盡管自2015年8月9日起中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》開始施行，但相關(guān)部門的履職積極性和勤勉度仍有待加強，需要對我國現(xiàn)行法律體系的相關(guān)法律法規(guī)進行有效梳理，著重整合行政問責(zé)法律體系，強化生物多樣性損害責(zé)任的實際操作效果。而對于在相關(guān)開發(fā)活動中，違法實施破壞生物多樣性的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，還應(yīng)追究行為人的刑事法律責(zé)任，如可增補生物多樣性生態(tài)補償?shù)奈镔Y為挪用特定款物罪的犯罪對象，并把其作為挪用公款罪的加重情節(jié)，從而保證生物多樣性生態(tài)補償款項物資的專項專用。

六、結(jié)語

當(dāng)前，加強生物多樣性保護工作是適應(yīng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是對人民群眾保障生態(tài)利益和維護環(huán)境權(quán)益的積極回應(yīng)。本文在生命共同體理念下探討我國生物多樣性保護立法的完善，意圖通過實踐問題分析和立法完善加強對生物多樣性的保護，構(gòu)建生態(tài)文明社會。本文基于生命共同體理念提出生物多樣性保護的立法模式選擇、立法理念更新、管理體制創(chuàng)設(shè)、具體制度完善等方面的對策建議，只能是為后續(xù)生物多樣性立法研究提供初步的分析框架，而更具體更細致的立法內(nèi)容和立法技術(shù)仍然有待探討。

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(責(zé)任編輯： 何曉麗)

[收稿日期]2016-04-29

[基金項目]國家社會科學(xué)基金項目(14XFX018)。

[作者簡介]曾睿(1975-)，男，講師，博士。研究方向：環(huán)境與資源法學(xué)、農(nóng)村法治研究。

[中圖分類號]D912.6

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)04-0101-07

Perfect legislation of China′s biodiversity protection according to the life community theory

ZENG Rui, LIU Jian-min

(CollegeofHumanitiesandLaw,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Abstract：Life community aims at paying close attention to the relationship between human beings or between humans and other creatures of ecosystem. Biodiversity is the fundamental feature of life community. Life community theory demands biodiversity protection should obey the principle of environmental holism, natural rights and compensatory justice. The biodiversity protection situation of our country is still severe at present, it seriously deviated from the principled requirements of life community theory in the design of management system , the actual way of protection and the current status of duty-charging, etc. There are some deficiencies in the legislative mode, improper interests balance and lack of legal responsibility in biodiversity protection in our country, and legal guarantee should be provided for biodiversity protection by enforcing the comprehensive legislation and perfecting framework legislation according to the life community theory.

Key words：life community; biodiversity; wholism; natural rights; compensatory justice

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016,19(4):101-107

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)