我國財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境與破解對(duì)策

陳冠南, 廖添土

(1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院; 2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

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我國財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境與破解對(duì)策

陳冠南1, 廖添土2*

(1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院; 2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

[摘要]財(cái)政支農(nóng)作為我國破解“三農(nóng)”問題的一個(gè)重要手段，在國家財(cái)力有限的情況下如何更好地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金績效是當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)工作亟需解決的一個(gè)難題?；谪?cái)政支農(nóng)資金內(nèi)涵的拓展性界定和理論依據(jù)分析，從財(cái)政支農(nóng)管理體制政出多門、財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政支農(nóng)資金決策機(jī)制不完善等方面分析我國現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制存在的不足，進(jìn)一步提出按照競爭性制度安排財(cái)政支農(nóng)投資項(xiàng)目、推行財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目“企業(yè)化管理”運(yùn)作模式、建立嚴(yán)格的財(cái)政支農(nóng)資金撥付使用監(jiān)督和全程跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制、優(yōu)化和整合各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管模式等財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制現(xiàn)實(shí)困境的破解對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政支農(nóng)；管理機(jī)制；現(xiàn)實(shí)困境

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.006

近年來，中央與各級(jí)政府逐步加大了對(duì)“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出，使廣大農(nóng)民收入明顯增加、農(nóng)村環(huán)境顯著改善，有效推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是，在肯定財(cái)政支農(nóng)工作總體成效的同時(shí)，也必須深刻地認(rèn)識(shí)到，由于財(cái)政支農(nóng)體制中一些制度性障礙的困擾，目前財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益仍然不高。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)資金的管理方式，并探索出一種與我國國情相適應(yīng)的資金管理與使用機(jī)制，這是我國當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題，破解財(cái)政支農(nóng)資金管理困境的有效途徑。

一、財(cái)政支農(nóng)資金科學(xué)化管理的理論依據(jù)

(一)財(cái)政支農(nóng)資金內(nèi)涵的拓展性界定

財(cái)政支農(nóng)資金的內(nèi)涵隨著我國財(cái)政支農(nóng)工作的不斷發(fā)展而逐步深化。在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)界把財(cái)政支農(nóng)資金界定為財(cái)政用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府預(yù)算資金，包括銀行對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持投入，這是最基本的狹義的內(nèi)涵界定。按照這一概念界定，財(cái)政支農(nóng)資金主要包括農(nóng)業(yè)基建支出、農(nóng)林水利氣象事業(yè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用以及農(nóng)村救濟(jì)費(fèi),財(cái)政支農(nóng)資金管理的范圍主要是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展預(yù)算的支持。隨著黨中央對(duì)“三農(nóng)”問題的日益重視，財(cái)政支農(nóng)工作也得到政府的高度重視，工作目標(biāo)和思路逐漸發(fā)生根本性的變化,其中，財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)也從原來單一的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步變成了支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等全面協(xié)調(diào)發(fā)展；財(cái)政支農(nóng)政策思路也不斷創(chuàng)新，尤其是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”逐步成為政府解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略關(guān)鍵[1]，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的提出有效改善并開創(chuàng)了財(cái)政支農(nóng)的新局面[2]。因此，真正有著完全意義上的財(cái)政支農(nóng)資金從這個(gè)時(shí)期開始顯現(xiàn)，也被稱為廣義的財(cái)政支農(nóng)資金。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的內(nèi)涵作出界定：財(cái)政支農(nóng)資金是一種由國家各級(jí)財(cái)政部門提供的專項(xiàng)資金，其主要目標(biāo)是為了給農(nóng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平。按照該定義，財(cái)政支農(nóng)資金就是國家財(cái)政用于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的各類支出。主要包含兩部分：一是由國家舉辦的各類農(nóng)業(yè)企業(yè)和事業(yè)單位發(fā)展所需的各項(xiàng)財(cái)政支出，這類支出主要包括農(nóng)村基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用等；二是用于支援農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的各種資金，這是我國目前財(cái)政支農(nóng)支出的主體，支出范圍主要包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)和農(nóng)業(yè)科技推廣費(fèi)用，同時(shí)，國家為促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展設(shè)立的農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)也包括在這類范圍中。

(二)財(cái)政支農(nóng)的理論依據(jù)分析

按照傳統(tǒng)的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，與第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)是一個(gè)具有較強(qiáng)正外部性(即收益外溢)和公共性的產(chǎn)業(yè)，其投資收益波及范圍甚廣，除了直接經(jīng)濟(jì)效益外，在提升社會(huì)效益和生態(tài)效益方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也發(fā)揮著重要作用，是一個(gè)收益外溢較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。因此，從彌補(bǔ)市場外部性和公共性導(dǎo)致的效益缺失角度看，各國政府財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持必然要覆蓋到農(nóng)業(yè)部門。

1.農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)低效性需要政府公共財(cái)政的扶持。跟其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)的供需平衡較脆弱，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境容易受天氣等自然條件影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場價(jià)格調(diào)節(jié)存在明顯的滯后性，這些外在因素導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給與需求之間存在長期的不穩(wěn)定性。但是，人類自身的生存需要決定了人類對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求長期且比較穩(wěn)定。這種供給的波動(dòng)性與需求的相對(duì)穩(wěn)定性導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供需的長期不平衡[3]。同時(shí)，農(nóng)業(yè)的低效性伴隨著農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在技術(shù)上不如工業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品在價(jià)格上不如工業(yè)產(chǎn)品，同樣的投入，工業(yè)的利益回報(bào)高于農(nóng)業(yè)，再加上土地資源稀缺，于是，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)效益高，但是經(jīng)濟(jì)效益低于其他產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在激烈的市場要素競爭中處于不利地位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場動(dòng)力越來越低。因此，政府必然要以財(cái)政手段扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身經(jīng)濟(jì)效益低下的缺陷。

2.農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征使財(cái)政介入成為必然。農(nóng)產(chǎn)品本身所具有的消費(fèi)排他性與競爭性等基本屬性決定了農(nóng)產(chǎn)品屬于私人產(chǎn)品的范疇[4]。但是，收益外溢同樣也是農(nóng)產(chǎn)品的一種特征，這種外部性表現(xiàn)在：一方面，人類的生存離不開農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增加與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高均會(huì)使全人類及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)受益，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的邊際私人收益小于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的邊際社會(huì)收益；另一方面，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性作用直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。按照西方公共財(cái)政的理論觀點(diǎn)，當(dāng)私人產(chǎn)品存在邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益的情況時(shí)，發(fā)生了正外部收益，這種正外部效應(yīng)受益非排他性，導(dǎo)致私人產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的某些屬性，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，扶持和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為各國政府的重要責(zé)任。在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展過程中政府應(yīng)發(fā)揮必不可少的作用，不斷增加公共產(chǎn)品的供給[5]。

二、我國現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制存在的不足

近年來，雖然我國財(cái)政支農(nóng)資金總量不斷增加，但財(cái)政支農(nóng)績效依然不高，其根源在于我國現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制存在不足，降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用績效。

(一)財(cái)政支農(nóng)管理體制政出多門，支農(nóng)資金難以形成合力

一直以來，由于財(cái)政支農(nóng)管理體制政出多門，導(dǎo)致我國財(cái)政支農(nóng)資金的分配和使用缺乏一個(gè)統(tǒng)一的管理部門，財(cái)政支農(nóng)資金的劃撥和使用較為分散，難以形成統(tǒng)一的合力，影響支農(nóng)效果。其具體表現(xiàn)在：(1)相關(guān)部門職能交叉重疊。財(cái)政支農(nóng)資金的管理是一種從中央到地方自上而下分層展開的管理方式，涉及發(fā)改委、財(cái)政、扶貧辦、農(nóng)牧局、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等20多個(gè)部門，各個(gè)部門在財(cái)政支農(nóng)資金的使用與管理方面都有一定的自主權(quán)，管理層次和環(huán)節(jié)較多[6]，所制定的資金分配和管理規(guī)定尚未統(tǒng)一，由此造成資金管理層級(jí)過多、資金劃撥路線長、資金使用速度慢等問題，在導(dǎo)致資金流失現(xiàn)象嚴(yán)重的同時(shí)，也加大了資金監(jiān)管部門的監(jiān)管難度。(2)財(cái)政支農(nóng)資金管理制度較為陳舊。目前，扶貧資金管理制度仍沿用2000年出臺(tái)的舊制度，且不少農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的管理仍沿用20世紀(jì)90年代的規(guī)章制度，這些規(guī)章制度已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，無法解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金使用分散，無法形成合力。

(二)財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理，存在重流通輕生產(chǎn)現(xiàn)象

目前，我國財(cái)政支農(nóng)資金的投入結(jié)構(gòu)不合理，不符合“三農(nóng)”發(fā)展需要，重流通輕生產(chǎn)現(xiàn)象較為突出。這主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：(1)近年來我國財(cái)政支農(nóng)支出資金總量雖然有所增加，但財(cái)力投入結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政支農(nóng)資金的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重總體上反而降低，財(cái)政支農(nóng)資金更多用于各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出。如財(cái)政支農(nóng)支出中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重較高，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要用于城市防洪、綠化建設(shè)等與農(nóng)民增收關(guān)系不大的項(xiàng)目。同時(shí)，在財(cái)政支農(nóng)資金下?lián)軐?shí)施過程中所花費(fèi)的人員行政開支數(shù)額龐大?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員行政開支的支出占用了大量的財(cái)政支農(nóng)資金，從而導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金用于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重偏低，嚴(yán)重影響了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。(2)政府希望通過對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的扶持，使糧食流通企業(yè)能夠按訂購價(jià)或保護(hù)價(jià)收購糧食，從而保護(hù)農(nóng)民收益，提高農(nóng)民收入。我國財(cái)政支農(nóng)資金投入一直以來都比較注重對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通的支持，從而減弱對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的投入，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)失衡[7]。實(shí)踐結(jié)果表明，這種舉措效益不高，造成農(nóng)產(chǎn)品流通部門從中受益匪淺，但農(nóng)民收益卻非常有限。

(三)財(cái)政支農(nóng)資金決策機(jī)制不完善，缺乏有效監(jiān)督

財(cái)政支農(nóng)資金決策機(jī)制不完善，財(cái)政支農(nóng)資金使用缺乏有效監(jiān)督也是導(dǎo)致我國財(cái)政支農(nóng)資金績效不高的一個(gè)重要因素。(1)從決策機(jī)制上看，當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)決策結(jié)合當(dāng)?shù)鼗鶎拥慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及農(nóng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)等方面的綜合考慮不足，導(dǎo)致決策項(xiàng)目在實(shí)踐中存在諸多問題。如很多支農(nóng)項(xiàng)目由于未充分考慮運(yùn)行的財(cái)務(wù)費(fèi)用支出，導(dǎo)致承建方在項(xiàng)目建好后因無利可圖而無法運(yùn)行。(2)財(cái)政支農(nóng)資金的使用監(jiān)管不到位，導(dǎo)致國家出臺(tái)的諸多支農(nóng)政策難以落實(shí)到位，基層財(cái)務(wù)管理缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)民權(quán)益難以保障。如國家為扶持農(nóng)村民營企業(yè)發(fā)展，有一部分財(cái)政支農(nóng)資金投入到政府支持的民營農(nóng)業(yè)企業(yè)，但這部分資金由于產(chǎn)權(quán)歸屬不清而無法得到有效監(jiān)管，難以收到應(yīng)有成效，甚至不少資金由于項(xiàng)目承建方擠占、挪用、虛報(bào)、冒領(lǐng)、套取、騙取等，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，全國財(cái)政支農(nóng)資金70%以上的擠占、挪用發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)[8]。(3)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致各地財(cái)政支農(nóng)績效難以評(píng)價(jià)，地方官員的政治升遷及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與財(cái)政支農(nóng)績效評(píng)價(jià)聯(lián)系不緊密。而且，由于財(cái)政支農(nóng)資金的塊狀化管理，以及項(xiàng)目審批的公開化、制度化和科學(xué)化程度不夠，難以形成有效的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制。于是，一些部門在享有財(cái)政支農(nóng)資金支配權(quán)的同時(shí)，加上信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致其根據(jù)自身利益最大化來分配財(cái)政支農(nóng)資金，嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益[9]。

三、財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制現(xiàn)實(shí)困境的破解路徑與對(duì)策建議

如何優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策，破解財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境，除了增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)財(cái)政支農(nóng)方式、強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管等一般性的對(duì)策建議外，還需要進(jìn)一步探索和研究出具有較強(qiáng)針對(duì)性、較高可行性的對(duì)策措施，筆者從以下4個(gè)方面展開進(jìn)一步的分析和探索。

(一)按照競爭性制度安排財(cái)政支農(nóng)投資項(xiàng)目

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國財(cái)政支農(nóng)支出應(yīng)該積極引進(jìn)競爭機(jī)制，通過競爭性的制度安排提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。為了達(dá)到這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為首要之處應(yīng)該是改變傳統(tǒng)財(cái)政支農(nóng)資金單一的分配機(jī)制，轉(zhuǎn)而采用具有競爭性的項(xiàng)目管理分配機(jī)制[10]。簡單來說，就是將財(cái)政支農(nóng)資金分成多個(gè)項(xiàng)目，再通過公平競爭的方法加以分配。政府在決定財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目支出時(shí)，主要以項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為準(zhǔn)則進(jìn)行取舍。這種按照項(xiàng)目分配財(cái)政支農(nóng)資金的管理體制具有如下優(yōu)勢：(1)資金分配以項(xiàng)目為載體，項(xiàng)目取舍基于經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的綜合評(píng)價(jià)，項(xiàng)目取舍有了競爭性，在一定程度上有利于促進(jìn)資金使用效益的提高。(2)項(xiàng)目管理與資金管理有機(jī)對(duì)接，把單個(gè)支農(nóng)項(xiàng)目管理和財(cái)政支農(nóng)資金使用情況結(jié)合起來，提高管理效率，解決之前財(cái)政支農(nóng)資金分配使用一盤散沙的局面，保證財(cái)政支農(nóng)資金的高效使用。(3)以項(xiàng)目管理為載體，可以對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的實(shí)施及去向建立有效的追蹤和問責(zé)機(jī)制以及績效評(píng)價(jià)體系。

按照項(xiàng)目管理的方法合理安排財(cái)政支農(nóng)資金，建立由項(xiàng)目申報(bào)、專家評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施和績效評(píng)價(jià)等4個(gè)方面組成的管理體系[11]。其中，項(xiàng)目申報(bào)是基礎(chǔ)性工作，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要編制并頒布項(xiàng)目指南，做到公開透明，為各項(xiàng)目申報(bào)單位的競爭創(chuàng)造條件；項(xiàng)目所在地的申報(bào)部門應(yīng)該公開、公正、透明地開展審核工作，并對(duì)項(xiàng)目的真實(shí)性、文件的合規(guī)性及項(xiàng)目的可行性等負(fù)責(zé)；項(xiàng)目單位根據(jù)自身資質(zhì)提交項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。專家評(píng)審的主要依據(jù)是項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益以及項(xiàng)目單位提交的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，確保評(píng)審的中立、公正與客觀。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目管理部門必須引入市場競爭機(jī)制，按照項(xiàng)目管理的市場化要求進(jìn)行監(jiān)管，采用符合市場規(guī)律的項(xiàng)目管理制度與運(yùn)行方式，如項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)制度、大宗材料政府采購制等。為了加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)管和評(píng)價(jià)，必須在項(xiàng)目后期管理上建立項(xiàng)目追蹤問責(zé)機(jī)制和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系。

(二)推行財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目“企業(yè)化管理”運(yùn)作模式

目前，我國財(cái)政支農(nóng)資金管理工作主要圍繞兩方面進(jìn)行：一方面，讓財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的管理更具有科學(xué)性；另一方面，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目“企業(yè)化管理”作為一種科學(xué)的方法[12]，有助于開展財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的績效管理。

1.業(yè)務(wù)定位應(yīng)與財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目總體目標(biāo)相銜接。各級(jí)財(cái)政部門的支農(nóng)總體目標(biāo)必須根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及面臨的制約因素進(jìn)行合理確定，在總體目標(biāo)指引下，各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一規(guī)劃，合理甄選支農(nóng)項(xiàng)目并進(jìn)行招投標(biāo)選擇。在目標(biāo)整合和業(yè)務(wù)定位中，必須重視對(duì)人財(cái)物資源和業(yè)務(wù)的系統(tǒng)整合，減少冗余工作，提高財(cái)政支農(nóng)工作效率，達(dá)到財(cái)政支農(nóng)資源的優(yōu)化組合。

2.根據(jù)業(yè)務(wù)定位確定各關(guān)系主體的績效目標(biāo)。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的總體目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)主體的業(yè)務(wù)進(jìn)行合理定位。借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理辦法確定各相關(guān)主體的績效目標(biāo)以及相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)體系。通過目標(biāo)整合和業(yè)務(wù)分解，把總體目標(biāo)分解為各個(gè)部門的子目標(biāo)。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)注意處理好整體利益與局部利益的關(guān)系，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)前者而忽視甚至損害后者，否則可能導(dǎo)致因?yàn)椴糠株P(guān)系主體退出而最終損害整體利益的結(jié)果。

3.各關(guān)系主體分解并落實(shí)績效目標(biāo)。項(xiàng)目管理部門將財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目分解為多個(gè)目標(biāo)，并將這些目標(biāo)分配給各個(gè)負(fù)責(zé)人，各負(fù)責(zé)人確定自己項(xiàng)目的績效目標(biāo)，并通過各自的工作達(dá)成自己所承擔(dān)的績效目標(biāo)。

4.進(jìn)行績效監(jiān)控和糾偏。監(jiān)管單位要適時(shí)地監(jiān)控執(zhí)行單位的項(xiàng)目完成情況，如果項(xiàng)目執(zhí)行中發(fā)生了目標(biāo)偏差，要從整體利益和長遠(yuǎn)利益的角度綜合考慮，通過相互協(xié)商予以妥善解決。

5.績效測評(píng)并進(jìn)行獎(jiǎng)懲。項(xiàng)目管理部門對(duì)各項(xiàng)目關(guān)系主體進(jìn)行績效測評(píng)，績效測評(píng)的主要目標(biāo)是更好地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行控制和對(duì)項(xiàng)目主體進(jìn)行激勵(lì)。為了讓財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目能夠更好地完成，應(yīng)引入相應(yīng)的懲罰機(jī)制，這在一定程度有助于增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的凝聚力與約束力。

(三)建立嚴(yán)格的財(cái)政支農(nóng)資金撥付使用監(jiān)督和全程跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制

為了確保資金使用的規(guī)范，必須對(duì)資金撥付使用的過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，建立完善的資金跟蹤監(jiān)督機(jī)制。為改變以往用款單位“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，消除用款單位領(lǐng)導(dǎo)與會(huì)計(jì)人員的利益關(guān)聯(lián)，應(yīng)該由上級(jí)財(cái)政部門委派項(xiàng)目會(huì)計(jì)人員或?qū)嵭袝?huì)計(jì)人員上級(jí)代理制，使財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算獨(dú)立開來，建立上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金的審計(jì)、監(jiān)督和跟蹤考核體系，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率[13]。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目完成后進(jìn)入交付使用階段時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督與績效考評(píng)，尤其是對(duì)項(xiàng)目中存在的一些違法違規(guī)問題，要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究，杜絕基層管理部門套取、設(shè)租、轉(zhuǎn)移、挪用財(cái)政支農(nóng)資金的行為，從而確保每一筆財(cái)政支農(nóng)資金都能夠按照規(guī)范管理流程分配和使用。此外，對(duì)于一般的財(cái)政支農(nóng)資金，應(yīng)該嚴(yán)格實(shí)行報(bào)賬制度。財(cái)政支農(nóng)資金每一筆開支涉及的會(huì)計(jì)核算、報(bào)銷、審核等應(yīng)該由上級(jí)財(cái)政部門監(jiān)督。上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)賬制度的相關(guān)規(guī)定，要求各基層政府相關(guān)的涉農(nóng)部門對(duì)每月的開支發(fā)票及資金使用情況定期進(jìn)行審核匯總，符合報(bào)銷相關(guān)規(guī)定的應(yīng)及時(shí)給予核銷并撥付款項(xiàng)，保證每一筆財(cái)政支農(nóng)資金能夠落實(shí)到位。

(四)優(yōu)化和整合各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管模式

為了進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，需要進(jìn)一步優(yōu)化和整合財(cái)政支農(nóng)資金管理模式，建立多元主體參與的資金監(jiān)管新模式。

1.變“后整合”模式為“前整合”與“后整合”相結(jié)合的模式。針對(duì)我國現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理制度存在的不足，筆者認(rèn)為有必要改革傳統(tǒng)資金整合模式，變過去的“后整合”模式為“前整合”與“后整合”相結(jié)合的模式，即整合財(cái)政支農(nóng)資金的項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付和監(jiān)督考核工作，使之形成一個(gè)常規(guī)化的管理體系[14]。按照項(xiàng)目管理要求對(duì)各縣財(cái)政局及下屬各項(xiàng)目申報(bào)單位進(jìn)行分類整合，建立項(xiàng)目管理“前整合”和“后整合”相互配合的管理機(jī)制，杜絕財(cái)政支農(nóng)資金的“跑、冒、滴、漏”等現(xiàn)象，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。

2.變“以縣為主”的整合模式為“以縣為主，各級(jí)聯(lián)動(dòng)”的模式。為了有效整合基層政府的支農(nóng)資源，除了堅(jiān)持比較優(yōu)勢的基本原則外，還應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。在安排基層各級(jí)項(xiàng)目的優(yōu)先順序時(shí)，要根據(jù)各地區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)確定重點(diǎn)支持項(xiàng)目，給各個(gè)項(xiàng)目合理排序，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[15]。因此，通過“以縣為主，各級(jí)聯(lián)動(dòng)”的整合模式，推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)資金的地域聯(lián)動(dòng)，使各級(jí)政府展開互動(dòng)，圍繞整體利益進(jìn)行宏觀調(diào)控，在把握宏觀整體利益的前提下兼顧地方各級(jí)政府部門的利益，這樣才能有效利用支農(nóng)項(xiàng)目信息充分的優(yōu)勢，確保財(cái)政支農(nóng)資金有效發(fā)揮作用。

3.變“獨(dú)角戲”為“參與式”的資金使用模式。在傳統(tǒng)財(cái)政支農(nóng)資金決策體系中，農(nóng)民參與不足。為了提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，切實(shí)滿足農(nóng)民需要，應(yīng)讓農(nóng)民參與項(xiàng)目實(shí)施的全過程，切實(shí)提高農(nóng)民話語權(quán)，讓農(nóng)民有效參與對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。為此，可以建立一些以農(nóng)民為參與主體的相關(guān)組織與協(xié)會(huì)，并由其代表農(nóng)民展開相應(yīng)的監(jiān)督管理。

4.建立多元化的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管渠道。除了上述以農(nóng)民為主體直接參與財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管外，還要建立一些高效力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以此保障財(cái)政支農(nóng)資金的安全。目前，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，有必要建立公開化的財(cái)政支農(nóng)資金檔案庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一方面，可以使各級(jí)政府和公眾能夠及時(shí)了解各項(xiàng)資金的使用動(dòng)向，另一方面，也能夠發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督優(yōu)勢，利用社會(huì)公眾廣泛的監(jiān)督力量來提高財(cái)政支農(nóng)資金的績效[16]。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

[收稿日期]2016-03-23

[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目(13CGL024)；教育部人文社科項(xiàng)目(13YJA630007)；福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目(2011C011)；福建省教育廳A類項(xiàng)目(JA11098S)。

[作者簡介]陳冠南(1992-)，男，碩士研究生。研究方向：公共經(jīng)濟(jì)管理。

[中圖分類號(hào)]F062.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2016)04-0034-05

Realistic dilemma and countermeasures of the financial supporting agriculture funding management system in China

CHEN Guan-nan1, LIAO Tian-tu2*

(1.SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity; 2.SchoolofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：Financial support in agriculture, which is regarded as an important means to solve the issues on agriculture, rural areas and farmers, and how to give better play to the performance of financial supporting agriculture funds under the capacity of China′s limited financial resources is becoming the difficulty in China′s agricultural funds management and the urgent need to resolve. Based on the theory analysis and the expanding definition for the connotation of the financial supporting agriculture funds, the shortcomings of China′s current financial supporting agriculture funding management system is analyzed from the perspectives of excessive decentralization of financial supporting agriculture management system, unreasonable structure of supporting funds, and imperfect decision-making system of the financial supporting agriculture funding in order to put forward some solutions and suggestions for the dilemma, for instance, arrange and determine the investment project in supporting agriculture according to competitive system, explore and develop the innovate model of "enterprise management" in agricultural finance project, establish a strict supervision mechanism and an evaluation mechanism over funds allocation, funds utilization, and the whole process, optimize and integrating the supervision modes of the financial supporting agriculture funds.

Key words：financial support for agriculture; management system; realistic dilemma

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016,19(4):34-38

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

*為通訊作者。