校院兩級管理體制下高校附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)監(jiān)管體系的建立——以廣州地區(qū)高校附屬醫(yī)院為例

■ 廖 茜陳繼亞邵 霞

校院兩級管理體制下高校附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)監(jiān)管體系的建立——以廣州地區(qū)高校附屬醫(yī)院為例

■ 廖 茜①陳繼亞①邵 霞①

校院兩級管理體制 反腐倡廉 監(jiān)管體系

以校院兩級管理體制為切入點(diǎn)，針對目前高校附屬醫(yī)院外部監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，高校應(yīng)主要對附屬醫(yī)院“三重一大”事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域以及反腐倡廉各項(xiàng)措施落實(shí)執(zhí)行情況等方面完善監(jiān)管體制，建立反腐倡廉重要信息備案機(jī)制，建立采購項(xiàng)目的集約化管理機(jī)制，建立完善審計監(jiān)督體制，建立校內(nèi)專項(xiàng)巡查制度，以期對高校附屬醫(yī)院反腐倡廉政策和制度建設(shè)提出借鑒。

Author’s address：The Third Affiliated Hospital, Sun Yat-Sen University, No.600 Tianhe Road, Tianhe District, Guangzhou, 510630, Guangdong Province, PRC

高校附屬醫(yī)院是我國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中的一支重要力量，其上級主管部門包含了衛(wèi)生行政部門、教育部門和所在高校。在所有的管理主體中，所在高校由于對附屬醫(yī)院具有行政和干部人事管理權(quán)，形成監(jiān)督其反腐倡廉建設(shè)的有效途徑和有力手段，所以，以校院兩級管理體制為切入點(diǎn)，研究高校對附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，具有較高的可行性和現(xiàn)實(shí)意義。

1　高校附屬醫(yī)院反腐倡廉外部監(jiān)督現(xiàn)狀

為了解目前高校附屬醫(yī)院反腐倡廉相關(guān)領(lǐng)域受上級監(jiān)管情況，課題組對廣州高校附屬醫(yī)院開展問卷調(diào)查。這次問卷調(diào)查主要在廣州地區(qū)高校附屬醫(yī)院開展，問卷對象是各高校附屬醫(yī)院行政管理人員，共發(fā)放問卷118份，回收問卷118份，通過篩選和校驗(yàn)，最終得到有效問卷107份，有效率90.7%。在本課題的調(diào)查問卷中，筆者共設(shè)計了14個問題，從反腐倡廉規(guī)劃、“三重一大”決策事項(xiàng)、財務(wù)管理、人事管理和重點(diǎn)領(lǐng)域等方面，了解高校附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)受監(jiān)管的強(qiáng)弱程度，選擇項(xiàng)統(tǒng)一按監(jiān)管程度強(qiáng)弱設(shè)置為“完全、很大程度、部分、很少、完全不”，得分越低，監(jiān)管程度越高；得分越高，監(jiān)管程度越弱。

廣州地區(qū)高校附屬醫(yī)院接受監(jiān)管情況統(tǒng)計結(jié)果見表1。從表1可以看出目前廣州地區(qū)高校附屬醫(yī)院反腐倡廉受監(jiān)管比較強(qiáng)（均數(shù)小于2.5）的是反腐倡廉工作規(guī)劃制定、財務(wù)監(jiān)管（主要包括對財務(wù)預(yù)算、國有資產(chǎn)、科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管等）以及重點(diǎn)領(lǐng)域中的藥品采購等，而監(jiān)管力度較弱（均數(shù)大于2.5）的是反腐倡廉工作規(guī)劃落實(shí)執(zhí)行、涉及“三重一大”決策事項(xiàng)、除藥品以外的其他采購、基建項(xiàng)目管理、社會捐贈的管理等。

2　高校附屬醫(yī)院反腐倡廉監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)分析

問卷調(diào)查結(jié)果與目前工作實(shí)際情況相符。反腐倡廉的重大問題中，高校附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)規(guī)劃的制定主要還是在上級主管部門總體要求和規(guī)劃下進(jìn)行，受監(jiān)管力度較強(qiáng)，但對規(guī)劃落實(shí)情況的監(jiān)督則以醫(yī)院開展自查自糾，撰寫書面報告方式為主，評價方式流于表面。同時，對高校附屬醫(yī)院“三重一大”決策事項(xiàng)的監(jiān)督也主要停留在制度是否完善以及偶爾的督導(dǎo)檢查，沒有建立起對“三重一大”決策規(guī)則執(zhí)行情況的日常監(jiān)督體制；財務(wù)管理方面：高校附屬醫(yī)院財務(wù)管理的主管部門是衛(wèi)生行政部門。在以往的管理中，由于政府對高校附屬醫(yī)院的投入減少，衛(wèi)生行政部門對高校附屬醫(yī)院的財務(wù)監(jiān)管有所減弱。但近兩年，國家衛(wèi)生計生委開始推行對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的全預(yù)算管理，醫(yī)療機(jī)構(gòu)所有開支必須預(yù)算化，同時規(guī)范了財務(wù)開支的審批流程，大大增強(qiáng)了包含高校附屬醫(yī)院在內(nèi)的公立醫(yī)院財務(wù)監(jiān)管；重點(diǎn)領(lǐng)域方面：其中藥品采用了衛(wèi)生行政部門集中招標(biāo)的形式，各醫(yī)院采購自主權(quán)受到一定限制，但其他重點(diǎn)領(lǐng)域如物資和服務(wù)采購、基建項(xiàng)目管理以及社會捐贈資金管理等方面仍然主要依靠高校附屬醫(yī)院內(nèi)部的監(jiān)督，缺乏有效的外部監(jiān)督體制。

3　針對外部監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，建立有效校院反腐倡廉監(jiān)督機(jī)制

針對監(jiān)管中存在的薄弱環(huán)節(jié)，高校應(yīng)主要對附屬醫(yī)院“三重一大”事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域以及反腐倡廉各項(xiàng)措施落實(shí)執(zhí)行情況等方面完善監(jiān)管體制。

3.1建立反腐倡廉重要信息備案機(jī)制

問卷反映出目前對高校附屬醫(yī)院的權(quán)力運(yùn)行中涉及的重大問題決策、重要項(xiàng)目投資以及重要干部任免等，即 “三重一大”事項(xiàng)監(jiān)管力度不到位。對權(quán)力運(yùn)行最重要的監(jiān)督方式是信息公開。作為監(jiān)督關(guān)系的雙方，信息公開是指被監(jiān)督者的信息對監(jiān)督者公開，這其中包含3個步驟，即獲取信息-行為判斷-實(shí)施控制。但是，被監(jiān)督者的行為信息具有壟斷性和隱蔽性的特點(diǎn)，這妨礙了監(jiān)督主體信息獲得的及時準(zhǔn)確[1]，從而阻礙了有效權(quán)力監(jiān)督。在高校和其附屬醫(yī)院的關(guān)系中，由于醫(yī)療行業(yè)的專業(yè)性和特殊性，存在著明顯自上而下的信息不對稱，醫(yī)院處于信息優(yōu)勢地位，高校只能通過醫(yī)院運(yùn)行的間接信息來對醫(yī)院的行為進(jìn)行監(jiān)管，這樣的監(jiān)督效果大打折扣。

針對這一現(xiàn)狀，可以參照一些地方政府的嘗試，如甘肅省玉門市等，建立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)重大決策事項(xiàng)的備案制度，要求附屬醫(yī)院將管理中的重大決策事項(xiàng)報高校主管部門進(jìn)行備案。

從制度的有效性方面考慮，筆者建議高校附屬醫(yī)院重大信息備案制度應(yīng)該包含以下內(nèi)容：首先，設(shè)立高校附屬醫(yī)院信息備案的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)制定信息備案的政策和督促執(zhí)行。其次，明確需備案的信息范圍。在參照“三重一大”管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，據(jù)實(shí)際情況對需要備案的信息進(jìn)行列表式明確規(guī)范。同時，為了提高制度的有效性和執(zhí)行力，還需要建立重大信息備案的責(zé)任追究制度，明確不按規(guī)定上報或者故意漏報、瞞報行為的責(zé)任。

表1　廣州地區(qū)高校附屬醫(yī)院接受監(jiān)管情況統(tǒng)計結(jié)果

3.2建立采購項(xiàng)目的集約化管理機(jī)制

高校附屬醫(yī)院各類物資采購的項(xiàng)目多、額度大，涉及的廉潔風(fēng)險點(diǎn)也比較多。近年來，相關(guān)主管部門在醫(yī)院采購量比較大的藥品、大型設(shè)備和大型基建項(xiàng)目方面加強(qiáng)了監(jiān)管力度，如藥品采取了集中招標(biāo)采購的方式；對不同類型的大型設(shè)備則采取分類集中采購或?qū)徟芾?；對大型基建?xiàng)目重點(diǎn)監(jiān)控，強(qiáng)化前期立項(xiàng)審批以及后期的審計監(jiān)管；對公開招標(biāo)項(xiàng)目加強(qiáng)審計監(jiān)管等。但與此同時，高校附屬醫(yī)院還存在很多分散的采購項(xiàng)目，如試劑、耗材、小型設(shè)備以及辦公用品等，這些項(xiàng)目單項(xiàng)價格不高，而且總量大，采購的總額度高，廉潔風(fēng)險也比較高。

目前各醫(yī)院對這些項(xiàng)目的采購存在以下問題：（1）操作的成本高。每個項(xiàng)目都組織相應(yīng)的競價或招標(biāo)流程，職能部門疲于應(yīng)對，時間和經(jīng)濟(jì)成本較高；（2）品牌競爭力弱。其實(shí)各附屬醫(yī)院采購的項(xiàng)目雷同性很高，單項(xiàng)目的分散采購無法形成規(guī)模效應(yīng)，無法吸引更多具有競爭力的品牌參與，同時對具有壟斷色彩的大品牌競價能力減弱，容易產(chǎn)生圍標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象；（3）廉潔風(fēng)險大。各高校附屬醫(yī)院雖然都會制定相應(yīng)的采購制度和流程來規(guī)范采購活動，但由于專業(yè)力量有限、本單位工作人員之間的人情因素以及外部監(jiān)督力量的缺乏等原因，在招標(biāo)中容易產(chǎn)生傾向性，甚至于不正當(dāng)交易行為。

針對存在的問題，可以探索借助高校平臺對附屬醫(yī)院采購進(jìn)行集約化操作。高校組織附屬醫(yī)院采購活動集約化，可以通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn)：（1）組織集中招標(biāo)采購（主要針對技術(shù)參數(shù)比較復(fù)雜、專業(yè)程度較高的產(chǎn)品，如試劑、耗材等）。集中是將有限的、分散的采購人力、采購資源集合起來，形成一個合力，共同應(yīng)對市場，充分利用“大市場”資源吸引更多的供應(yīng)商參與所采購物資的競價，通過詢價、比價、談判，發(fā)現(xiàn)價格，取得優(yōu)惠的待遇，降低采購成本，同時獲得一批寶貴的供應(yīng)商資源。特別對于耗材、試劑等單項(xiàng)采購量小、品種繁多、采購總金額大的項(xiàng)目，其降低采購成本的作用更加明顯。而且高校在組織集中采購時，可以利用各附屬醫(yī)院的專家資源對所有申報項(xiàng)目進(jìn)行背對背評審，能較好避免采購中的傾向性，大大降低其中的廉潔風(fēng)險。（2）利用信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)采購平臺（適用于技術(shù)參數(shù)簡單、市場透明的產(chǎn)品）。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立各高校公共交易信息平臺，能有效提高采購的效率和公開性。交易平臺的建立，縮短了競標(biāo)談判的時間，節(jié)省了大量的人力和采購所需的間接資金投入，更重要的是能做到全程公開透明，大大降低產(chǎn)品單一來源比例，也最大限度地避免了人為干預(yù)的可能性[2]。

3.3建立完善審計監(jiān)督體制

審計監(jiān)督是反腐倡廉建設(shè)中重要的監(jiān)督手段[3]，特別對于監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動是否規(guī)范具有重要意義。高校附屬醫(yī)院對外經(jīng)濟(jì)活動頻繁，除對患者的醫(yī)療收費(fèi)、采購活動等常規(guī)工作外，還包含對各種來源的撥款、科研經(jīng)費(fèi)以及社會捐贈資金等的使用，資金總額大，來源復(fù)雜，審批環(huán)節(jié)多，廉潔風(fēng)險也比較高，而從問卷也顯示出目前對此方面的監(jiān)管力度比較弱。開展常規(guī)審計監(jiān)督對發(fā)現(xiàn)和預(yù)防經(jīng)濟(jì)管理活動中的問題和漏洞具有十分重要的意義。高校作為其附屬醫(yī)院的上級單位，同時也是獨(dú)立于附屬醫(yī)院的第三方，開展審計監(jiān)督，能充分體現(xiàn)有效性、客觀性和權(quán)威性，是強(qiáng)化附屬醫(yī)院反腐倡廉的監(jiān)督的有力手段。

面對附屬醫(yī)院體量巨大的經(jīng)濟(jì)活動，在高校審計人員有限的情況下，必須提高審計監(jiān)督工作的針對性，抓住關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)和領(lǐng)域開展審計。（1）抓好附屬醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)的離任審計。實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計，一方面可以對其任期工作業(yè)績做出科學(xué)和客觀的評價，同時著眼于防范，有利于發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理漏洞，健全財務(wù)管理制度，提高財務(wù)管理水平，促使領(lǐng)導(dǎo)干部自我約束、自我完善。（2）對擬提拔的附屬醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)任前審計。任前審計著重對擬提拔干部在之前崗位履職情況進(jìn)行審計，一方面可以更加客觀評價擬提拔干部的能力和素質(zhì)，另一方面也可以預(yù)防對干部的帶病提拔，能夠有效提高干部任用的科學(xué)性和客觀性。（3）對群眾反映強(qiáng)烈的問題專項(xiàng)審計。群眾反映強(qiáng)烈的問題在一定程度上也預(yù)示可能存在管理中的漏洞或廉潔問題的存在，有針對性地進(jìn)行審計，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題，將問題扼殺于起始和萌芽階段，保護(hù)、挽救干部。（4）對廉政高風(fēng)險重點(diǎn)領(lǐng)域的審計，對問卷反映出來監(jiān)管力度較弱的領(lǐng)域如科研經(jīng)費(fèi)、社會捐贈財產(chǎn)的使用等，定期進(jìn)行審計檢查，確保資金來源的合法性，并促進(jìn)資金的合法合規(guī)合理使用。

3.4建立校內(nèi)專項(xiàng)巡查制度

目前，上級部門每年都會以各種形式對高校附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，但檢查方式還是以醫(yī)院開展自查自糾、撰寫書面報告的方式為主；而組織的考核和抽查，也主要以各醫(yī)院的工作報告以及相關(guān)文件材料進(jìn)行評價，檢查面很廣泛，但不深入，方式上流于表面，并不能完全客觀地反映醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)狀。

為提高監(jiān)督檢查的針對性和有效性，可以參照專項(xiàng)巡視制度，建立對反腐倡廉建設(shè)落實(shí)情況的專項(xiàng)巡查制度。專項(xiàng)檢查的特點(diǎn)在于“專”，也就是集中力量查清問題，各高?？梢葬槍Ψ锤ㄔO(shè)規(guī)劃中特定領(lǐng)域?qū)ζ涓綄籴t(yī)院展開專項(xiàng)檢查。通過對問題的概括分析以及持續(xù)跟進(jìn)，從權(quán)力運(yùn)行的普遍規(guī)律著手探求問題產(chǎn)生的深層原因，查找體制和制度上的漏洞，不斷完善制度建設(shè)，從而推進(jìn)反腐倡廉，做到以點(diǎn)帶面總結(jié)出共性問題，進(jìn)而強(qiáng)化制度改進(jìn)，推動問題整改和解決[4]。

綜上，在目前管理體制下，應(yīng)充分強(qiáng)化高校對附屬醫(yī)院的監(jiān)管作用，不斷完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，從外部建立起促進(jìn)高校附屬醫(yī)院反腐倡廉建設(shè)的長效機(jī)制。

[1] 張國慶,楊建成.信息公開與權(quán)力平衡:新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑[J].天津社會科學(xué),2009(3):52-58.

[2] 劉廷平,郭軍,于廷輝.政府分散采購中的監(jiān)督缺陷及對策分析[J]. 西南石油大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2009,2(2):52-54.

[3] 方鵬騫,梁銘會.中國公立醫(yī)院監(jiān)管理論模式與路徑研究[M].北京：科學(xué)出版社,2014:59.

[4] 譚鵬.論專項(xiàng)巡視的必要性和運(yùn)行機(jī)理[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報,2015(3):107-112.

邵 霞：中山大學(xué)附屬第三醫(yī)院黨委副書記兼紀(jì)委書記，工程師

E-mail：xiashao0601@aliyun.com

Discussion on establishment of supervision system of construction of anti-corruption bid in university or college affiliate hospital under the management system of dual university& hospital: a case study of hospital affiliated to college or university in Guangzhou /

LIAO Qian, CHEN Jiya, SHAO Xia// ChineseHospitals. -2016,20(6):69-71

management system of dual university& hospital, anti-corruption bid, supervision system

Taking both university and hospital dual management system and according to the weakness in external inspection in hospital affi liated to university, it shows that university should strengthen three importance and one greatness management, anti-corruption bid implementation in affi liated hospital. Building supervision system, anti-corruption information recordation system, centralized purchasing management system and internal audit supervision system are mentioned to give reference for improving anti-corruption policy and system in affiliated hospital.

①中山大學(xué)附屬第三醫(yī)院，510630 廣州市天河區(qū)天河路600號

2016-02-22](責(zé)任編輯 張曉輝)