論宅基地“長(zhǎng)期使用”權(quán)

孫建偉

(上海杉達(dá)學(xué)院 法學(xué)系,上海市 201209)

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論宅基地“長(zhǎng)期使用”權(quán)

孫建偉

(上海杉達(dá)學(xué)院 法學(xué)系,上海市 201209)

[摘 要]宅基地使用權(quán)“長(zhǎng)期使用”在物權(quán)法以及相關(guān)法律上沒(méi)有明確。如何理解“長(zhǎng)期使用”權(quán),面臨理論上分歧和實(shí)踐上的爭(zhēng)議。準(zhǔn)確確定宅基地使用權(quán)的期限設(shè)定,根據(jù)相關(guān)學(xué)理和實(shí)踐探索:宅基地使用權(quán)“長(zhǎng)期使用”在不同的法律關(guān)系應(yīng)具有不同的內(nèi)涵。在處理集體與成員權(quán)的關(guān)系上,應(yīng)持新型“總有”說(shuō),長(zhǎng)期使用即意味著永久使用。在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非集體成員權(quán)使用、收益等法律關(guān)系上,應(yīng)持類(lèi)所有權(quán)說(shuō),在宅基地使用權(quán)上可以設(shè)置地上權(quán),應(yīng)設(shè)定具體的期限。對(duì)此,可以從宅基地使用權(quán)性質(zhì)、功能、該制度存在的困境以及其改革方向等方面加以證成。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán);總有;用益物權(quán);長(zhǎng)期使用權(quán)

一、引 言

宅基地使用權(quán)期限之有無(wú)逐漸成為理論和實(shí)踐上的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)。從實(shí)踐上而言,宅基地使用權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,通過(guò)黨的政策文件確立的“長(zhǎng)期使用、長(zhǎng)期不變”①1962年中共八屆十中全會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱人民公社60條),第21條規(guī)定:“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)?！?963年中央下達(dá)了《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題做了一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》第二點(diǎn)(一)、(二)明確規(guī)定宅基地集體歸屬和成員長(zhǎng)期使用的制度安排:“(一)社員的宅基地,包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有,一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。但仍歸各戶長(zhǎng)期使用,長(zhǎng)期不變,生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán),不能想收就收,想調(diào)劑就調(diào)劑。(二)宅基地上的附著物,如房屋、樹(shù)木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有,社員有買(mǎi)賣(mài)或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣(mài)以后,宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主,但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”;但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性凸現(xiàn),在宅基地制度改革過(guò)程中亟須確定“長(zhǎng)期使用”內(nèi)涵。從理論上說(shuō),存在以下三種基本立場(chǎng):一是主張?jiān)撌褂脵?quán)具有永久性。即有論者基于現(xiàn)行《土地管理法》的推定認(rèn)為:宅基地使用權(quán)是無(wú)期限物權(quán),具有永久性②崔建遠(yuǎn):《物權(quán)法》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版,第346頁(yè)。。有論者基于宅基地使用權(quán)本質(zhì)上是一種地上權(quán)的立場(chǎng),并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村居民的將其看成是沒(méi)有使用期限的限制的心理習(xí)慣,主張宅基地使用權(quán)具有永久性的特征③張國(guó)華:《論宅基地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性及其實(shí)現(xiàn)》,北京:法律出版社2013年版,第160頁(yè)。。二是主張?jiān)撌褂脵?quán)并不是永久性的,而是一種“不確定性”的權(quán)利。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份喪失和成員生命延續(xù)等“不確定”導(dǎo)致這種權(quán)利的存續(xù)也具有“不確定性”。還有論者認(rèn)為宅基地使用權(quán)期限的確定應(yīng)由所有權(quán)人和使用權(quán)人協(xié)商確定①高圣平:《土管理法修改專(zhuān)題之三:宅基地使用權(quán)性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)與制度再造》,載《中國(guó)土地》2010年第1期,第21頁(yè)。。三是主張?jiān)撌褂脵?quán)應(yīng)該具有相應(yīng)固定的期限。如劉俊教授認(rèn)為無(wú)論宅基地是居住權(quán)保障還是獨(dú)立物權(quán),都應(yīng)有一個(gè)明確的使用年限,其甚至認(rèn)為宅基地使用權(quán)“與所有權(quán)的本質(zhì)區(qū)別之一就在于它的期限限定”,進(jìn)而主張宅基地使用權(quán)期限應(yīng)以我國(guó)人均壽命為70年來(lái)設(shè)定使用權(quán)期限②劉俊:《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》,載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期,第116頁(yè)。。

宅基地使用權(quán)的期限設(shè)定問(wèn)題涉及宅基地使用權(quán)性質(zhì)、功能等問(wèn)題,宅基地使用權(quán)“長(zhǎng)期使用”在不同的法律關(guān)系應(yīng)具有不同的內(nèi)涵:在處理集體與成員權(quán)的關(guān)系上,長(zhǎng)期使用即意味著永久使用,其具有“類(lèi)所有權(quán)”的內(nèi)涵。在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非集體成員權(quán)使用、收益等法律關(guān)系上應(yīng)設(shè)定具體的期限,其具有“地上權(quán)”的性質(zhì)。這主要基于以下幾個(gè)方面的考慮:在宅基地使用權(quán)的性質(zhì)上,該權(quán)利的性質(zhì)由傳統(tǒng)的國(guó)家嚴(yán)格管制下總有性質(zhì)向現(xiàn)代物權(quán)意義上的地上權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化;在功能上,其由單一的居住權(quán)保障功能向多元財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化;在制度發(fā)展趨勢(shì)上,由禁止轉(zhuǎn)讓向國(guó)家管控下的有限轉(zhuǎn)讓,再向由市場(chǎng)起決定性土地資源配置方向發(fā)展;在制度改革的瓶頸問(wèn)題上,宅基地置換等實(shí)踐亟須相應(yīng)的制度變革。

宅基地使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)造與宅基地使用權(quán)的性質(zhì)存在密切的關(guān)系。某種意義上而言,對(duì)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)的認(rèn)識(shí),是開(kāi)啟宅基地使用權(quán)法律定位的關(guān)鍵。因?yàn)槠涓緦傩詻Q定得了其應(yīng)該具有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和法律等層面的功能和內(nèi)涵。關(guān)于我國(guó)宅基地使用權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí),學(xué)界爭(zhēng)議和分歧較大。具體而言有以下兩大方面:一是探討宅基地使用權(quán)與集體所有權(quán)制之間關(guān)系;二是探討宅基地使用權(quán)本身的性質(zhì)和內(nèi)涵。

二、集體成員的宅基地使用權(quán)應(yīng)永久化

宅基地使用權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和反思離不開(kāi)對(duì)宅基地所有權(quán)之間的關(guān)系評(píng)析。關(guān)于宅基地使用權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系評(píng)析如下:

1.“共有說(shuō)”理論前景有限。共有說(shuō)分為按份共有和共同共有說(shuō)。按份共有說(shuō)認(rèn)為,集體土地所有權(quán)由集體組織全體成員直接享有共同所有權(quán),并可以在符合法律規(guī)定的條件下依照其所享有的份額請(qǐng)求分割“入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地”的所有權(quán)③程雪陽(yáng):《中國(guó)土地制度的反思與變革——基于公法的視角》,鄭州大學(xué)博士學(xué)位論文,2011年,第46頁(yè)。。共同共有說(shuō)則認(rèn)為:“農(nóng)民集體是按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織體,其中集體成員不能以個(gè)人身份享有和行使所有權(quán),其對(duì)集體土地不享有可分割的份額,因此集體土地所有權(quán)是農(nóng)民共同共有的所有權(quán)。”④肖方揚(yáng):《集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對(duì)策》,載《中外法學(xué)》1999年第4期,第88頁(yè)。無(wú)論是按份共有還是共同共有說(shuō)都是建立在這樣一個(gè)私法理論基礎(chǔ)之上,即承認(rèn)土地所有權(quán)歸部分人所有的私人所有權(quán)。這種學(xué)說(shuō)看到了集體所有權(quán)的某些特征,但是就其權(quán)利性質(zhì)而言,其主張違背了我國(guó)土地公有制的憲法基礎(chǔ)。而且,從共有關(guān)系存續(xù)期限來(lái)看,無(wú)論是按份共有還是共同共有其都有可能因?yàn)楣灿嘘P(guān)系的解除而得以瓦解,而集體所有權(quán)不僅是建立在這種共有關(guān)系基礎(chǔ)之上,而且還具有地方公共權(quán)力和社會(huì)保障等特質(zhì)。因此,其理論前景有限⑤王利明教授認(rèn)為:“如果將集體所有權(quán)等同于一般的共有,無(wú)論是按份共有還是共同共有,都有可能導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)完全私有化以及集體財(cái)產(chǎn)的不穩(wěn)定性?！蓖趵?、周友軍:《論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》,載《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期,第50頁(yè)。。

2.“法人所有說(shuō)”成立的條件目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)還不具備。該說(shuō)認(rèn)為,應(yīng)把農(nóng)民集體(組織)視為一種法人,而農(nóng)民集體所擁有的土地就變成了該法人享有的財(cái)產(chǎn),集體土地所有權(quán)也就演變成一種法人所有權(quán)⑥王衛(wèi)國(guó):《中國(guó)土地權(quán)利研究》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版,第114頁(yè)。。法人所有說(shuō)的理論基礎(chǔ)在于:農(nóng)村集體需要具備獨(dú)立法定人格權(quán)的組織形態(tài),并且需要在制度層面解決集體成員與法人之間錯(cuò)綜復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,但是這些條件在目前的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)還不完全具備。

3.“新型總有說(shuō)”較為契合宅基地使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系的現(xiàn)狀。該說(shuō)以《物權(quán)法》第59條第1款①“農(nóng)民集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),屬于集體成員的集體所有?！睘楦鶕?jù),認(rèn)為“成員集體所有”的表述應(yīng)當(dāng)做類(lèi)似總有的立場(chǎng)②王利明、周友軍:《論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》,載《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期,第51頁(yè)。?！翱傆小笔墙梃b歐洲日耳曼固有法的制度,不動(dòng)產(chǎn)屬于團(tuán)體成員共同所有、管理,而按照?qǐng)F(tuán)體內(nèi)部規(guī)約,成員使用、經(jīng)營(yíng)土地的制度。德國(guó)學(xué)者基爾克教授稱之為“總有”制度③祝之舟:《日耳曼法的土地總有制度》,載http: / / blog.sina.com.cn/ s/ blog_47860c120100j419.html.,最后訪問(wèn)時(shí)間2015年3月2日。。王利明教授考察了兩者之間的關(guān)系,認(rèn)為兩者在集體財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬、管理和處分的成員表決機(jī)制、權(quán)利享有的身份基礎(chǔ)以及集體財(cái)產(chǎn)處分等方面,具有很多類(lèi)似之處④王利明、周友軍:《論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》,載《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期,第51頁(yè)。。

這些特殊性是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)傳統(tǒng)等因素在我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)構(gòu)建過(guò)程中的制度表現(xiàn)。在這個(gè)意義上而言,土地本身所具備的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性和其承載的公共權(quán)力功能呈現(xiàn)交織和融合狀態(tài),公共權(quán)力借助于土地資源來(lái)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理和控制,而土地所有權(quán)集體化或社區(qū)化為公共權(quán)力的行使提供合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。只不過(guò)在每個(gè)時(shí)代其公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和任務(wù)發(fā)生了變化。即在改革開(kāi)放前則是在保障農(nóng)民基本生存權(quán)基礎(chǔ)上,更多的是通過(guò)農(nóng)業(yè)稅賦的形式來(lái)完成工業(yè)化原始資本積累;而改革開(kāi)放后,則轉(zhuǎn)變?yōu)樵诒Ｕ限r(nóng)民基本生存權(quán)和有限發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上,為城鎮(zhèn)化提供土地資源及其城市化發(fā)展的“土地財(cái)政”。

筆者認(rèn)為,對(duì)于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系的認(rèn)識(shí),應(yīng)該采新型總有說(shuō)。這主要具有以下幾個(gè)方面的考量:一、我國(guó)宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)不存在對(duì)抗關(guān)系。因?yàn)?根據(jù)農(nóng)民成員權(quán)的資質(zhì),集體成員有權(quán)獲得宅基地使用權(quán)分配的權(quán)利,而且按照現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定,宅基地使用權(quán)的獲取不需要支付相應(yīng)的對(duì)價(jià),只需要具備成員權(quán)資質(zhì)和進(jìn)行相關(guān)審批即可。二、宅基地所有權(quán)的分割需要具備相應(yīng)的民主決策程序。三、從權(quán)利的性質(zhì)來(lái)看,“‘總有’是一種集土地歸屬和利用為一體的概念”。這也是當(dāng)前學(xué)界質(zhì)疑宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)性質(zhì)的理論基礎(chǔ)。如有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行物權(quán)法規(guī)定的宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)有別于傳統(tǒng)民法學(xué)上用益物權(quán)性質(zhì),“盡管我國(guó)物權(quán)法將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán),但是我國(guó)立法文本中的用益物權(quán)與大陸法系立法上的用益物權(quán)存在本質(zhì)區(qū)別”⑤王崇敏:《論宅基地使用權(quán)性質(zhì)》,載《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期,第9頁(yè)。。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下,有學(xué)者甚至坦言,這種使用權(quán)應(yīng)解釋為“類(lèi)似所有權(quán)”“類(lèi)似自物權(quán)”的權(quán)利⑥尹飛:《時(shí)代需求與物權(quán)法之回應(yīng)——兼論我國(guó)本土化用益物權(quán)體系之構(gòu)建》,載《法學(xué)家》2007年第4期,第105頁(yè)。。而這種理論和實(shí)踐中的困境則很好用“總有”理論的歸屬和利用雙重屬性進(jìn)行解釋和論證。因此,在這種理論指導(dǎo)下,農(nóng)村集體所有權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系就是一種總有關(guān)系。這也是我國(guó)宅基地使用權(quán)長(zhǎng)期、永久使用的理論基礎(chǔ)。即只要集體成員身份資質(zhì)具備并具有居住需求,在法定的條件下,就應(yīng)該具備一種長(zhǎng)期而永久的使用權(quán)。而這種權(quán)利屬性無(wú)法完全用大陸法系中用益物權(quán)概念來(lái)解釋。

對(duì)“新型”總有,就筆者的認(rèn)識(shí)而言,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到國(guó)家公權(quán)力嚴(yán)格規(guī)制,而缺少獨(dú)立自主的處分權(quán)。對(duì)此,相關(guān)研究者坦言我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利是一種位階較低的“低地權(quán)”,我國(guó)改革開(kāi)放初期確立的農(nóng)村土地權(quán)利體系體現(xiàn)了霍布斯定理式的配置特點(diǎn),即國(guó)家“高地權(quán)”之下的農(nóng)村“低地權(quán)”,甚至有學(xué)者直接建議將這種權(quán)利歸屬到國(guó)家所有權(quán)來(lái)解決主體不清、權(quán)利內(nèi)涵模糊等缺陷⑦劉俊:《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》,載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期,第116頁(yè)。。二是我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)成員權(quán)行使不充分,盡管我國(guó)物權(quán)法、村民組織法等基本法律規(guī)定了村民的成員權(quán)和成員權(quán)行使的程序,但是囿于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)政治和文化等方面的限制,總有體制下具有“伙伴性”成員和集體之間的關(guān)系始終沒(méi)有完全成立,致使集體成員的相關(guān)土地利益屢屢被侵害。因此,現(xiàn)行立法不得不通過(guò)加強(qiáng)利用權(quán)物權(quán)化的方式來(lái)保障成員權(quán)的利益和法律地位。在這種背景下,筆者所主張的通過(guò)立法賦予本集體成員宅基地使用權(quán)長(zhǎng)久使用,并加以具體化、明確化,明顯有助于運(yùn)用私權(quán)方式加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的對(duì)抗或制約,從而為厘定土地行政管理權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之間界限打下相關(guān)制度基礎(chǔ)。

三、非集體成員的宅基地使用權(quán)應(yīng)具體化

宅基地使用權(quán)自身性質(zhì)的認(rèn)定受到集體土地所有權(quán)的限制,也具有自身的特有的屬性。其與所有權(quán)關(guān)系決定了其是總有制下的利用權(quán),而且這種權(quán)利具有類(lèi)所有權(quán)的性質(zhì)。而宅基地使用權(quán)自身性質(zhì)決定了其能否作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)進(jìn)行定位。筆者認(rèn)為,宅基地使用權(quán)應(yīng)界定為一種地上權(quán),即其在宅基地使用權(quán)之上可以設(shè)定地上權(quán),這是由我國(guó)宅基地使用權(quán)具有總有制下利用權(quán)的屬性決定,也由宅基地使用權(quán)自身的法律屬性所規(guī)定。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題,學(xué)界對(duì)此進(jìn)行富有成效的探討。大體有以下幾種立場(chǎng):

1.特有的用益物權(quán)說(shuō)。該說(shuō)從我國(guó)農(nóng)村宅基地自身特有的屬性,如宅基地使用權(quán)的獲得或享有與集體成員權(quán)密切聯(lián)系在一起,并發(fā)揮著農(nóng)村居住等社會(huì)保障功能。因此其有別于大陸法系意義上用益物權(quán)。其和國(guó)有土地使用權(quán)等地上權(quán)有著深刻的社會(huì)、歷史等差異,因此,應(yīng)作為獨(dú)立的物權(quán)類(lèi)型在物權(quán)法加以規(guī)定①王利明:《物權(quán)法研究》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第473頁(yè)。。該說(shuō)為我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》立法所采用。

2.地上權(quán)說(shuō)。該說(shuō)借鑒羅馬法解決土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)之間的沖突,而在他人所有權(quán)上設(shè)立地上權(quán)思路②[意大利]阿爾多·貝杜奇:《地上權(quán):從羅馬法到現(xiàn)行意大利民法典》,劉家安譯,載楊振山、[意大利]桑德羅·斯奇巴尼編:《羅馬法·中國(guó)法與民法典》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版,第124頁(yè)。關(guān)于這點(diǎn),非常感謝傅鼎生教授的指點(diǎn),讓筆者能夠認(rèn)識(shí)到這方面的理論對(duì)該問(wèn)題的解釋力,特此感謝。,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)運(yùn)用地上權(quán)制度來(lái)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行共同規(guī)制,將國(guó)有土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等統(tǒng)一到地上權(quán)體系中③江平:《中國(guó)土地立法研究》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第295頁(yè)。。當(dāng)然也有學(xué)者提出了異議:“地上權(quán)是存在于他人土地所有權(quán)之上的權(quán)利,宅基地使用權(quán)是存在于權(quán)利人作為其成員的集體土地所有權(quán)上的權(quán)利,由此導(dǎo)致兩者在權(quán)利構(gòu)造上存在重大差異,因此不宜用地上權(quán)制度來(lái)整合農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。”④曹云清、曾紅波:《試論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)——兼論集體土地所有權(quán)的有關(guān)問(wèn)題》,載《江西公安專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》2004年第5期,第58頁(yè)。

3.自物權(quán)說(shuō)和準(zhǔn)所有權(quán)說(shuō)。持自物權(quán)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為:“在國(guó)家(和集體)土地上直接設(shè)立的各種土地使用權(quán)被統(tǒng)稱為‘用益物權(quán)’,不是大陸法國(guó)家所稱的用益物權(quán)?！薄霸谖覈?guó),由于個(gè)人不能擁有土地(所有權(quán)),土地所有權(quán)只是作為抽象的存在,因而土地所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的土地使用權(quán),對(duì)于民事主體來(lái)講,就相當(dāng)于自物權(quán)性質(zhì)?！雹莞吒黄?《物權(quán)法的十個(gè)基本問(wèn)題——物權(quán)法草案修改意見(jiàn)》,載《法學(xué)》2005年第8期,第38頁(yè)。持類(lèi)所有權(quán)說(shuō)的學(xué)者從宅基地使用權(quán)歷史視角,結(jié)合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景,分析認(rèn)為“從宅基地使用權(quán)發(fā)展的脈絡(luò)來(lái)看,它是在我國(guó)土地制度變遷中所形成的一種帶有習(xí)慣特點(diǎn)的土地物權(quán),是帶有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)的土地用益物權(quán)”,“從現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民持有的對(duì)宅基地使用權(quán)的觀念來(lái)看,農(nóng)民也是以一種對(duì)待所有權(quán)的觀念來(lái)對(duì)待宅基地使用權(quán),因此,宅基地使用權(quán)的‘準(zhǔn)所有權(quán)’性質(zhì)之定位,既有理論上的合理性,也有現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)”。⑥王崇敏:《論宅基地使用權(quán)性質(zhì)》,載《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期,第9頁(yè)。

筆者持自物權(quán)說(shuō)和準(zhǔn)所有權(quán)說(shuō)。這主要基于以下方面的考量。一是,宅基地使用權(quán)基于總有制下的利用權(quán),盡管只有集體成員才能具有資格享有,但是這種享有應(yīng)具有相對(duì)于集體所有權(quán)的持有權(quán)和利用權(quán)。這就意味著,宅基地使用權(quán)是一種相對(duì)獨(dú)立并具有自物權(quán)特征的用益物權(quán)?？梢栽谄渖显O(shè)置地上權(quán)。傳統(tǒng)意義上地上權(quán)是建立在所有權(quán)基礎(chǔ)之上的,但是,鑒于目前我國(guó)土地集體所有制的憲法規(guī)制以及政治制度等方面的限定,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中,最大化地發(fā)揮農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)性功能,賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)代背景下,可以將宅基地使用權(quán)相對(duì)獨(dú)立出來(lái)成為設(shè)置地上權(quán)的基礎(chǔ)。只不過(guò)這種使用權(quán)的權(quán)利歸屬在尊重集體所有權(quán)的前提下,屬于農(nóng)戶或集體成員享有。二是,我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)是建立在統(tǒng)一的國(guó)有土地所有權(quán)之上的,但是,國(guó)有土地所有權(quán)并不像農(nóng)村土地背負(fù)著農(nóng)村社會(huì)的住房權(quán)、社會(huì)保障權(quán)以及復(fù)雜的社會(huì)治理成本,其可以在國(guó)有土地所有權(quán)上直接設(shè)置地上權(quán)。借助宅基地使用權(quán)來(lái)設(shè)置地上權(quán),其本身就是承認(rèn)和尊重農(nóng)村社會(huì)宅基地自身的功能和定位,并在此基礎(chǔ)上,設(shè)置具有使用期限的地上權(quán)制度。地上權(quán)的設(shè)置期限應(yīng)參照國(guó)有住宅建設(shè)用地的期限,即70年的使用權(quán)規(guī)定。三是,在這方面,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革可以參考,十八大以后,尤其是十八界三中全會(huì)以后,我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在堅(jiān)持土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下,再堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬農(nóng)戶或集體成員的前提下,將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi),禁止土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓,將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi),所得受益歸農(nóng)戶或集體成員的思路。①參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》,載http: / / news.xinhuanet.com/ politics/2015-01/ 22/ c_1114090712.htm,最后訪問(wèn)時(shí)間2015年8月3日。同樣的思路也可以運(yùn)用在我國(guó)宅基地使用權(quán)的改革上。即在秉承宅基地集體所有的前提下,堅(jiān)持具有自物權(quán)特征或類(lèi)所有權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)歸屬農(nóng)戶或集體成員基礎(chǔ)上,再設(shè)定具有地上權(quán)意義上使用權(quán),而這種地上權(quán)的設(shè)置主要可以向非集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓,也可以在權(quán)利人自愿的前提下進(jìn)行宅基地置換②關(guān)于宅基地置換原則的設(shè)定,詳見(jiàn)孫建偉:《城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的“自愿”原則及其悖論》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期,第43頁(yè)。。

因此,筆者認(rèn)為對(duì)于宅基地使用權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí),需要依靠具體法律關(guān)系,而每種法律關(guān)系的性質(zhì)不同,宅基地權(quán)利的設(shè)置期限也具有巨大差異。從宅基地使用權(quán)與集體所有權(quán)之間的法律關(guān)系來(lái)看,因?yàn)閮烧呤强傆嘘P(guān)系,所以集體成員基于成員權(quán)享有的宅基地使用權(quán)應(yīng)明確這種宅基地使用權(quán)是具有自物權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán),其期限應(yīng)具有用久性和無(wú)期限限制的特點(diǎn),這是由自物權(quán)的特點(diǎn)所決定的。而對(duì)于宅基地使用權(quán)人再將該權(quán)益轉(zhuǎn)讓給其他人,不應(yīng)該具有身份限制,且這種在宅基地使用權(quán)之上再設(shè)定的權(quán)利性質(zhì),應(yīng)結(jié)合各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),將其設(shè)定具有物權(quán)性質(zhì)的地上權(quán)。為了更好地發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能以及更好地與城市國(guó)有土地使用權(quán)的制度銜接,應(yīng)確定這種地上權(quán)設(shè)置的期限最長(zhǎng)為70年。

四、實(shí)踐印證:宅基地置換制度中的運(yùn)用

宅基地制度在改革試點(diǎn)中遇到的一個(gè)非常重大的制度問(wèn)題就是:如在各省市在試點(diǎn)范圍內(nèi),推進(jìn)的或“宅基地置換”③為了便于研究,筆者將各地推行的“宅基地置換”“兩分兩換”“宅基地?fù)Q房”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“中心村建設(shè)”“宅基地整理”“地票”等等實(shí)踐統(tǒng)一用“宅基地置換”來(lái)進(jìn)行表述。孫建偉:《城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的“自愿”原則及其悖論》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期,第43頁(yè)。實(shí)踐中,遇到的一個(gè)重大制度瓶頸就是:用無(wú)期限的宅基地使用權(quán)來(lái)置換有期限規(guī)定的國(guó)有建設(shè)使用權(quán),在法律上和理論上存在一系列問(wèn)題。第一,用法律上沒(méi)有明確期限的宅基地使用權(quán)與具有固定期限的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行置換存在法律上的障礙。其次,這些通過(guò)宅基地置換節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在不征收為國(guó)有土地的情況下,土地使用權(quán)人使用期限以及土地收益分配問(wèn)題必將成為法律上的難題①蒲方合:《中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中的宅基地權(quán)利置換客體研究》,載《前沿》2010年第1期,第26頁(yè)。。第三,置換實(shí)踐中土地所有權(quán)人以宅基地使用權(quán)沒(méi)有固定期限為由侵犯使用權(quán)人的現(xiàn)象增多,不利于使用權(quán)人的保護(hù)。如沒(méi)有固定期限導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估存在重大障礙。也有論者指出,“正因?yàn)闆](méi)有期限規(guī)定,宅基地所有權(quán)人也可以隨時(shí)終止,這便給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行政管理人員以徇私舞弊的可乘之機(jī)。同時(shí),也因?yàn)闆](méi)有期限規(guī)定,無(wú)法正確評(píng)估宅基地使用權(quán)的價(jià)值,不利于宅基地使用權(quán)的行使,也不利于宅基地使用權(quán)在受到損害或侵害時(shí)予以補(bǔ)償或賠償”②萬(wàn)國(guó)華:《宅基地?fù)Q房中的若干法律問(wèn)題》,載《中國(guó)房地產(chǎn)》2009年第3期,第53頁(yè)。。第四,土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬問(wèn)題,也即新增建設(shè)用地指標(biāo)的支配權(quán)歸屬問(wèn)題。

而如果秉持不同法律關(guān)系來(lái)判斷其權(quán)利性質(zhì)來(lái)對(duì)宅基地權(quán)利期限進(jìn)行確定的話,以上問(wèn)題則會(huì)迎刃而解。正如筆者上文所指出的,在宅基地權(quán)利生成或來(lái)源上,堅(jiān)持集體成員與集體之間是一種新型“總有”關(guān)系來(lái)審視現(xiàn)有的宅基地權(quán)利的話,集體作為所有權(quán)人享有永久性權(quán)利,而集體成員對(duì)于宅基地使用權(quán)也享有永久性權(quán)利。而對(duì)于集體成員將使用權(quán)通過(guò)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的方式轉(zhuǎn)讓給非集體成員時(shí),則構(gòu)成現(xiàn)代物權(quán)法意義上的用益物權(quán),則是應(yīng)該有時(shí)間或期限限制的。在宅基地置換中,宅基地所有權(quán)和使用權(quán)又加上土地開(kāi)發(fā)權(quán)的限制,從而使宅基地權(quán)利體系更為復(fù)雜和多元,呈現(xiàn)權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的發(fā)展模式。但萬(wàn)變不離其宗,如果我們能夠在母權(quán)利的來(lái)源問(wèn)題上進(jìn)行準(zhǔn)確定性,衍生的權(quán)利定位也就有了思路。

首先,由于宅基地所有權(quán)歸于集體永久所有和成員永久使用,且這種所有權(quán)和使用權(quán)都是永久性的,那么在置換中也應(yīng)該置換永久性的國(guó)有土地使用權(quán)。盡管我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)受到70年限制,但是,針對(duì)宅基地置換中安置房建設(shè)的土地應(yīng)該也享有特殊的期限制度。對(duì)此,我國(guó)《物權(quán)法》也規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)到期自動(dòng)延續(xù),但是由于宅基地本身是保障集體成員的居住權(quán)物質(zhì)載體,因此需要在制度上明確不僅要自動(dòng)延續(xù),而且70年以后還要免費(fèi)延續(xù)。

其次,如果利用宅基地置換結(jié)余的土地進(jìn)行農(nóng)民保障房安置的,原有宅基地沒(méi)有改變國(guó)有土地性質(zhì)的,應(yīng)繼續(xù)保持農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)。其適用集體享有永久所有權(quán)且集體成員永久使用的規(guī)定。如果利用宅基地使用權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)等獲得收益的,該收益應(yīng)主要?dú)w屬宅基地成員根據(jù)其土地使用收益情況在扣除相關(guān)國(guó)家稅費(fèi)后進(jìn)行分配。如果是集體所有集體使用的宅基地使用權(quán),其收益應(yīng)扣除集體公益費(fèi)用后在全體集體成員中間進(jìn)行分配。

第三,根據(jù)宅基地“新型總有”法律關(guān)系,禁止集體非法剝奪集體成員使用權(quán)的情形。即使出現(xiàn)依法收回的情形,也應(yīng)考慮該宅基地使用權(quán)永久性的特征來(lái)對(duì)該土地權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)此,《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》已經(jīng)明確規(guī)定:“對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況,探索實(shí)行有償使用;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。”在此過(guò)程中不斷完善相關(guān)宅基地使用權(quán)有償退出的財(cái)產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方式方法。以保障“農(nóng)民利益不受損”。

最后,在宅基地置換中,很多置換的動(dòng)力來(lái)源都與宅基地置換后所結(jié)余的新增建設(shè)用地指標(biāo)有著直接或間接的關(guān)聯(lián)③關(guān)于新增建設(shè)用地指標(biāo)的法律問(wèn)題,詳見(jiàn)孫建偉:《城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的“自愿”原則及其悖論》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期,第43頁(yè)。孫建偉:《作為形塑法律制度的重要資源:“政策性實(shí)踐”——以我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換為視角》,載謝暉、陳金釗主編:《民間法》,廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社2014年版,第208頁(yè)。。問(wèn)題的關(guān)鍵是這些指標(biāo)的支配權(quán)與土地開(kāi)發(fā)權(quán)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō),在耕地占補(bǔ)平衡制度和用途管制制度日益嚴(yán)格的背景下,新增建設(shè)用地指標(biāo)的獲取是進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的前提條件,而土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)是土地增值收益的主要來(lái)源。對(duì)此,有論者區(qū)分了土地開(kāi)發(fā)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系,其認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)是土地非農(nóng)利用和土地增值的前提和基礎(chǔ),而土地發(fā)展權(quán)則是土地增值收益的分配問(wèn)題①?gòu)埾荣F:《中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)理論之展開(kāi)》,載《東方法學(xué)》2015年第6期,第69頁(yè)。。但是作為土地開(kāi)發(fā)權(quán)的有效運(yùn)行在我國(guó)土地保護(hù)制度背景下,新增建設(shè)用地指標(biāo)本身就是土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)的前提和基礎(chǔ)。而這些新增建設(shè)用地指標(biāo)支配權(quán)的歸屬就成為學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和難點(diǎn)②汪莉、尤佳:《土地整治中宅基地的退出激勵(lì)機(jī)制——以安徽省為例》,載《政法論壇》2015年第4期,第157頁(yè)。。筆者認(rèn)為,很多爭(zhēng)議的產(chǎn)生是對(duì)宅基地權(quán)屬關(guān)系沒(méi)有理順的結(jié)果。如果我們將宅基地所有權(quán)歸屬和集體成員使用權(quán)的性質(zhì)以及非集體成員使用權(quán)關(guān)系理順,那么很明顯,這些新增建設(shè)用地指標(biāo)的支配權(quán)應(yīng)該主要?dú)w屬所有權(quán)人和集體成員即使用權(quán)人。

五、結(jié) 語(yǔ)

宅基地所有權(quán)在法律上歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但是,如何理解集體成員權(quán)利性質(zhì)問(wèn)題關(guān)系到宅基地使用權(quán)的期限確定問(wèn)題。筆者考察了學(xué)界幾種學(xué)說(shuō),并在此基礎(chǔ)上主張新型“總有”說(shuō),認(rèn)為宅基地使用權(quán)的期限應(yīng)區(qū)分集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的宅基地使用權(quán)。集體成員的宅基地使用權(quán)應(yīng)堅(jiān)持永久性使用權(quán),并賦予集體成員類(lèi)所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。對(duì)于非集體成員的宅基地使用權(quán),立法應(yīng)明確宅基地使用權(quán)的期限。但最多不應(yīng)超過(guò)70年。在這種理論的指導(dǎo)下,對(duì)于當(dāng)前宅基地置換中遇到的一些問(wèn)題可以有效地予以破解。用永久性集體所有權(quán)或集體成員使用權(quán)去置換城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán),在期限上按照國(guó)有土地使用權(quán)70年期限進(jìn)行置換,但是立法應(yīng)明確到期自動(dòng)免費(fèi)延續(xù)。如果利用宅基地置換結(jié)余的土地進(jìn)行農(nóng)民保障房安置的,原有宅基地沒(méi)有改變國(guó)有土地性質(zhì)的,應(yīng)繼續(xù)保持農(nóng)民集體土地所有權(quán)和集體成員永久性權(quán)利性質(zhì)。根據(jù)宅基地“新型總有”法律關(guān)系,禁止集體非法剝奪集體成員使用權(quán)的情形。即使出現(xiàn)依法收回的情形,也應(yīng)考慮該宅基地使用權(quán)永久性的特征來(lái)對(duì)該土地權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償。在宅基地置換中涉及新增建設(shè)用地指標(biāo)的支配權(quán)及其收益應(yīng)主要?dú)w屬集體和集體成員所有。

[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)]

【新聞傳播學(xué)】

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村宅基地置換中本土化的制度資源研究》(批準(zhǔn)號(hào): 12YJC820091);上海哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《撤村撤隊(duì)后剩余集體土地權(quán)屬研究》(批準(zhǔn)號(hào): 2014BFX004)。

[作者簡(jiǎn)介]孫建偉(1979—),男,上海杉達(dá)學(xué)院法學(xué)系講師,法學(xué)博士,《東方法學(xué)》編輯部責(zé)任編輯,主要研究土地法和法律社會(huì)學(xué)。

[收稿日期]2015-07-01

[中圖分類(lèi)號(hào)]D9

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1000-5072(2016)03-0058-07