基于利益博弈視角的留用地開發(fā)利用制度研究

羅偉洲

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510006)

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基于利益博弈視角的留用地開發(fā)利用制度研究

羅偉洲

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510006)

[摘 要]留地安置作為增加被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的一項(xiàng)創(chuàng)新安置方式,其效用的發(fā)揮有賴于對留用地進(jìn)行有效的開發(fā)利用。基于利益博弈視角,本文對留用地開發(fā)利用模式及其存在不足進(jìn)行梳理,揭示多元利益主體在留用地開發(fā)利用中的利益博弈,提出留用地開發(fā)利用制度創(chuàng)新的路徑,以期為完善我國征地補(bǔ)償安置制度提供建設(shè)性思路。

[關(guān)鍵詞]留地安置;留用地;留用地開發(fā)利用;利益博弈

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問題越來越成為社會關(guān)注焦點(diǎn)。據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《社會藍(lán)皮書》(2013年版)統(tǒng)計(jì),近年來,我國每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起,其中因征地拆遷引發(fā)的占一半左右①《社科院:征地拆遷引發(fā)的群體性事件占總數(shù)一半》,載http: / / news.dichan.sina.com.cn/2012/12/19/618321.html,最后訪問日期2015年10月20日。。因此,如何做好征地安置補(bǔ)償工作,保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、使被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障,成為各級政府在通過征地拓展新增建設(shè)用地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),必須花大力氣解決的現(xiàn)實(shí)問題。其中,發(fā)端于廣東的留地安置②留地安置(也稱作征地留用地安置或留用地安置),是指政府征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地后,按實(shí)際征收土地面積的一定比例另行安排建設(shè)用地給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的一種征地安置補(bǔ)償方式。其中涉及的建設(shè)用地統(tǒng)稱為留用地(或征地留用地)。上述概念界定主要源于《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法(試行)》(粵府辦[ 2009]41號,系全國第一部系統(tǒng)規(guī)范留地安置的規(guī)范性文件)。一般認(rèn)為,留地安置最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代的深圳特區(qū),但是以制度形式規(guī)定下來是在1993年廣州市開發(fā)珠江新城時(shí),當(dāng)時(shí)的廣州市政府以規(guī)范性文件明確了留地安置,開創(chuàng)了留地安置方式的先河。留用地既可以是集體性質(zhì),也可以是國有性質(zhì),以前者居多。,作為國家層面法定的征地安置補(bǔ)償方式之外的制度創(chuàng)新,因其提高了對被征地農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償水平,在為失地農(nóng)民建立長遠(yuǎn)的生產(chǎn)和生活保障方面取得良好成效,緩和了征地矛盾,在理論上和實(shí)踐中都受到充分肯定。自20世紀(jì)80年代創(chuàng)設(shè)以來,截至目前,有廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、海南、廣西、北京等省市實(shí)施了留地安置。2014年中央1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次通過中央文件形式,明確“留地安置”是征地補(bǔ)償?shù)闹匾绞?提出“因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式,確保被征地農(nóng)民長期收益”?？梢哉f,留地安置是在政府力求構(gòu)建和諧征地關(guān)系與被征地農(nóng)民要求共享土地增值收益之間重復(fù)博弈達(dá)成一致的結(jié)果,某種程度上是政府在倒逼下的一種行動決策,雖然發(fā)端于地方,但其逐步完善和推廣卻離不開國土資源部等國家部委在中央層面的大力支持,總體而言,是一項(xiàng)在中央政府與地方政府之間取得利益均衡①利益均衡是在一定的利益格局和體系下出現(xiàn)的利益體系相對和平共處、相對均勢的狀態(tài)。參見百度百科,載http: / / baike.baidu.com/ view/5246618.htm,最后訪問日期2015年12月6日。的改革創(chuàng)新。

留地安置的核心,是被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織(以下統(tǒng)稱村集體)通過對留用地的開發(fā)利用取得財(cái)產(chǎn)性收益,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),讓留用地成為可以生蛋的“母雞”,即所謂的“以地生財(cái)”。留用地開發(fā)利用主要涉及政府、村集體、被征地農(nóng)民和合作開發(fā)主體等利益主體②利益主體是指任何可以影響該組織目標(biāo)或被該目標(biāo)影響的群體或個(gè)人。參見[美]戴維·M.克雷普斯:《博弈論與經(jīng)濟(jì)模型》,鄧方譯,北京:商務(wù)印書館2006年版,第29-31頁。。留用地開發(fā)利用中,利益主體都有各自的利益訴求,產(chǎn)生了多元利益沖突,進(jìn)行著多方的利益博弈。分析利益主體在留用地開發(fā)利用中的利益博弈,有助于全面了解利益主體的行動決策,解釋現(xiàn)行留用地開發(fā)利用存在的不足,為相關(guān)管理部門和利益主體進(jìn)行制度創(chuàng)新提供決策參考。

一、留用地開發(fā)利用模式演進(jìn)及存在不足

(一)模式演進(jìn)

1.傳統(tǒng)留用地開發(fā)利用模式。在留用地的開發(fā)利用上,各地都明確規(guī)定只能用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),不得用于商品住宅的開發(fā)建設(shè)?；诖?利益主體圍繞利用留用地建設(shè)(自建或代建)上蓋物出租和出租留用地使用權(quán),在不斷博弈中形成了以下兩種傳統(tǒng)開發(fā)利用模式。

第一,自主開發(fā)利用模式。是指由留用地所有者(一般為村集體)主導(dǎo)留用地開發(fā)的項(xiàng)目選取、資金籌集、建設(shè)運(yùn)營和獨(dú)享開發(fā)收益的一種模式,一般適用于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)、經(jīng)營管理水平比較高的村集體,因此在浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采用得比較多,是最普遍的一種留用地開發(fā)利用模式。這種模式的留用地開發(fā)利用大多利用留用地直接投資建設(shè)二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,依托區(qū)內(nèi)民營經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、對工業(yè)用地需求較大的優(yōu)勢,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租,或者利用市場發(fā)育水平好的區(qū)位優(yōu)勢,建設(shè)專業(yè)市場等物業(yè),其開發(fā)利用的結(jié)果不僅可以直接取得租金收入,同時(shí)還可以安置本集體適齡勞動力就業(yè)。

第二,合作開發(fā)利用模式。是指由村集體與合作開發(fā)主體合作,對留用地進(jìn)行開發(fā)并獲得收益的一種模式,實(shí)質(zhì)上是村集體出租留用地使用權(quán)由合作者進(jìn)行主導(dǎo)開發(fā),主要有政府主導(dǎo)租賃、委托經(jīng)營開發(fā)、土地作價(jià)入股等三種不同形式。政府主導(dǎo)租賃形式,是由政府委托本地國有企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)經(jīng)營留用地,并按約定好的標(biāo)準(zhǔn)向村集體支付租金。這種形式主要適用于面積比較大且連片,便于總體規(guī)劃開發(fā)的留用地。委托企業(yè)開發(fā)形式,是由村集體通過主動招商,選擇具有開發(fā)經(jīng)驗(yàn)及實(shí)力的企業(yè),委托其對留用地進(jìn)行整體規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)。村集體不承擔(dān)資金籌措和開發(fā)經(jīng)營,主要通過租金收入實(shí)現(xiàn)收益的長期和穩(wěn)定。土地作價(jià)入股形式,是由村集體將留用地估值后與社會力量合作,對留用地進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營,合作雙方根據(jù)約定的比例分享投資收益,實(shí)現(xiàn)土地資本化。這種形式大都用于合作開發(fā)酒店、大型購物商場、寫字樓、學(xué)生公寓、圖書館、體育場館等投資相對較大、回報(bào)周期較長的項(xiàng)目。

2.新型留用地開發(fā)利用模式。由于上述傳統(tǒng)的開發(fā)利用模式無法解決村集體享受留用地收益最大化問題,各利益主體通過繼續(xù)博弈,圍繞留用地進(jìn)行商品住宅的開發(fā)建設(shè),探索出了收儲出讓這種新型的留用地開發(fā)利用模式:即由村集體將留用地交由政府儲備,變成國有建設(shè)用地后,由政府組織出讓,村集體獲得“貨幣+物業(yè)”或純物業(yè)的收益。這種模式本質(zhì)上仍屬于合作開發(fā)利用范疇,把它單獨(dú)作為一種模式剖析,主要是它與傳統(tǒng)的留用地開發(fā)利用存在很大區(qū)別:通過政府收儲環(huán)節(jié)解決了留用地不能用于住宅開發(fā)的限制,對于吸引社會資本開發(fā)利用留用地、提高留用地的開發(fā)價(jià)值起到極大促進(jìn)作用,留用地開發(fā)利用績效異常明顯,達(dá)到了政府、開發(fā)企業(yè)和村集體三方共贏。①政府可按城市規(guī)劃實(shí)施用地功能,可以解決市場上的居住、商業(yè)用地需求問題,從本來沒有土地收益的留用地出讓中獲得土地出讓金收益。村集體不但獲得現(xiàn)金收益,同時(shí)獲得了相當(dāng)?shù)淖≌?、寫字樓和商鋪等物業(yè),使被征地農(nóng)民分享開發(fā)帶來的資產(chǎn)升值,并保障長期收益。開發(fā)企業(yè)以相對便宜的價(jià)格取得經(jīng)營性土地。參見謝理、鄧毛穎:《多方共贏的農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)新模式探討——以廣州市外圍區(qū)為例》,載《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2015年第1期。

綜上,留用地開發(fā)利用模式的演進(jìn)在很大程度上是相關(guān)利益主體共同博弈的結(jié)果。而利益主體之間的博弈結(jié)果提出了對制度變遷的需求,需求導(dǎo)致了新制度的產(chǎn)生②[美]道格拉斯·C·諾斯:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》,杭行譯,上海:格致出版社2008年版,第68頁。。

(二)存在不足

不同模式的留用地開發(fā)利用成效各異,在不同階段和不同區(qū)域都有適用空間,但無論是傳統(tǒng)還是新型的開發(fā)利用模式,都無法解決目前普遍存在的留用地低效利用以及留用地開發(fā)利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應(yīng)問題,而且與村集體合作的市場主體整體滿意度也不高。具體表現(xiàn)在:

1.土地利用低效。目前,留用地大都用于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、專業(yè)市場等,這在自主開發(fā)利用模式中占了絕大多數(shù)比例。此類項(xiàng)目大都由村集體自負(fù)開發(fā)成本、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),在盡快開發(fā)取得收益驅(qū)使下,村集體大都缺乏長遠(yuǎn)謀劃,加上來不及等政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào),導(dǎo)致這些項(xiàng)目普遍小而雜,產(chǎn)業(yè)檔次低,同質(zhì)惡性競爭,土地利用率較低。如廣州市“三舊”改造中,約90%以上的“三舊”用地來自于村集體,其中村級留用地占比較大③唐鍵、李珍貴、王慶賓、王柏源:《因地制宜地穩(wěn)妥推進(jìn)留地安置——基于對10余省份留地安置的調(diào)研》,載《中國土地科學(xué)》2014年第4期。。與之相反的是,雖然收儲出讓模式可以進(jìn)行商品住宅開發(fā),但是,對留用地的區(qū)位要求比較高,一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且區(qū)位優(yōu)越,適用范圍很窄,全面推廣存在較大難度,在留用開發(fā)利用中所占比例極小。

2.市場機(jī)制無法在土地資源配置中起到?jīng)Q定性作用。出于擔(dān)心留用地沖擊政府壟斷的土地一級市場的考慮,已實(shí)施留用地安置政策的省市大都嚴(yán)禁留用地直接進(jìn)行商品住宅開發(fā),而商品住宅開發(fā)是公認(rèn)的回報(bào)周期短、投資回報(bào)較高的項(xiàng)目,嚴(yán)重影響了留用地土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。即便在市場機(jī)制發(fā)揮較多作用的收儲出讓模式中,由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以接近于協(xié)議出讓的方式、以低于市場平均的價(jià)格取得經(jīng)營性用地,降低了土地成本,導(dǎo)致很多開發(fā)企業(yè)不再從公開一級土地市場上獲取開發(fā)用地,在一定程度上沖擊了政府主導(dǎo)的土地一級市場,也進(jìn)一步壓縮了中小房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拿地的渠道和成長空間④為了與村集體達(dá)成協(xié)議拿到留用地,需要房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投入不菲的前期資金、較長的時(shí)間成本以及可能失敗的風(fēng)險(xiǎn),因此基本成為大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的“專利”,中小房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)很難與他們競爭。而在土地一級市場,中小房地產(chǎn)企業(yè)由于出讓地塊的價(jià)格較高等原因,也很難與大型房地產(chǎn)企業(yè)競爭。,容易導(dǎo)致大型房地企業(yè)囤地,實(shí)質(zhì)上對市場機(jī)制在土地資源中發(fā)揮主導(dǎo)作用也造成了沖擊。

3.土地違法現(xiàn)象較多。一方面,留用地開發(fā)利用涉及的各種行政審批手續(xù)也較多,從前期招商到最終投入使用,開發(fā)周期短則2至3年,長則3至5年;另一方面,村干部任期一般3年一屆,都希望任內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)留用地開發(fā)利用見到成效以取得連任機(jī)會,這也導(dǎo)致他們在謀劃開發(fā)利用時(shí)更多著眼于短期行為,這與留用地開發(fā)利用按正常開發(fā)程序所需周期較長形成沖突,實(shí)踐中,很多村集體為了盡快獲得收益,在還沒辦理好有關(guān)行政審批手續(xù)時(shí)就動工建設(shè),或者邊辦理邊施工,從而容易造成違法用地、違法建設(shè),也使得政府和村集體之間互信基礎(chǔ)動搖,影響留用地的開發(fā)利用。

4.存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。留用地項(xiàng)目由于進(jìn)入門檻低、收益高等特點(diǎn),越來越受投資商青睞,并被視為尚未開發(fā)的“價(jià)值洼地”。但相對于從土地一級市場拿地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),留用地開發(fā)利用存在較多的不確定性和風(fēng)險(xiǎn):一是政策風(fēng)險(xiǎn)。如政府制定的留用地開發(fā)利用有關(guān)的土地管理、產(chǎn)業(yè)、稅收等重要政策變動,造成合作開發(fā)出現(xiàn)大變數(shù)甚至夭折。二是誠信風(fēng)險(xiǎn)。主要是村集體主動違約,或因利益分配,如在合作開發(fā)模式中,有些村集體不參與項(xiàng)目的經(jīng)營而只是收取租金,村集體因無法分享高額的經(jīng)營收益而無理要求參與分配不成進(jìn)而強(qiáng)行違約;或因村干部更迭,新官不理舊事,導(dǎo)致撕毀已談好的合作協(xié)議。三是廉政風(fēng)險(xiǎn)。在留用地開發(fā)利用中,村民懷疑暗中操作進(jìn)而舉報(bào)黨政干部貪腐的情況時(shí)有發(fā)生,有的甚至爆發(fā)群體性事件,很多開發(fā)項(xiàng)目也因此而被叫停。上述風(fēng)險(xiǎn)的存在,給外來資本帶來很大的不確定性,增加了交易成本,導(dǎo)致外來資本對進(jìn)入留用地開發(fā)經(jīng)營持謹(jǐn)慎態(tài)度,更難以吸引高端產(chǎn)業(yè)進(jìn)入,使得大規(guī)模開發(fā)案例相對較少。

二、留用地開發(fā)利用的制度約束及其利益博弈

目前,留用地開發(fā)利用方面還存在不足,說明其面臨一系列制度因素的約束,而這些約束的背后正是各利益主體之間錯綜復(fù)雜的利益博弈。

(一)中央政府與地方政府的利益博弈:國家上位法缺位,導(dǎo)致地方的探索實(shí)踐遇到制度創(chuàng)新天花板

我國《物權(quán)法》《土地管理法》等國家層面立法未規(guī)定留地安置方式。目前已實(shí)施留地安置的地方政府大多通過規(guī)范性文件或規(guī)章予以規(guī)定,法律效力不高,不少留用地開發(fā)利用的操作辦法甚至與上位法沖突,如有的地方將工業(yè)、商業(yè)用途的留用地以劃撥或協(xié)議出讓方式進(jìn)行供地,這明顯與經(jīng)營性用地必須實(shí)行“招拍掛”的國家法律規(guī)范相違背。實(shí)踐中,因相關(guān)規(guī)定模糊或缺失,還存在留用地土地價(jià)值評估難、留用地指標(biāo)價(jià)格核難、集體性質(zhì)的留用地抵押難、產(chǎn)權(quán)分割難等問題。因此,上位法缺位的先天不足導(dǎo)致留用地開發(fā)利用制度無法進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì),有關(guān)制度設(shè)置在各地探索實(shí)踐中始終無法自成體系。因此,已實(shí)施留地安置的地方政府都期盼中央政府可以通過立法形式明確留地安置的法律地位,而迄今都未明確,正是背后的利益博弈在起作用。目前已實(shí)施留地安置的省市大都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),土地資產(chǎn)較高,留用地的開發(fā)利用效益有保障;而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的地方,因其土地資產(chǎn)尚未顯化,留用地的效益不明顯,對被征地農(nóng)民的保障作用不突出。在土地財(cái)政背景下,地方政府一直存在通過土地征收轉(zhuǎn)用擴(kuò)大新增建設(shè)用地加快城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程,以便增加地方財(cái)政收入的沖動;而中央政府出于確保糧食安全和社會穩(wěn)定的目標(biāo)考慮,一直強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控新增建設(shè)用地的過度擴(kuò)張以嚴(yán)格保護(hù)耕地。因此,如果國家層面明確全國都實(shí)施留地安置,很可能會導(dǎo)致那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地方借機(jī)擴(kuò)大新增建設(shè)用地,不利于耕地保護(hù)和農(nóng)民利益的維護(hù)。

(二)地方政府與村集體的利益博弈:行政權(quán)力強(qiáng)調(diào)命令管控和政府主導(dǎo),忽略了政務(wù)服務(wù)和權(quán)益保障

1998年《土地管理法》修訂,確立了以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式,總體而言,實(shí)施至今,對加強(qiáng)耕地保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立規(guī)范有序的土地管理秩序起到了應(yīng)有的作用。但是此次修訂也呈現(xiàn)出明顯的“國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念”①張千帆、楊世建:《如何修改〈土地管理法〉——中國土地制度改革的原則、理念與建議》,載《學(xué)習(xí)與探索》2012年第6期,第63-64頁。,使得各級政府和土地行政主管部門更多地強(qiáng)調(diào)管理與控制,而對與維護(hù)行政相對人權(quán)益有關(guān)的服務(wù)職能則較為輕視,造成現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)力對土地利用各環(huán)節(jié)的干預(yù)色彩較為濃重,尤其是在地方政府層面。在留用地開發(fā)利用中,對于地方政府而言,出于對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的謀劃,以及實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃需要,更傾向于將留用地的開發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌管理,力求通過行政權(quán)力的主導(dǎo),將留用地作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套用地,實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、增加村集體財(cái)產(chǎn)性收益、緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)不足與土地的節(jié)約集約利用一舉四得的目標(biāo),不希望看到區(qū)域內(nèi)的留用地開發(fā)利用出現(xiàn)“村村冒煙”、遍地開花的局面。因此,地方政府認(rèn)為在留用地開發(fā)利用中加強(qiáng)統(tǒng)籌管理和政府主導(dǎo)成了應(yīng)有之義,具體表現(xiàn)在:

一是留用地落地之前,其規(guī)劃選址、用途設(shè)定、用地報(bào)批幾乎全依賴政府主導(dǎo)進(jìn)行。二是留用地落地之后,項(xiàng)目的選擇、開發(fā)建設(shè),也是離不開政府的牽頭、協(xié)調(diào)和指導(dǎo),如在合作開發(fā)、儲備出讓兩種模式中,政府還參與到留用地合作開發(fā)中合作方的選擇,如合作雙方成立項(xiàng)目公司,必須經(jīng)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、區(qū)政府(管委會)審批,只有得到政府認(rèn)同才能開展項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)。另外,政府還要發(fā)揮政府公信作用,協(xié)調(diào)合作主體與村集體之間的關(guān)系,在村集體內(nèi)部達(dá)成多數(shù)意見過程中發(fā)揮推動和協(xié)調(diào)作用。三是留用地開發(fā)利用涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)等多個(gè)職能部門行政審批手續(xù),存在流程煩瑣、環(huán)節(jié)交叉、辦理時(shí)間長等問題,如果沒有政府的全力支持和主導(dǎo)將是不可想象的。上述情況,充分說明政府主導(dǎo)了留用地的開發(fā)利用進(jìn)程,造成留用地開發(fā)利用效益的實(shí)現(xiàn)取決于政府的高效行政審批,反之,很可能取得較少的收益,甚至無法取得效益。

對于村集體而言,通過留用地開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)留用地價(jià)值利益最大,最大限度分享土地增值收益,進(jìn)而發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,讓被征地農(nóng)民獲得長期、穩(wěn)定的收益是其目標(biāo)。因此,村集體既要求留用地區(qū)位要盡可能好,還要求規(guī)劃用途盡可能滿足村集體需求,同時(shí)在盡快取得開發(fā)收益驅(qū)動下,要求地方政府在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面盡可能且快速向村集體傾斜。

因此,在上述過程中,地方政府與村集體的利益博弈也很明顯:地方政府出于傳統(tǒng)的土地行政管理權(quán)力行使路徑依賴,在留用地開發(fā)利用中過多地強(qiáng)調(diào)管控和行政主導(dǎo);而村集體期望政府不要管得太寬、太嚴(yán),應(yīng)該主動作為、切實(shí)做好政務(wù)服務(wù),制定偏向村集體的留用地開發(fā)利用政策,以便吸引更多合作開發(fā)主體。

(三)村集體與被征地農(nóng)民的利益博弈:村集體主體地位虛化,導(dǎo)致村民合法權(quán)益無法保障

已實(shí)施留地安置的省市基本都規(guī)定留用地應(yīng)當(dāng)以被征地村集體的名義進(jìn)行登記,不得以個(gè)人名義登記,嚴(yán)禁將留用地分配到本村村民①例如,《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法(試行)》(粵府辦[ 2009]41號)第九條就是如此規(guī)定。。但由于村集體主體地位虛化情形較為普遍②《土地管理法》第10條從法律層面對土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行了明確,但權(quán)屬不清特別是所有權(quán)主體不明的問題始終困擾著農(nóng)村土地制度的運(yùn)行,從而導(dǎo)致諸如農(nóng)民權(quán)利不斷受到侵犯、土地征收補(bǔ)償矛盾重重等突出問題,參見郭志軍:《全面深化改革背景下農(nóng)村土地物權(quán)制度的改革與完善》,載《理論探索》2014年第6期。,集體土地沒有明確的人格化的產(chǎn)權(quán)主體,在集體土地收益分配過程中,集體與農(nóng)民的收益分配關(guān)系不明確、不規(guī)范、不公開、不合理,農(nóng)民的集體收益分配權(quán)難以得到有效保障③夏鋒:《農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的長期保障走向:物權(quán)化改革與對應(yīng)收入》,載《改革》2014年第3期。。這在留用地開發(fā)經(jīng)營收益分配中表現(xiàn)的比較突出,在留用地土地價(jià)值顯化的沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)尤為明顯:留用地開發(fā)利用涉及的土地資產(chǎn)和資金往來較大,加之有相當(dāng)數(shù)量的村集體沒有建立完善的重大事項(xiàng)議事決策制度、公開透明的村級財(cái)務(wù)公開、財(cái)務(wù)審計(jì)制度等監(jiān)督機(jī)制,使得被征地農(nóng)民強(qiáng)烈要求量化留用地資產(chǎn)并分配到個(gè)人,以維護(hù)留用地開發(fā)經(jīng)營中的收益權(quán),使得村集體和被征地農(nóng)民之間利益分配的矛盾日益明顯。另一方面,留用地資產(chǎn)無法量化,使得被征地農(nóng)民在留用地開發(fā)利用中應(yīng)有的參與權(quán)被削弱,甚至知情權(quán)都無法保證,導(dǎo)致一些村干部在留用地開發(fā)利用中以村集體的名義行漠視甚至侵害被征地農(nóng)民權(quán)益之行為,不少村干部與合作開發(fā)主體進(jìn)行臺底下交易,串通謀取私利。比如在留用地開發(fā)利用較為活躍的廣東省佛山市,其兩級法院于2010—2012年審結(jié)的40件涉村干部犯罪案件中,比較集中的犯罪領(lǐng)域是村干部對征地留用地的開發(fā)利用進(jìn)行違規(guī)違法操作①《廣東珠三角部分村官身家上億貪腐驚人》,載http: / / news.xinhuanet.com/ legal/2014-02/08/ c_126100676_2.htm,最后訪問日期2015年10月17日。。

因此,在目前農(nóng)村基層治理還亟待加強(qiáng)的前提下,在那些組織管理水平較差、控制力較弱的村集體,上述利益博弈表現(xiàn)得尤為明顯,成為一些留用地閑置無法開發(fā)或開發(fā)建設(shè)半途流產(chǎn)的主要原因。

三、留用地開發(fā)利用制度創(chuàng)新的路徑

青木昌彥將制度定義為博弈均衡路徑的概要表征,制度的形成是行為主體和利益主體在多次重復(fù)博弈后逐步確立的②[日]青木昌彥:《比較制度分析》,周黎安譯,上海:遠(yuǎn)東出版社2001年版,第28頁。?；谇笆鰧α粲玫亻_發(fā)利用利益博弈的分析,應(yīng)著重從利益主體之間利益共贏出發(fā),從完善相關(guān)制度安排和建立配套制度兩方面加快實(shí)現(xiàn)留用地開發(fā)利用制度的創(chuàng)新。

(一)完善相關(guān)制度安排

1.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,明確留地安置為國家法定的安置補(bǔ)償方式。留地安置在各地探索和實(shí)踐中已積累了很多的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法,2014年中央1號文件也肯定了留地安置的政策地位,因此,把體現(xiàn)執(zhí)政黨意志的政策上升為法律也是順理成章的事。建議從保護(hù)農(nóng)民土地增值收益和實(shí)施多元安置途徑入手,在《土地管理法》修訂中明確留地安置為國家層面的安置補(bǔ)償方式?？紤]到全國各地的實(shí)際情況,在條款的具體表述上,訂明留地安置作為一項(xiàng)可供選擇的方式。然后,再通過《土地管理法實(shí)施條例》的修訂以及專門制定相應(yīng)的規(guī)范性文件,從實(shí)體和程序兩方面,把留地安置的各項(xiàng)主要制度安排做出細(xì)致而明確的規(guī)定,確保有法可依。內(nèi)容主要包括:留地安置的比例,留用地的性質(zhì),留用地的用途、開發(fā)利用方式、供地方式,留用地使用權(quán)的登記確權(quán)、流轉(zhuǎn),留用地的開發(fā)收益分配、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及保障措施等。留地安置法律化后,留用地開發(fā)利用制度的構(gòu)建就具備了法源基礎(chǔ)。

2.減少行政權(quán)力干預(yù),在留用地開發(fā)利用中確立以維護(hù)和保障留用地開發(fā)利用權(quán)益為核心的行政權(quán)力行使模式。在留用地開發(fā)利用中,政府及其行政主管部門不應(yīng)簡單套用耕地保護(hù)管理那一套,一味強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌管理和政府主導(dǎo),依賴命令和管控手段,而是應(yīng)回歸到維護(hù)和保障被征地村集體盡快實(shí)現(xiàn)留用地開發(fā)權(quán)益上來,減少那些名為加強(qiáng)統(tǒng)籌管理實(shí)質(zhì)上是行政干預(yù)的具體行政行為,強(qiáng)化政務(wù)服務(wù):一是建立確保政府按時(shí)兌現(xiàn)留用地的約束機(jī)制。地方政府應(yīng)通過銜接好土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃,安排專項(xiàng)新增建設(shè)用地指標(biāo)、加快辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)等方面工作,確保留用地的落地。二是建立留用地開發(fā)利用專項(xiàng)審批制度,通過優(yōu)化整合相關(guān)行政許可及審批手續(xù)、減少辦理環(huán)節(jié),縮短審批時(shí)限等,提升行政效能;同時(shí),政府應(yīng)指導(dǎo)并規(guī)范項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)中涉及的中介服務(wù)。三是建立政府參與留用地開發(fā)利用的負(fù)面清單制度。主要是厘定行政權(quán)力和市場之間的邊界,確保行政權(quán)力不干涉村集體、合作開發(fā)主體在留用地開發(fā)利用中自主權(quán)、知情權(quán),確保依法行政。

3.結(jié)合農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,量化被征地農(nóng)民在留用地資產(chǎn)中的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。目前,全國正在大力推進(jìn)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作,各地也在著力推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革,鼓勵村集體在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下,量化成員權(quán)所對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益,推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)股份合作制改革③王世元:《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》,北京:中國大地出版社2014年版,第172頁。。具體在留用地開發(fā)利用問題上,可以建立社區(qū)股份制,使失地農(nóng)民以股份的形式獲取留用地的經(jīng)營收益權(quán)①杜茂華、湯鵬主:《農(nóng)村征地留用地模式分析及政策建議》,載《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》第10卷第1期。,從而實(shí)現(xiàn)量化被征地農(nóng)民在留用地資產(chǎn)中經(jīng)濟(jì)權(quán)益的目標(biāo)。同時(shí),應(yīng)建立與上述產(chǎn)權(quán)制度改革匹配的工作機(jī)制:一是在村集體基礎(chǔ)上,成立股份合作制、股份公司等留用地開發(fā)利用經(jīng)營實(shí)體,統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營村集體名下的留用地資產(chǎn),避免被征地農(nóng)民在取得留用地資產(chǎn)量化權(quán)益后,與其他合作開發(fā)主體進(jìn)行分散開發(fā)。二是優(yōu)化和改善村集體內(nèi)部重大事項(xiàng)決策和管理機(jī)制,保障被征地農(nóng)民對留用地開發(fā)的知情權(quán)、參與權(quán)。比如,應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)規(guī)定,依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有留用地使用權(quán)或出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體留用地使用權(quán),須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意才可行。三是實(shí)行留用地開發(fā)投入和收益分享財(cái)務(wù)公開機(jī)制,保障被征地農(nóng)民對留用地開發(fā)利用各主要環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)。

(二)建立相關(guān)配套制度

1.制訂規(guī)范和促進(jìn)留用地開發(fā)投資制度。第一,建立清晰且可操作的準(zhǔn)入機(jī)制,搭建相關(guān)公共交易平臺,發(fā)揮合作開發(fā)主體和村集體雙向選擇作用,減少村民對于合作開發(fā)主體選擇方面的猜疑,也使得合作開發(fā)主體對合作開發(fā)的前景有基本的預(yù)判。第二,建立開發(fā)利用協(xié)議備案機(jī)制,并將村集體履約情況與政府在留用地開發(fā)利用中的稅費(fèi)優(yōu)惠相掛鉤,發(fā)揮政府對村集體遵守合作協(xié)議的監(jiān)督作用。前文所述,政府應(yīng)減少行政權(quán)力干預(yù)留用地開發(fā)利用,但是應(yīng)有的監(jiān)管作用不能缺位,針對村集體一旦村集體換屆或部分強(qiáng)勢的村民不認(rèn)賬就撕毀協(xié)議等慣常做法,備案機(jī)制將可以發(fā)揮保護(hù)合作開發(fā)主體合法權(quán)益的作用。第三,建立雙向退出機(jī)制,讓合作開發(fā)主體和村集體在各自出現(xiàn)違約情況時(shí),可以循退出機(jī)制及時(shí)退出合作,及時(shí)止損。

2.建立留用地開發(fā)利用涉及的合作開發(fā)主體的選擇、有關(guān)專項(xiàng)資金監(jiān)管(政府返還的土地出讓金、政府支付的收儲成本、置換物業(yè)的專項(xiàng)資金、租賃收益等)、留用地價(jià)值評估、留用地上蓋物產(chǎn)權(quán)分割、收益分配及其管理等系列配套制度。

3.建立有別于一般土地開發(fā)利用的稅費(fèi)制度。鑒于留用地開發(fā)利用主要涉及土地和房屋的建設(shè)、交易和租賃,需要繳納房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、土地使用稅、土地增值稅、城鄉(xiāng)建設(shè)維護(hù)費(fèi)、教育費(fèi)附加等,不少情況下還可能重復(fù)計(jì)收,因此,政府部門在稅費(fèi)征收時(shí)應(yīng)該考慮留地安置作為一種增加被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的新型安置措施的特殊性,盡可能在不違反大原則情況下,少取多予。

四、余 論

留用地開發(fā)利用中的利益博弈,基本圍繞如何發(fā)揮留用地價(jià)值最大化來展開,其背后的實(shí)質(zhì)則是,集體建設(shè)用地使用權(quán)在暫時(shí)無法和國有建設(shè)用地使用同權(quán)同價(jià)前提下,如何在現(xiàn)有集體建設(shè)用地使用管理大的制度框架下,通過重復(fù)博弈形成的制度創(chuàng)新,盡可能地使廣大的被征地農(nóng)民可以分享土地的增值收益,進(jìn)而保障自身的長遠(yuǎn)生計(jì)。但是,要真正解決被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問題,還是要朝增加他們的財(cái)產(chǎn)性收益這個(gè)大方向闊步邁進(jìn),更多從土地用益物權(quán)制度的改革著手,賦予農(nóng)民土地用益物權(quán)的主體地位,并在此基礎(chǔ)上建立公平合理共享的土地增值收益分配制度。

[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國]

[中圖分類號]D9

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000-5072(2016)03-0051-07

[作者簡介]羅偉洲(1980—),男,廣東普寧人,華南理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士生,主要從事土地房產(chǎn)法研究。

[收稿日期]2015-11-11