倡議聯(lián)盟框架下我國城市房屋拆遷政策的變遷分析

摘 要：我國自20世紀(jì)90年代起出臺了城市房屋拆遷政策，并隨著時代發(fā)展不斷進行政策變更，為城市房屋拆遷工作提供了相關(guān)指導(dǎo)。依據(jù)倡議聯(lián)盟框架，我國城市房屋拆遷政策變遷是該政策子系統(tǒng)相對穩(wěn)定變量、外部動態(tài)系統(tǒng)事件和內(nèi)部持不同信念的聯(lián)盟體互動共同作用的結(jié)果?；诟鱾€聯(lián)盟體間的政策學(xué)習(xí)與政治活動家相關(guān)作用，我國城市房屋拆遷政策未來變遷方向是政府仲裁下的城市拆遷政策的不斷優(yōu)化與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：倡議聯(lián)盟框架 城市房屋拆遷政策 政策變遷

中圖分類號：F293.3 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）04-190-03

一、我國城市房屋拆遷政策的變遷

改革開放后，市場經(jīng)濟體制逐步得到發(fā)展，我國的城市房屋拆遷政策也同時代發(fā)展隨之推進。到目前為止，我國的城市房屋拆遷政策歷經(jīng)了三個階段，表現(xiàn)形式大都為各種法律和行政法規(guī)。

第一階段：1991年《城市房屋拆遷管理條例》。這是由1991年國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過，并于1991年6月1日起施行。這一舉措標(biāo)志我國著手進行城市房屋拆遷管理工作。

第二階段：2001年《城市房屋拆遷管理條例》。這是2001年國務(wù)院常務(wù)會議通過的，并于2001年7月1日起施行。2001年《城市房屋拆遷管理條例》較之1991年的條例，有較大的修改，較為明顯的是2001年的條例是按照戶籍人口進行安置，而1991年則是按照被拆遷房的面積及相關(guān)因素予以補償，這標(biāo)志著由非市場資源配置方式向市場配置方式的巨大改變，體現(xiàn)出我國城市房屋拆遷逐步走向規(guī)范化的軌道。但值得一提的是，2001年的條例并未區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。

第三階段：2007年《中華人民共和國物權(quán)法》。這是2007年第三屆全國人民代表大會第五次會議通過，并于2007年10月1日起施行。這標(biāo)志著我國城市房屋拆遷政策逐步上升到法律層面，也為規(guī)范合法拆遷，保障居民合法權(quán)益提供了有利條件。

第四階段：2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》。這是2011年國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過，并于公布之日起施行。新的條例不僅用列舉的方式對公共利益進行了界定，而且在立法程序上公開透明，征求民意，同時強調(diào)政府征收房屋補償金不得低于類似房地產(chǎn)市場價，這些舉措體現(xiàn)了國家治理過程中遵行“以人為本、依法行政”的精神。

這四個階段出臺了不同政策，這些政策有什么聯(lián)系與區(qū)別呢？這些政策是如何進行變遷？哪些因素導(dǎo)致了這些政策的變遷？本文運用倡議聯(lián)盟框架對這些政策的變遷進行分析，可以更清楚地了解多年來我國城市房屋拆遷的過程與發(fā)展方向。

二、倡議聯(lián)盟框架下我國城市房屋拆遷政策變遷分析

政策變遷實際上是對現(xiàn)行政策的漸進變革活動。一項政策從產(chǎn)生之初到結(jié)束，一般不會自始至終保持最開始的樣子，其隨著時間、環(huán)境等內(nèi)外因素的影響，會發(fā)生持續(xù)不斷的變化，以適應(yīng)不斷變化的政策環(huán)境。政策的變化過程：在一個政策子系統(tǒng)/社群中相互競爭的政策行動者之間的互動關(guān)系；子系統(tǒng)的外部變化環(huán)境因素；相對穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)所產(chǎn)生的影響。

倡議聯(lián)盟框架是由保羅·A·薩巴蒂爾和漢克·C·詹金斯-史密斯在《政策變遷與學(xué)習(xí)：一種倡議聯(lián)盟途徑》中提出來的。該理論解釋了傳統(tǒng)的政策分析模型所未能解釋的因素，同時也提供了解釋政策變遷的新視角。

根據(jù)倡議聯(lián)盟框架，我國20世紀(jì)自90年代開始出臺城市房屋拆遷管理的各項政策，這些政策也在逐漸發(fā)生變化，實現(xiàn)了由最初國企主導(dǎo)到政府主導(dǎo)、再轉(zhuǎn)向以人民的利益為主導(dǎo)的變遷，這是在相對穩(wěn)定變量的約束與外部動態(tài)事件變化的影響下，該政策子系統(tǒng)內(nèi)對城市房屋拆遷持不同信念的聯(lián)盟不斷進行互動并由政治活動家進行協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的結(jié)果。

（一）相對穩(wěn)定的變量確定城市房屋拆遷政策的變遷范圍

相對穩(wěn)定變量決定了城市房屋拆遷這一政策變遷所需要的一致性程度。構(gòu)成我國城市房屋拆遷政策的穩(wěn)定參數(shù)主要包括：

1.城市房屋拆遷問題的復(fù)雜性。城市房屋拆遷涉及到政府、開發(fā)商、當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝妗Ｈ缃裾斦杖氲暮艽笠徊糠謥碜酝恋?，即土地財政，但政府又代表人民的意志，政府在“自利”的基礎(chǔ)上如何保證“公共利益”不受侵害實則為難。開發(fā)商作為改革開放后崛起的利益集團，一定程度上直接影響政策議程的設(shè)置。當(dāng)?shù)鼐用竦木幼栴}、生活問題、安全穩(wěn)定問題皆是政策所應(yīng)考慮的主要問題。城市房屋拆遷問題本身就具有較強的復(fù)雜性，已超越經(jīng)濟問題，日益擴展為嚴重的政治問題與社會問題。因而解決城市房屋拆遷問題必須考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、政治穩(wěn)定等諸多因素。

2.自然、社會資源的基本分布。自然資源與社會保障、教育、公共服務(wù)等公共資源的分布極大地左右著整個社會的富裕程度以及各個部門的物質(zhì)條件、生存能力等各方面，城市房屋拆遷政策的變遷和可行性也受之影響。

3.主要社會文化價值和社會結(jié)構(gòu)。隨著改革開放的逐步推進和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，公正平等法治的價值觀、以人為本的執(zhí)政理念在整個社會中不斷發(fā)揮作用，治理理念深入人心。同時隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，城市規(guī)模逐步擴大，現(xiàn)有的資源與結(jié)構(gòu)的長期存在與調(diào)整困境直接制約空間配置，對城市房屋拆遷政策有著巨大影響。

4.基本法律框架。我國現(xiàn)行的憲法與基本的法律規(guī)范、法律傳統(tǒng)等，總體上都保持穩(wěn)定，即使有變化，也都以漸進過程逐步推行。

上述這些因素在比較長時間內(nèi)一般很難發(fā)生較大改變，在總體上確定了城市房屋拆遷政策的基本理念、制約因素與價值取向。

（二）外部動態(tài)事件決定城市房屋拆遷政策的基本走向

外部動態(tài)事件在較短時間內(nèi)可能發(fā)生巨大變化，這些新變化會改變城市房屋拆遷政策子系統(tǒng)參與者面臨的制約條件和機會。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.社會經(jīng)濟環(huán)境的變遷。影響城市房屋拆遷政策變遷的社會經(jīng)濟因素可以分兩類，一是導(dǎo)致原來的城市拆遷政策出臺的主要因素依然存在，原來政策的制定和執(zhí)行在一定程度上解決了最初的問題與矛盾，簡單回饋了原先這些因素的要求，但實質(zhì)上并沒有解決最初問題；二是社會經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)了較大變化，使出臺的這些政策與實際上變化了的社會經(jīng)濟環(huán)境更加不相適應(yīng)，激化出了新的矛盾與問題。這些變化為拆遷政策的漸進變遷提供了原動力。這些變化主要包括：當(dāng)?shù)卣斦Ь澈蛨?zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、人們法制意識增強和維權(quán)意識提高、政策執(zhí)行障礙重重等。

當(dāng)?shù)卣斦Ь澈蛨?zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。雖然當(dāng)?shù)卣M行房屋拆遷的初衷可能基于公共利益的需要，然而分稅制體制下當(dāng)?shù)卣斦o張，不得不依賴土地“借地生財”，來實現(xiàn)城市和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府通過向房地產(chǎn)開發(fā)商出讓國有土地使用權(quán)收取轉(zhuǎn)讓金，成為解決地方政府財政收入的重要來源。同時，我國政府執(zhí)政理念也在與時俱進，發(fā)生了重要改變。政府在進行決策是更多地尊重民意，征求民意，以人民的根本利益為出發(fā)點，并逐步踐行依法治國的理念。政府這些變化對城市房屋拆遷政策的變遷起了重要的影響。

人們法制意識增強和維權(quán)意識提高。改革開放后，民主法治自由平等觀念深入人心，人們逐漸接受并深刻的理解這些觀念，在日常生活中也在踐行這些觀念與理論。人們是政策制定和執(zhí)行的客體，城市房屋拆遷政策的制定、執(zhí)行，乃至變遷都深刻地受到人們思想和生活習(xí)慣等的左右。

政策執(zhí)行障礙重重。從本質(zhì)上來講，政府也在追尋自身經(jīng)濟利益最大化，優(yōu)于追求公共利益呵呵社會福利的最大化。所以，在公共權(quán)力介入到這種利益競爭格局中時，它將會面對來自各方的壓力乃至誘惑，從而使其政策執(zhí)行的力度或者過程面臨重重困難，進而發(fā)生政策執(zhí)行的阻滯。政策執(zhí)行阻滯通常會使政策的執(zhí)行表面化，政策難以深入解決問題；政策執(zhí)行局部化，難以從全局上解決根本矛盾；政策執(zhí)行全異化和停滯化，違背政策制定和實施的本意和宗旨。

2.系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位聯(lián)盟系統(tǒng)的變化。隨著改革開放的深入發(fā)展，歷屆中央政府班子雖都在總體上堅持“一個中心，兩個基本點”，但是各界中央政府執(zhí)政理念和執(zhí)政方針會有差異，在一定程度上影響城市房屋拆遷政策的制定。90年代初，城市房屋拆遷政策制定必然服從和服務(wù)于國家的經(jīng)濟建設(shè)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，中央政府更加在遵行“以人為本，依法行政”，注重社會保障和民生建設(shè)。城市房屋拆遷政策的變遷逐漸服務(wù)于社會建設(shè)，保障民生，構(gòu)建和諧社會的理念逐漸成為更高的追求。

3.來自其他政策子系統(tǒng)的影響。就業(yè)、戶籍、社會保障、教育等其他政策子系統(tǒng)的變化逐漸影響著城市房屋拆遷政策的制定與變遷。

（三）各源流間的互動、各聯(lián)盟體之間的政策學(xué)習(xí)決定城市房屋拆遷政策的變遷進程

城市房屋拆遷政策子系統(tǒng)多種多樣，包含政府的各個層級、各個機構(gòu)部門、利益集團、私營組織、學(xué)者研究者群體等持有不同信念的參與者。這些參與者通過合作，形成許多倡議聯(lián)盟，大都是為了實現(xiàn)自己的利益而采取行動來推動政策的制定與變遷。

根據(jù)城市房屋拆遷由誰主導(dǎo)這一命題，將聯(lián)盟體劃分為支持政府作為拆遷主導(dǎo)者聯(lián)盟、支持開發(fā)商作為拆遷主導(dǎo)者聯(lián)盟和支持拆遷無主導(dǎo)者聯(lián)盟。各聯(lián)盟體的參加者和信念如圖1所示。

在城市房屋拆遷子系統(tǒng)中，實際上并不是所有參與者都長時期地歸屬于某個政策倡議聯(lián)盟，參與者隨著自身利益的改變或外部事件的觸動會主動或被動地改變其信念，從而選擇新的政策子系統(tǒng)。

政策的各倡議聯(lián)盟體總是嘗試將聯(lián)盟體的信念轉(zhuǎn)化為法律或公共政策，能力取決于各聯(lián)盟體自身的資源，加之外部動態(tài)事件所帶來的新的政治資源。在城市房屋拆遷政策變遷的過程中，我們可以清楚地觀察到：政策行動者持續(xù)不斷地從實際生活情況中發(fā)現(xiàn)問題、尋找解決方案，并且也從已經(jīng)發(fā)生的教訓(xùn)中吸取經(jīng)驗來學(xué)習(xí)，從而促成推動城市房屋拆遷政策變遷的內(nèi)在原動力。新近政策中的所有改進都是政策行動者對前期反饋及環(huán)境變化做出的響應(yīng)。當(dāng)然，政策的變遷也會出現(xiàn)各種復(fù)雜的、非線性的現(xiàn)象。

三、我國城市房屋拆遷政策的前景預(yù)測：政府仲裁下的城市拆遷政策的不斷優(yōu)化與創(chuàng)新

相比1991年和2001年的城市房屋拆遷政策，2007年的《物權(quán)法》和2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》有如下幾個明顯的特征：

一是用列舉的方式明確界定了公共利益。在實際的城市房屋拆遷過程中，當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商為了實現(xiàn)其自身的經(jīng)濟利益，經(jīng)常用公共利益的名目遮掩商業(yè)性質(zhì)的拆遷活動，這不僅損壞政府形象，而且侵犯公民的合法權(quán)益。

二是立法程序公開透明，新的政策廣泛征求民意，集民智，匯民心。政府踐行“以人為本，依法行政”的理念，在政策制定過程中廣泛征集公眾意見，把群眾的意見與建議納入到程序中，給與了民眾一定程度上的參與權(quán)和表達權(quán)。

三是政府征收房屋補償金不得低于類似房地產(chǎn)市場價。實際的拆遷過程中出現(xiàn)大量的強制拆遷，但究其根本，也是因為“補償安置”的不合理。當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商在“建設(shè)大都市”的宣傳下，通過不公平的征收，地方政府獲取了土地財政，開發(fā)商也實現(xiàn)了其經(jīng)濟目的。

總體而言，2007年的《物權(quán)法》和2011年的（下轉(zhuǎn)第193頁）（上接第191頁）《國有土地上房屋征收與補償條例》是對原有的城市房屋拆遷政策的改善和優(yōu)化。雖然新政策的出臺對原有的城市房屋拆遷政策反饋的部分問題進行了解決，但仍存在許多局限性，從而醞釀著新一輪的政策變遷。

在城市房屋拆遷政策的變遷進程中，體現(xiàn)了政策行動者通過不斷發(fā)現(xiàn)新問題、不斷獲取經(jīng)驗、從而不斷修正與優(yōu)化的路線。在城市房屋拆遷過程中由誰來主導(dǎo)，使得相關(guān)政策也隨之發(fā)生變遷。無論是公益性質(zhì)的拆遷還是商業(yè)性質(zhì)的拆遷，政府都不可能處于明確的中立地位，更何況開發(fā)商。在這樣的拆遷模式下，民眾毫無他法。即使在拆遷補償或是司法救濟程序，政府已經(jīng)為民眾預(yù)設(shè)了很多前提。這樣的拆遷模式主要是以犧牲民眾的合法權(quán)益為代價。在拆遷過程中，開發(fā)商和民眾各有自己的利益需求，可能會出現(xiàn)矛盾沖突，政府應(yīng)作為拆遷過程的仲裁者，引導(dǎo)其在公平公正的框架下進行對話。

四、結(jié)語

本文將倡議聯(lián)盟框架用于研究城市房屋拆遷政策的變遷過程，重點分析了三個主要因素： 一是穩(wěn)定的要素對城市房屋拆遷政策子系統(tǒng)的限制約束和對其資源分布狀況的影響； 二是外部動態(tài)事件，主要是社會經(jīng)濟環(huán)境對城市房屋拆遷政策子系統(tǒng)的雙重影響； 三是城市房屋拆遷政策子系統(tǒng)中相互競爭的各個倡議聯(lián)盟體之間的互動。同時，政策學(xué)習(xí)在支持政府主導(dǎo)與支持開發(fā)商主導(dǎo)這兩大倡議聯(lián)盟體間實現(xiàn)，推導(dǎo)出城市房屋拆遷政策的未來變遷方向是漸進式政府仲裁下的城市拆遷政策。總之，倡議聯(lián)盟框架為解釋政策的變遷提供了一個新的視角，可以借此工具觀察較長時間內(nèi)復(fù)雜的政策變遷過程，從而對政策走向進行預(yù)測評估。

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（作者單位：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西太原 030006）

（作者簡介：張雅倩，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共管理與公共政策。）

（責(zé)編：賈偉）