進館檔案密級鑒定的組織與開展

周佳++韓京云++曹華

摘 要：由于各種原因，擬進館的海洋類機關檔案中存在大量涉密檔案，而涉密檔案的密級鑒定和調(diào)整是進館檔案整理工作中的重點和難點。本文從查閱保密法規(guī)、建立工作小組、明確鑒定范圍、確定鑒定程序、開展具體鑒定、做好后續(xù)工作六個方面介紹了海洋類涉密機關檔案的鑒定實踐，并從完善解密風險機制、恪守定密者解密原則、區(qū)分解密與公開、加強保密知識學習四個方面對涉密檔案鑒定經(jīng)驗進行了總結。

關鍵詞：機關檔案；密級；鑒定；實踐

1 概況

2013年，國家海洋局開啟了第二次檔案進館工作，要求局屬單位將1983年至2000年產(chǎn)生和形成的檔案移交至中國海洋檔案館。由于歷史原因，擬進館的海洋類機關檔案中包含了部分定密不準備和保密期限已滿卻未解密的涉密檔案。本著對歷史負責的態(tài)度，在檔案移交之前，應做好涉密檔案的密級鑒定工作，從而方便今后的檔案管理和利用。

2 組織與開展

2.1 查閱關于保密的法律法規(guī)。在查閱保密法律法規(guī)時，可主要參照《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）及其實施條例、《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》和《海洋工作國家秘密范圍的規(guī)定》等四部全國性和海洋界保密法律和規(guī)定，通過逐條分析和學習，熟悉國家秘密的范圍、定密依據(jù)等法律知識和相關行業(yè)規(guī)定。

依據(jù)《保密法》的規(guī)定，國家機關和涉及國家秘密的單位應當定期審核所確定的國家秘密，及時解密，且對于“保密期限已滿的國家秘密事項，自行解密”。[1] 《保密法》實施條例則規(guī)定，“定密責任人對本機關、本單位產(chǎn)生的尚在保密期限內(nèi)的國家秘密進行審核，作出是否變更或者解除的決定”。[2]由此可以確定，保密期限已滿的檔案應及時解密，且密級鑒定工作應由定密責任人牽頭并負責。

2.2 成立密級鑒定的工作小組。對于涉密檔案的密級鑒定及調(diào)整事宜，必須經(jīng)過集體討論，要嚴密論證、謹慎處理，不能僅由個人或某部門決定。因此，在開展涉密檔案的具體鑒定之前，應先成立檔案密級鑒定工作小組，這樣既可收集和吸取集體意見，又能保證小組成員共同承擔責任。

按照《保密法》的規(guī)定，機關、單位的負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解除及審核批準工作。因此，單位負責人應作為鑒定小組的核心成員，并將保密部門成員、相關職能部門負責人、檔案室人員及對機關情況比較了解且工作經(jīng)驗豐富的老同志列為小組成員， 負責進行具體的密級鑒定工作。由此，便明確了進館檔案密級鑒定的組織機構。

2.3 明確需鑒定的檔案范圍。檔案與形成者之間的來源聯(lián)系是首要和最根本的聯(lián)系。因此，可以根據(jù)本單位的職責權屬，確定需由本單位鑒定的涉密檔案范圍。檔案室可以根據(jù)檔案的來源，將其劃分為兩類：本單位形成和產(chǎn)生的檔案；其他單位形成和產(chǎn)生、本單位僅接收或承辦的檔案。

按照國家秘密“誰確定，誰變更，誰解除” 的原則[3]，對于本單位形成和產(chǎn)生的涉密檔案，由本單位自行開展降解密工作，并將處理意見報送上級管理部門審批；對于其他單位形成和產(chǎn)生的涉密文件，因本單位無權解密，則按照上級主管部門的要求，在匯總文件基本信息后，交由上級部門進行降解密審核。[4]由此，可以明確需本單位進行密級鑒定的檔案范圍——本單位自行產(chǎn)生的涉密檔案。

2.4 確定密級鑒定的原則方案。根據(jù)《保密法》的規(guī)定，可確定密級鑒定原則：基于涉密檔案本身的密級和保密期限，對保密期限已滿的涉密檔案中符合降密、解密條件的，進行降解密處理；對保密期限未滿的涉密檔案，則在對其內(nèi)容進行篩查后，進行降解密處理或維持原密級不變。

在具體工作中，由于機關檔案形成于不同部門，且來源相對分散，因而可以通過“部門初步建議—小組會議討論—所務會議確定”的自下而上的方式推進降解密工作，即：在匯總完全部涉密檔案信息后，首先由各檔案形成部門對本部門形成的涉密檔案進行密級鑒定，給出初步建議；然后報進館檔案密級鑒定小組討論得出進一步的意見；最后交由所長辦公會議集體討論，確定最終的調(diào)整結果。

2.5 開展涉密檔案的具體鑒定。具體的鑒定工作可分為三個步驟：一是按照檔案形成部門，對涉密檔案進行分類，并將相應資料發(fā)放至各形成部門，由其給出對本部門涉密檔案的初步密級調(diào)整意見；二是匯總各部門的初步意見，交檔案密級鑒定小組再行討論，并提供小組意見和建議；三是將鑒定小組的意見交由所務會進行討論確認，經(jīng)所領導集體通過后，形成本單位檔案密級鑒定的最終意見。

在鑒定工作的開展中，除匯總各部門的涉密文件信息（如涉密檔案的文號、文件題名、責任者、文件日期、密級、保管期限等）之外，檔案室還應為各涉密檔案的形成部門和密級鑒定小組成員準備降密、解密參考材料，包括之前查閱的四部法律法規(guī)和上級主管部門制發(fā)的紅頭文件[5]等。這樣既有理論要求，又有實例參考，有助于使鑒定者結合法律依據(jù)和行業(yè)做法，審慎地鑒定涉密檔案。

2.6 做好解密檔案的后續(xù)處理。在鑒定工作完成后，檔案室應及時總結降解密結果，形成紅頭文件或會議記錄下發(fā)至單位各部門，并對降解密過程中形成的相關文件記錄進行收集和整理，如各階段降解密討論意見、匯總材料等。將這些文件作為隨同進館材料，與擬進館檔案一起移交至檔案館。

當鑒定小組最終形成有效的密級鑒定意見后，檔案室便可以對擬降、解密的涉密檔案進行脫密處理。處理方式包括在擬降、解密文件上加蓋“已解密”印章、刪除或遮蓋國家秘密標志等，并在文件所在案卷的備考表中對降、解密情況做出說明，確保文件中不再保留原國家秘密標志。在完成這些工作后，完成脫密處理的檔案才可在數(shù)字化、保管和借閱等方面實現(xiàn)與非涉密檔案相同標準的管理。

3 總結

3.1 完善解密風險承擔機制。檔案解密工作并非個人行為，需要單位保密部門、行政部門、檔案部門等多方力量的共同參與及配合。各方應在密級鑒定過程中，從各自的原則和立場出發(fā)，進行充分的意見表達和溝通，并適當參考在本單位工作年限較長的專家的意見，尤其是那些與當年具體參與過文件的擬稿、審批或辦理等事項的老同志，以實現(xiàn)風險承擔集體化，增加密級鑒定工作的安全性和穩(wěn)妥性。同時，建立當事人申辯機制，使當事人有機會對解釋降密、解密時的具體原因和背景作出解釋[6]。

3.2 恪守定密者解密的原則。在解密過程中，往往還會遇到這樣的文件——由本單位形成，但內(nèi)容與上級部門或其他單位有關，且上級部門與其他單位并未對文件涉及內(nèi)容進行降密、解密處理。根據(jù)《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第三十六條的規(guī)定，“機關、單位對已解密的不屬于本機關、本單位產(chǎn)生的國家秘密事項，需要公開的，應當經(jīng)原定密機關、單位同意”。[7]由此，在征得原定密機關和單位的同意前，這些文件仍應作為內(nèi)部資料保管，并且在原定密單位正式公開前，不得擅自公開。

3.3 區(qū)分解密與公開的關系。一般來說，由本單位產(chǎn)生的涉密檔案，在經(jīng)本單位自行解密后，可默認為無密狀態(tài)。然而，在實際工作中，對于涉密文件而言，即使在履行完全部解密程序后，其密級狀態(tài)也僅相當于降至內(nèi)部或公開，而非主動公開，文件保管單位無需向外界主動公開這些已解密檔案的信息。盡管無需主動公開，但當檔案利用者想要查詢或借閱已解密的原涉密檔案時，檔案管理人員不能刻意隱瞞該檔案的存在及密級狀態(tài)，并且應按照與無密檔案相同的管理方式進行處理。

3.4 加強保密相關知識的學習。在檔案管理工作中，常存在重保密、輕解密的現(xiàn)象，這種錯誤的定密、解密尺度給實際工作中的檔案管理、尤其是檔案利用帶來了很多不便。要想真正減少這種不便，歸根結底還是要在日常工作中加強對檔案產(chǎn)生人員和檔案管理人員的保密知識教育和培訓，明確定密和解密的標準、原則和程序步驟，定期篩查涉密文件的保密期限，對保密期限已滿且符合條件的涉密檔案進行及時解密，并將其作為一項制度固定下來，力爭從源頭上避免亂定密、難解密的問題。

1 概況

2013年，國家海洋局開啟了第二次檔案進館工作，要求局屬單位將1983年至2000年產(chǎn)生和形成的檔案移交至中國海洋檔案館。由于歷史原因，擬進館的海洋類機關檔案中包含了部分定密不準備和保密期限已滿卻未解密的涉密檔案。本著對歷史負責的態(tài)度，在檔案移交之前，應做好涉密檔案的密級鑒定工作，從而方便今后的檔案管理和利用。

2 組織與開展

2.1 查閱關于保密的法律法規(guī)。在查閱保密法律法規(guī)時，可主要參照《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）及其實施條例、《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》和《海洋工作國家秘密范圍的規(guī)定》等四部全國性和海洋界保密法律和規(guī)定，通過逐條分析和學習，熟悉國家秘密的范圍、定密依據(jù)等法律知識和相關行業(yè)規(guī)定。

依據(jù)《保密法》的規(guī)定，國家機關和涉及國家秘密的單位應當定期審核所確定的國家秘密，及時解密，且對于“保密期限已滿的國家秘密事項，自行解密”。[1] 《保密法》實施條例則規(guī)定，“定密責任人對本機關、本單位產(chǎn)生的尚在保密期限內(nèi)的國家秘密進行審核，作出是否變更或者解除的決定”。[2]由此可以確定，保密期限已滿的檔案應及時解密，且密級鑒定工作應由定密責任人牽頭并負責。

2.2 成立密級鑒定的工作小組。對于涉密檔案的密級鑒定及調(diào)整事宜，必須經(jīng)過集體討論，要嚴密論證、謹慎處理，不能僅由個人或某部門決定。因此，在開展涉密檔案的具體鑒定之前，應先成立檔案密級鑒定工作小組，這樣既可收集和吸取集體意見，又能保證小組成員共同承擔責任。

按照《保密法》的規(guī)定，機關、單位的負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解除及審核批準工作。因此，單位負責人應作為鑒定小組的核心成員，并將保密部門成員、相關職能部門負責人、檔案室人員及對機關情況比較了解且工作經(jīng)驗豐富的老同志列為小組成員， 負責進行具體的密級鑒定工作。由此，便明確了進館檔案密級鑒定的組織機構。

2.3 明確需鑒定的檔案范圍。檔案與形成者之間的來源聯(lián)系是首要和最根本的聯(lián)系。因此，可以根據(jù)本單位的職責權屬，確定需由本單位鑒定的涉密檔案范圍。檔案室可以根據(jù)檔案的來源，將其劃分為兩類：本單位形成和產(chǎn)生的檔案；其他單位形成和產(chǎn)生、本單位僅接收或承辦的檔案。

按照國家秘密“誰確定，誰變更，誰解除” 的原則[3]，對于本單位形成和產(chǎn)生的涉密檔案，由本單位自行開展降解密工作，并將處理意見報送上級管理部門審批；對于其他單位形成和產(chǎn)生的涉密文件，因本單位無權解密，則按照上級主管部門的要求，在匯總文件基本信息后，交由上級部門進行降解密審核。[4]由此，可以明確需本單位進行密級鑒定的檔案范圍——本單位自行產(chǎn)生的涉密檔案。

2.4 確定密級鑒定的原則方案。根據(jù)《保密法》的規(guī)定，可確定密級鑒定原則：基于涉密檔案本身的密級和保密期限，對保密期限已滿的涉密檔案中符合降密、解密條件的，進行降解密處理；對保密期限未滿的涉密檔案，則在對其內(nèi)容進行篩查后，進行降解密處理或維持原密級不變。

在具體工作中，由于機關檔案形成于不同部門，且來源相對分散，因而可以通過“部門初步建議—小組會議討論—所務會議確定”的自下而上的方式推進降解密工作，即：在匯總完全部涉密檔案信息后，首先由各檔案形成部門對本部門形成的涉密檔案進行密級鑒定，給出初步建議；然后報進館檔案密級鑒定小組討論得出進一步的意見；最后交由所長辦公會議集體討論，確定最終的調(diào)整結果。

2.5 開展涉密檔案的具體鑒定。具體的鑒定工作可分為三個步驟：一是按照檔案形成部門，對涉密檔案進行分類，并將相應資料發(fā)放至各形成部門，由其給出對本部門涉密檔案的初步密級調(diào)整意見；二是匯總各部門的初步意見，交檔案密級鑒定小組再行討論，并提供小組意見和建議；三是將鑒定小組的意見交由所務會進行討論確認，經(jīng)所領導集體通過后，形成本單位檔案密級鑒定的最終意見。

在鑒定工作的開展中，除匯總各部門的涉密文件信息（如涉密檔案的文號、文件題名、責任者、文件日期、密級、保管期限等）之外，檔案室還應為各涉密檔案的形成部門和密級鑒定小組成員準備降密、解密參考材料，包括之前查閱的四部法律法規(guī)和上級主管部門制發(fā)的紅頭文件[5]等。這樣既有理論要求，又有實例參考，有助于使鑒定者結合法律依據(jù)和行業(yè)做法，審慎地鑒定涉密檔案。

2.6 做好解密檔案的后續(xù)處理。在鑒定工作完成后，檔案室應及時總結降解密結果，形成紅頭文件或會議記錄下發(fā)至單位各部門，并對降解密過程中形成的相關文件記錄進行收集和整理，如各階段降解密討論意見、匯總材料等。將這些文件作為隨同進館材料，與擬進館檔案一起移交至檔案館。

當鑒定小組最終形成有效的密級鑒定意見后，檔案室便可以對擬降、解密的涉密檔案進行脫密處理。處理方式包括在擬降、解密文件上加蓋“已解密”印章、刪除或遮蓋國家秘密標志等，并在文件所在案卷的備考表中對降、解密情況做出說明，確保文件中不再保留原國家秘密標志。在完成這些工作后，完成脫密處理的檔案才可在數(shù)字化、保管和借閱等方面實現(xiàn)與非涉密檔案相同標準的管理。

3 總結

3.1 完善解密風險承擔機制。檔案解密工作并非個人行為，需要單位保密部門、行政部門、檔案部門等多方力量的共同參與及配合。各方應在密級鑒定過程中，從各自的原則和立場出發(fā)，進行充分的意見表達和溝通，并適當參考在本單位工作年限較長的專家的意見，尤其是那些與當年具體參與過文件的擬稿、審批或辦理等事項的老同志，以實現(xiàn)風險承擔集體化，增加密級鑒定工作的安全性和穩(wěn)妥性。同時，建立當事人申辯機制，使當事人有機會對解釋降密、解密時的具體原因和背景作出解釋[6]。

3.2 恪守定密者解密的原則。在解密過程中，往往還會遇到這樣的文件——由本單位形成，但內(nèi)容與上級部門或其他單位有關，且上級部門與其他單位并未對文件涉及內(nèi)容進行降密、解密處理。根據(jù)《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第三十六條的規(guī)定，“機關、單位對已解密的不屬于本機關、本單位產(chǎn)生的國家秘密事項，需要公開的，應當經(jīng)原定密機關、單位同意”。[7]由此，在征得原定密機關和單位的同意前，這些文件仍應作為內(nèi)部資料保管，并且在原定密單位正式公開前，不得擅自公開。

3.3 區(qū)分解密與公開的關系。一般來說，由本單位產(chǎn)生的涉密檔案，在經(jīng)本單位自行解密后，可默認為無密狀態(tài)。然而，在實際工作中，對于涉密文件而言，即使在履行完全部解密程序后，其密級狀態(tài)也僅相當于降至內(nèi)部或公開，而非主動公開，文件保管單位無需向外界主動公開這些已解密檔案的信息。盡管無需主動公開，但當檔案利用者想要查詢或借閱已解密的原涉密檔案時，檔案管理人員不能刻意隱瞞該檔案的存在及密級狀態(tài)，并且應按照與無密檔案相同的管理方式進行處理。

3.4 加強保密相關知識的學習。在檔案管理工作中，常存在重保密、輕解密的現(xiàn)象，這種錯誤的定密、解密尺度給實際工作中的檔案管理、尤其是檔案利用帶來了很多不便。要想真正減少這種不便，歸根結底還是要在日常工作中加強對檔案產(chǎn)生人員和檔案管理人員的保密知識教育和培訓，明確定密和解密的標準、原則和程序步驟，定期篩查涉密文件的保密期限，對保密期限已滿且符合條件的涉密檔案進行及時解密，并將其作為一項制度固定下來，力爭從源頭上避免亂定密、難解密的問題。

參考文獻：

[1]中華人民共和國主席令（第二十八號）.中華人民共和國保守國家秘密法（2010年修訂版）[EB/OL]，2010-04-29[2016-05-05]. http：//www.gov.cn/flfg/2010-04/30/content_1596420.htm

[2]中華人民共和國國務院令（第646號）.中華人民共和國保守國家秘密法實施條例[EB/OL].2014-01-17[2016-05-05]. http：//www.gov.cn/zwgk/2014-02/03/content_2579949.htm

[3]國家保密局政策法規(guī)司.《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》解讀（之八） 定密的程序（下）[J].保密工作，2014（11）：8～9

[4]國家海洋局辦公室.國家海洋局歷史檔案進館工作指南[z].2014：9～10

[5]國家海洋局.關于對局機關檔案中絕密級文件進行降密和解密的通知[z].國海密字[2006]106號，2006

[6]孫祎.我國檔案解密機制研究[D].杭州：浙江大學，2014：49

[7]國家保密局令（2014年第1號）.國家秘密定密管理暫行規(guī)定[EB/OL].2014-03-09[2016-05-05].

http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2671533.htm

（作者單位：周佳，韓京云，國家海洋局第一海洋研究所；曹華，國家海洋局北海信息中心 來稿日期：2016-07-19）