關(guān)于規(guī)范運(yùn)作PPP基金的思考

■/第文濤　郭　上

關(guān)于規(guī)范運(yùn)作PPP基金的思考

■/第文濤郭上

隨著我國在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的不斷深入，為了拓寬融資渠道，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，財(cái)政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行等10家機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立了總規(guī)模1800億元的中國PPP融資支持基金，地方財(cái)政部門設(shè)立的各類PPP基金也如雨后春筍般涌現(xiàn)。本文總結(jié)分析了現(xiàn)階段PPP基金的基本特征，梳理歸納了PPP基金的運(yùn)作模式，并針對(duì)性的提出了幾點(diǎn)建議，以期對(duì)規(guī)范運(yùn)作PPP基金提供借鑒。

規(guī)范運(yùn)作PPP基金

一、PPP基金的基本特征

PPP基金概念寬泛，目前尚無統(tǒng)一定義，一般是指圍繞PPP項(xiàng)目投融資設(shè)立的基金。在銀行貸款作為主要融資方式相對(duì)有限，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力有待發(fā)展，項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新工具處在探索發(fā)展階段的情況下，基金作為比較成熟的投融資管理載體，其大規(guī)模出現(xiàn)并運(yùn)用于PPP項(xiàng)目融資中是不難理解的。PPP基金能夠高效地引入各類短、中、長期金融工具和財(cái)政支持手段，聯(lián)合各類參與主體形成優(yōu)勢互補(bǔ)，方便各方在不同階段進(jìn)入和退出，充分利用結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)放大杠桿，合理分散投資降低風(fēng)險(xiǎn)，較好地滿足了各方核心訴求。

一般而言，無論其具體表現(xiàn)形式如何，穿透來看，現(xiàn)階段的PPP基金有以下幾個(gè)基本特征：

一是存續(xù)期限較長。PPP基金的存續(xù)期限普遍長于傳統(tǒng)基金。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)投資基金、私募股權(quán)投資基金通常存續(xù)期限不超過5-7年，融資性基金期限更短，不超過5年，而目前已設(shè)立的PPP基金不少已經(jīng)達(dá)到10年或10年以上。

二是組織形式集中?；鸬慕M織形式一般有公司型、契約型和合伙型等幾種基本形式，而國內(nèi)PPP基金以合伙型為主，其次是契約型，公司型比較少見。例如地方設(shè)立的PPP基金多為合伙型，財(cái)政部1800億元的中國PPP融資支持基金屬于公司型。

三是交易結(jié)構(gòu)明確?？傮w來看，現(xiàn)階段PPP基金多采用優(yōu)先劣后結(jié)構(gòu)。以財(cái)政資金、社會(huì)資本方、基金管理人為劣后級(jí)投資人；產(chǎn)業(yè)資本和政策性金融機(jī)構(gòu)為夾層投資人；商業(yè)銀行、保險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)為優(yōu)先級(jí)投資人。

二、PPP基金的主要模式

根據(jù)各地設(shè)立的PPP基金的交易結(jié)構(gòu)分析，目前，地方政府參與發(fā)起設(shè)立的PPP基金在運(yùn)作模式上主要有以下三種：

模式一：地方平臺(tái)公司作為政府出資人代表，組織發(fā)起設(shè)立PPP基金，基金實(shí)行母子基金兩級(jí)架構(gòu)。

該模式下由省級(jí)財(cái)政部門等政府機(jī)構(gòu)組建的決策委員會(huì)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金（母基金）層面的管理決策，確定投資重點(diǎn)、讓利政策以及擬參股子基金等重大決策事項(xiàng)。省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)優(yōu)先選擇通過“物有所值”、財(cái)政承受能力等可行性論證、符合PPP規(guī)范要求的項(xiàng)目向子基金管理機(jī)構(gòu)推薦。

子基金由政府引導(dǎo)基金（母基金）、社會(huì)資本、專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)以有限合伙方式成立。地方平臺(tái)公司與社會(huì)投資人、基金管理機(jī)構(gòu)簽訂出資人協(xié)議?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)作為普通合伙人（GP）按照市場規(guī)則負(fù)責(zé)子基金投資項(xiàng)目決策和投后管理，其他兩方作為有限合伙人（LP）按約定取得回報(bào)，但不直接參與基金投資的項(xiàng)目決策。地方平臺(tái)公司根據(jù)授權(quán)代行引導(dǎo)基金出資人職責(zé)，對(duì)子基金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，并定期向省級(jí)財(cái)政部門報(bào)送引導(dǎo)基金及參股子基金的運(yùn)行情況。

模式二：地方平臺(tái)公司作為政府出資人代表，組織發(fā)起設(shè)立PPP基金，不設(shè)立子基金。

該模式下PPP基金管理架構(gòu)由政府主管部門、受托管理機(jī)構(gòu)（地方平臺(tái)公司）和基金管理公司共同組成。其中，基金管理公司和投資人組建投資決策委員會(huì)；省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審及擬定項(xiàng)目推薦名單。投委會(huì)最終通過審定的項(xiàng)目，由基金管理人與項(xiàng)目公司簽訂協(xié)議。

基金管理人的選定方式分為兩種：一是由主要出資人指定，二是由受托管理機(jī)構(gòu)（地方平臺(tái)公司）通過擇優(yōu)選擇確定。

模式三：財(cái)政直接出資，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立PPP基金，進(jìn)一步劃設(shè)子基金并通過政府購買服務(wù)方式引進(jìn)專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)。

該模式下由財(cái)政直接出資聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立PPP基金，政府出資方包括省級(jí)財(cái)政部門，也可能包括部分市縣財(cái)政部門。由政府出資人、其他出資人單位相關(guān)負(fù)責(zé)人、投資顧問等共同組成投資決策委員會(huì)和項(xiàng)目審定委員會(huì)。投資決策委員會(huì)負(fù)責(zé)審定基金章程、項(xiàng)目投資策略、監(jiān)管制度、收益分配辦法等重大事項(xiàng)。項(xiàng)目審定委員會(huì)負(fù)責(zé)子基金具體項(xiàng)目投資的審定，其職能也可能合并在投資決策委員會(huì)中，即只成立投資決策委員會(huì)。一般而言，該模式下省級(jí)財(cái)政部門在投委會(huì)擁有一票否決權(quán)。

該模式下政府方通過政府購買服務(wù)的方式委托有資質(zhì)、有基金管理經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績良好的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作。基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目前期可行性評(píng)估、資金召集、投放、項(xiàng)目監(jiān)管、基金賬戶管理、間隙資金運(yùn)作、信息披露等事前、事中、事后基金全流程管理。投委會(huì)下設(shè)基金管理辦公室，由省級(jí)財(cái)政部門和出資人單位聯(lián)系人組成，對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核管理。

三、PPP基金運(yùn)作的關(guān)鍵問題

（一）PPP基金的投資模式

PPP基金主要有投資入股項(xiàng)目公司、為項(xiàng)目公司提供債權(quán)融資以及“投貸結(jié)合”等投資模式。PPP項(xiàng)目普遍設(shè)有最低資本金比例要求，因此PPP基金通過投資入股的形式，從項(xiàng)目層面可以解決資本金的問題，從地方政府角度可以緩解財(cái)政壓力，同時(shí)也有利于各利益相關(guān)方的風(fēng)險(xiǎn)分配。除了項(xiàng)目資本金之外，PPP項(xiàng)目總投資主要依靠債務(wù)融資解決。

在“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大背景下，銀行放貸日趨謹(jǐn)慎，因此PPP基金對(duì)PPP項(xiàng)目的資金支持更加多元。同時(shí)，考慮到一些關(guān)系到民生的重大項(xiàng)目，在綜合統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上可適當(dāng)提高支持力度，采取“投貸結(jié)合”的模式給予足夠的融資支持。

（二）PPP基金的回報(bào)機(jī)制

PPP基金的回報(bào)機(jī)制不能脫離投資模式，實(shí)際上是緊密相連的。實(shí)行股權(quán)投資的項(xiàng)目，按股權(quán)的比例享有收益；實(shí)行債權(quán)投入的項(xiàng)目，按約定的回報(bào)率獲取收益，該回報(bào)率以同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率上浮一定幅度設(shè)置上限。

從實(shí)際情況看，不少PPP基金出資人的回報(bào)機(jī)制是采取固定收益加浮動(dòng)收益的方式，按年分配，基金每年所得收益，首先用于分配優(yōu)先級(jí)出資人的固定回報(bào)。收益超過優(yōu)先級(jí)出資人的固定回報(bào)部分，作為浮動(dòng)收益分配，各出資人可按一定比例分配。

（三）PPP基金的退出

PPP基金存續(xù)期限屆滿，如果尚有項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)退出，可考慮由投資該項(xiàng)目的基金出資人表決是否延長存續(xù)期限，如果未能獲得通過，該基金應(yīng)到期解散?；鹕形赐瓿赏顺龅腜PP項(xiàng)目公司股權(quán)由出資人直接持有，而債權(quán)可通過提前設(shè)計(jì)使其不超過PPP基金存續(xù)期，這是PPP基金退出模式的一種。PPP基金退出的另一種模式是，PPP基金存續(xù)期限屆滿，其股權(quán)投資部分由政府或社會(huì)資本回購，債權(quán)部分同樣可使其不超過PPP基金存續(xù)期。

四、規(guī)范PPP基金運(yùn)作的幾點(diǎn)建議

2015年，財(cái)政部先后出臺(tái)了《政府投資基金暫行管理辦法》和《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)基金的設(shè)立、運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行了規(guī)范?？梢钥吹剑诮?jīng)歷了探索起步、快速發(fā)展階段之后，PPP基金運(yùn)作日趨完善，引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)，但也還存在短期投機(jī)、明股實(shí)債、運(yùn)作不規(guī)范等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP基金運(yùn)作機(jī)制，還需加強(qiáng)以下幾方面工作。

一是深化層次性設(shè)計(jì)。現(xiàn)階段PPP基金多采用優(yōu)先劣后的分級(jí)基金模式，這種模式實(shí)際上沒有實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，財(cái)政承擔(dān)了過多的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，探索建立PPP基金的分層管理制度。針對(duì)收益好，現(xiàn)金流穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目，可以由財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)同股同權(quán)，即不分優(yōu)先劣后的普通基金模式，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享；針對(duì)沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較差，主要依靠政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，可以探索財(cái)政資金發(fā)揮引導(dǎo)、支持作用，采用公司型、契約型等基金形式；針對(duì)將PPP示范項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金納入優(yōu)先劣后基金管理的，可不采用優(yōu)先劣后的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，而由財(cái)政出資納入基金統(tǒng)一管理。

二是強(qiáng)化規(guī)模性控制。據(jù)有關(guān)資料的不完全統(tǒng)計(jì)，截止2015年底，各地共設(shè)立了780余支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達(dá)22000多億元。從已經(jīng)設(shè)立的省級(jí)PPP基金來看，基本都是由省級(jí)財(cái)政部門主導(dǎo)的，并通過股權(quán)投資等形式注資。因此，必須通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排財(cái)政投資基金注資，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用和“種子”效應(yīng)，合理控制基金規(guī)模。

三是堅(jiān)持專業(yè)性運(yùn)作。PPP強(qiáng)調(diào)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，在基金運(yùn)作上也不例外。要積極引入優(yōu)秀的基金管理團(tuán)隊(duì)，通過競爭機(jī)制選擇出最有基金運(yùn)營實(shí)力的機(jī)構(gòu)，借助先進(jìn)的管理理念和技術(shù)水平提高PPP基金的運(yùn)作效率和投資效率，完善PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配，實(shí)現(xiàn)最合適的一方承擔(dān)最合適的風(fēng)險(xiǎn)。

四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督。一是建立和完善各種制度規(guī)范。加強(qiáng)對(duì)PPP基金的監(jiān)管，設(shè)置基金業(yè)務(wù)隔離的“防火墻”，相關(guān)部門通過信息共享，聯(lián)合監(jiān)管促使基金規(guī)范運(yùn)作。二是規(guī)范基金公司行為，保護(hù)出資人權(quán)益，防范基金管理人、基金銷售機(jī)構(gòu)及基金銷售支付結(jié)算機(jī)構(gòu)在銷售和宣傳推介過程中的不規(guī)范行為，控制潛在風(fēng)險(xiǎn)。三是要進(jìn)一步明確基金公司的主體責(zé)任，履行風(fēng)險(xiǎn)提示責(zé)任，根據(jù)PPP基金發(fā)展趨勢，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控。

［1］管清友.PPP發(fā)展中的障礙〔J〕.中國金融，2015（8）.

［2］金浩，吳慧.政府主導(dǎo)PPP基金：定位為保障性基金對(duì)社會(huì)資本吸引力更大〔N〕.中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2015-7-15.

［3］朱虹.中央地方接力：PPP基金密集登場〔N〕.中國企業(yè)報(bào)，2015-10-27.

［4］盤和林.PPP基金需強(qiáng)化效率效益原則〔N〕.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2015-6-10.

◇作者信息：甘肅省財(cái)政廳

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

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1004-6070（2016）05-0005-03