推進負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，處理好政府和市場關(guān)系

摘要：處理好政府和市場關(guān)系的核心是厘清政府與市場的邊界，為了實現(xiàn)這一任務(wù)，十八屆三中全會以來中央政府積極推動負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定工作，著力構(gòu)建“有限政府”和“有效政府”。然而，文章通過對當(dāng)前負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的落實情況進行分析，指出在體制機制、政府協(xié)調(diào)、市場監(jiān)管等層面依然存在許多問題阻礙“三張清單”的順利推行，并就落實中存在的問題提出有針對性的政策建議。

關(guān)鍵詞：政府和市場關(guān)系；負面清單；權(quán)力清單；責(zé)任清單

一、 引言

十八屆三中全會指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”，而政府和市場關(guān)系的核心是厘清政府與市場的邊界，理想的政府應(yīng)該一方面具有保護培育市場的積極職能，另一方面又受到法律限制以防止過度侵害市場，換言之，政府既應(yīng)該是“有效的”，也應(yīng)該是“有限的”。

為更好地處理政府和市場關(guān)系，自2013年起，中央政府要求制定負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單，并公布了推進時間表。其中，“負面清單”、“權(quán)力清單”主要針對“有限政府”問題，防止政府隨意干預(yù)市場；“責(zé)任清單”主要針對“有效政府”問題，防止政府不作為。

二、 負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的進展

從功能上看，負面清單與權(quán)力清單、責(zé)任清單，都旨在理順政府和市場關(guān)系；而從指向上看，權(quán)力清單、責(zé)任清單的指向?qū)ο鬄檎块T，而負面清單的指向?qū)ο髣t為市場主體，其實質(zhì)是規(guī)范市場主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。負面清單與權(quán)力清單、責(zé)任清單的制定和推動工作必須相輔相成。

負面清單：從地方實踐到中央規(guī)范。實際操作中，負面清單的制定和推行工作是一個先自下而上、再自上而下的過程：先由地方實踐，隨后由國務(wù)院規(guī)范，再選擇試點地區(qū)先行先試，最后全面推開。上海自貿(mào)區(qū)是我國最早實行負面清單制度的地區(qū)，隨后其他地區(qū)負面清單工作開始陸續(xù)推行，2015年4月，隨著廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)的建立，由國務(wù)院制定的外商投資準(zhǔn)入負面清單開始在4個自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一適用推行。2015年10月，《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負面清單制度的意見》明確市場準(zhǔn)入負面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，并從2015年12月1日至2017年12月31日在部分地區(qū)先行先試。

權(quán)力清單早有實踐，責(zé)任清單相對滯后。從各地實踐來看，早在2005年，河北省邯鄲市就推出了市長權(quán)力清單，確定并匯總了93項時任市長權(quán)限以向全社會公開；2009年成都市公布了49個市級部門和單位的權(quán)力清單；2011年北京市西城區(qū)公開了164張區(qū)委權(quán)力運行流程圖，同時列出權(quán)力行使主體、權(quán)力行使步驟、限制條件、監(jiān)督辦法和舉報方式等；2014年3月，中央政府“曬”出權(quán)力清單，涵蓋60個有行政審批事項的國務(wù)院部門；目前，各省級政府都公布了本級政府的權(quán)力清單，部分省份也公布了市縣兩級政府的權(quán)力清單。然而，責(zé)任清單的公布情況卻不盡如人意，目前僅有部分省級政府公布了本級政府的責(zé)任清單，尚未有省份公布市縣兩級責(zé)任清單。

配套改革措施保證三張清單順利推行。一是行政審批制度改革減少審批事項，確定審批流程，提高審批速度。各省行政機關(guān)職權(quán)清理效果顯著，非行政許可審批事項全面清理，行政程序標(biāo)準(zhǔn)化、信息化普遍推進。二是商事制度改革推進工商注冊便利化。“三證合一”、“一照一碼”、“先照后證”等改革手段都已全面推開，工商登記由前置審批改為后置審批，簡化市場主體登記手續(xù)，實現(xiàn)企業(yè)注冊登記便利化。三是市場監(jiān)管改革加強事中事后監(jiān)管。將政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，通過強化市場監(jiān)管行為、夯實監(jiān)管信用基礎(chǔ)、改進市場監(jiān)管執(zhí)法等手段，加強事中事后監(jiān)管，推進法治規(guī)范的市場環(huán)境建設(shè)。四是培育社會組織推進政府職能轉(zhuǎn)移。一些地方已結(jié)合本地發(fā)展實際，開始就社會組織培育開展多樣化的探索和嘗試。如廣東省深圳市推行社會團體登記制度改革，同時實行社會組織購買公共服務(wù)資質(zhì)申報，推進政府職能轉(zhuǎn)化；江西省南昌市青云譜區(qū)建立社會組織孵化中心，接受孵化的社會組織積極參與社會建設(shè)和社會管理活動，分擔(dān)部分政府職責(zé)。

三、 負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單推進中存在的問題

負面清單落實中“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”問題依然存在。實行負面清單后，由于缺乏配套制度改革，市場主體雖形式上可注冊，但實際上仍無法運營，存在“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”問題。例如，醫(yī)療并非自貿(mào)區(qū)負面清單中禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類行業(yè)，因此外資可以自主自愿在自貿(mào)區(qū)設(shè)立醫(yī)院，但由于我國現(xiàn)行的大型醫(yī)用設(shè)備購買制度、醫(yī)保制度、醫(yī)生執(zhí)業(yè)制度、聘請外國專家需由外專局批準(zhǔn)等制度的掣肘，外資醫(yī)院很難順利運營。

在強調(diào)政府負面清單的過程中忽略了市場主體的責(zé)任。當(dāng)前“法定職責(zé)必須為”更多強調(diào)政府的責(zé)任，但是，發(fā)展市場經(jīng)濟也應(yīng)當(dāng)強調(diào)企業(yè)主體、中介機構(gòu)和社會組織的責(zé)任，尤其是實施負面清單后，更要求市場主體守法自律。例如，負面清單實行后，登記機關(guān)對企業(yè)主體提交的登記材料只進行備案或形式上的審查，而材料的真實性應(yīng)由股東、董事、律師、會計師等真正負起責(zé)任。

信用體系建設(shè)緩慢，統(tǒng)一的信息共享平臺尚未建立。一是我國社會信用體系尚處于起步階段，一些政府信息平臺尚未建立規(guī)范的動態(tài)信息披露制度，各部門之間信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息集成度低、互不聯(lián)通、不愿共享，使得政府主導(dǎo)的公共信用信息平臺沒有充分發(fā)揮作用；二是市場征信服務(wù)機構(gòu)存在諸多隱患。由于現(xiàn)階段政府信用信息開放程度不高，導(dǎo)致市場征信服務(wù)發(fā)展迅速，但其信息來源、信息質(zhì)量、信息加工方法等缺乏公信力，對個人隱私保護缺乏法制保障。

權(quán)責(zé)清單制定標(biāo)準(zhǔn)各異，各地清單差異顯著?！蛾P(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“要按照職權(quán)法定原則，對現(xiàn)有行政職權(quán)進行清理、調(diào)整”，但對“法”并沒有明晰定義，除法律以外，行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門文件、“三定”規(guī)定等是否可以作為清理依據(jù)，尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此各地區(qū)都是按照自己的理解在制定清單，且差異顯著。

政府與市場、社會的邊界不清晰。各級政府向企業(yè)和社會組織放權(quán)是權(quán)力清單的內(nèi)涵之一。然而，在具體管理工作中，存在政府與市場、社會邊界不清晰的問題，到底哪些應(yīng)該由政府把關(guān)？哪些應(yīng)該由企業(yè)和社會組織自律？哪些職能政府可以外包給市場主體去做？此外，政府權(quán)力背后的資源容易導(dǎo)致政府的手伸的過長，例如有些地方政府為了申請國家級基地、園區(qū)、示范城市，當(dāng)上級部門來檢查時，為保證評選合格，政府以未來放松對企業(yè)監(jiān)管為籌碼，要求部分企業(yè)停業(yè)歇業(yè)，影響了許多企業(yè)的正常生產(chǎn)活動。

政府橫向部門之間職能交叉，存在責(zé)任推諉。目前許多行業(yè)企業(yè)既需要接受業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管，也需要接受行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。例如，城市軌道交通要受規(guī)劃局、交通運輸局、環(huán)保局、市政園林局、公安局、建設(shè)管理局、監(jiān)察局、商務(wù)局、質(zhì)監(jiān)局等部門的綜合管理。但是，如果政府部門之間監(jiān)管責(zé)任不明確，容易出現(xiàn)多頭管理或責(zé)任推諉，不利于市場經(jīng)濟良性健康發(fā)展。

下級政府權(quán)力承接能力不足，“頭大腿細”?！蛾P(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確，“對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)交還市場與社會；可下放給下級政府的職權(quán)事項，應(yīng)及時下放”。但在實際工作中，上級政府把一些本應(yīng)該交給市場的權(quán)力，交給了下級組織；即使有一些必須交給地方的權(quán)力，但沒有相應(yīng)的人員、財力和組織機構(gòu)配套，導(dǎo)致地方承接了權(quán)力，但沒有能力完成，最終影響權(quán)力下放和轉(zhuǎn)移的效果。

監(jiān)管機構(gòu)運行體制機制尚未理順。一是機構(gòu)改革不徹底，體制不順、協(xié)調(diào)不暢。為適應(yīng)改革需求，不少城市推出基層版“大部制”，將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)管三局合一，建立市場監(jiān)督管理局。但是，監(jiān)管的“大部制”只有中間部門實施了改革，上下都沒變，導(dǎo)致對上多頭應(yīng)對，對下無法落實，體制不順、協(xié)調(diào)不暢。

監(jiān)管的“需求”快速增加，而“供給”能力不足。實行負面清單制度后，市場主體井噴式增長產(chǎn)生大量的監(jiān)管需求，包括真實需求和虛假需求（如“有照無證”經(jīng)營、“皮包公司”等），但監(jiān)管的供給嚴重不足。一是基層監(jiān)管部門職工老齡化問題嚴重，監(jiān)管人員無法及時提升監(jiān)管水平；二是受編制限制，監(jiān)管隊伍無法引入新鮮血液；三是配套軟硬件供給不足，受財力影響，監(jiān)管檢查設(shè)備無法及時更新，對提升監(jiān)管能力極其必要的、大規(guī)模的在崗培訓(xùn)無法實現(xiàn)。

原有的監(jiān)管模式相對落后。監(jiān)管部門習(xí)慣于原來對市場主體以登記注冊、上門檢查為主的監(jiān)管模式，這需要花費大量的行政資源，也容易無形中增加企業(yè)成本，行政監(jiān)管的效率不高，隨著改革的深入，這種原有的監(jiān)管模式已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和當(dāng)前簡政放權(quán)改革的需要，亟待監(jiān)管部門“換腦”、“換人”同步展開，推動監(jiān)管方式方法轉(zhuǎn)變。

監(jiān)管部門缺乏事中監(jiān)管的意識和手段。負面清單要求政府“寬進嚴管”，由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，監(jiān)管方式要求從注重主體資格監(jiān)管向注重產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量和生產(chǎn)經(jīng)營行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變。然而實際中監(jiān)管部門缺乏事中主動監(jiān)管的意識和手段，“事前”變成了“出事前”，“事后”變成了“出事后”，即出事前不監(jiān)管，出事后才補救。本質(zhì)上是監(jiān)管部門未完全擺脫“重資格輕管理”“重審批輕過程”的傳統(tǒng)監(jiān)管思維，缺乏事中監(jiān)管的手段，未建立起與“寬進嚴管”相適應(yīng)的監(jiān)管意識和監(jiān)管手段。

四、 政策建議

為更好地推行負面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，更好地處理政府和市場關(guān)系，針對“三張清單”落實中存在的問題，提出以下政策建議。

針對負面清單“玻璃門”問題，建議在國務(wù)院層面成立協(xié)調(diào)委員會，專門解決政策供給。負面清單管理是整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的全方位改革，各項配套措施都需要上下聯(lián)動協(xié)同推進，包括建立健全與負面清單相適應(yīng)的投資管理體制、行政審批制度以及相關(guān)行業(yè)內(nèi)制度等。建議在國務(wù)院層面成立協(xié)調(diào)委員會，針對負面清單實施過程中出現(xiàn)的問題，定期商議并予以解決，真正實現(xiàn)企業(yè)“進得去，能運營”。

針對市場主體責(zé)任意識薄弱問題，建議設(shè)立嚴懲機制，加強企業(yè)主體、中介機構(gòu)和社會組織的責(zé)任。建立對企業(yè)主體、中介機構(gòu)和社會組織公開、監(jiān)督和懲罰制度，樹立懲罰典型，并加強輿論宣傳，形成嚴懲的社會氛圍，生動、形象、準(zhǔn)確地向社會傳達“依法治國、執(zhí)法必嚴、違法必究”的決心和理念。

針對社會信用缺失問題，加快政府推動、社會共建的信用體系建設(shè)。一是盡快落實政府信息公開制度，并對政府信息披露情況開展第三方評估；二是建立跨部門的有效信息共享和聯(lián)動協(xié)作機制，制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)、格式標(biāo)準(zhǔn)等，打破信息孤島，促進部門間信息開放、互聯(lián)互通；三是擴大政府信用數(shù)據(jù)使用范圍，促進信用信息的開放和共享；四是繼續(xù)探索和完善信用激勵與懲戒機制，對嚴重違法失信主體實行市場禁入制度，對失信主體依法予以限制或禁止，對守信主體予以支持和激勵。

針對權(quán)責(zé)清單缺乏標(biāo)準(zhǔn)問題，建議采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式制定。從全國范圍看，權(quán)責(zé)清單可理解為“全國統(tǒng)一的共性清單+省一級個性清單+市一級個性清單+縣一級個性清單”，在權(quán)責(zé)清單制定的第一階段，可考慮地方先行先試有所差異，在實踐中積累經(jīng)驗，逐漸優(yōu)化趨同；在權(quán)責(zé)清單制定的第二階段，各級政府的核心業(yè)務(wù)可由中央根據(jù)地方競爭結(jié)果制定統(tǒng)一的共性清單，同時給予地方一定的自由裁量權(quán)，自主制定“個性清單”。

針對政府和市場、社會邊界不清問題，建議盡快組織專家厘清權(quán)力和責(zé)任邊界。對政府與市場的邊界進行合理劃分，找到政府作用與市場作用的黃金分割點，并根據(jù)發(fā)展階段、市場規(guī)模、經(jīng)濟周期等進行動態(tài)調(diào)整，逐步縮小政府權(quán)限；發(fā)展社會組織，發(fā)揮中介組織和NGO的作用。例如在制定政府權(quán)力清單時將行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計分析、行業(yè)學(xué)術(shù)和科技成果評審、行業(yè)糾紛調(diào)解等職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔(dān)；對公民、法人和其他組織的水平能力的評價認定以及相關(guān)從業(yè)、職業(yè)資格、資質(zhì)類管理等，也都交給社會組織自律管理。

針對政府部門職能交叉問題，建議建立多部門職能交叉清單，明確各部門的責(zé)任。將所有涉及兩個以上部門履行的職能，也制定清單并向社會公布，既有利于政府部門全方位明確自身職責(zé)，也有利于企業(yè)、社會組織和百姓合理接受政府管理。此外，交叉清單中要依據(jù)“誰審批誰監(jiān)管”的原則，依據(jù)法律法規(guī)界定清楚各部門的責(zé)任，建立部門間相互配合機制，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

針對下級政府承接能力不足問題，建議加強基層政府的監(jiān)管資源配置和能力建設(shè)。一是進行人事制度改革，建立干部流動的縱向交流機制，加強對基層干部的培養(yǎng)，提高其業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)；二是增加基層人員編制，增加基層業(yè)務(wù)人員編制；三是增加對基層的轉(zhuǎn)移支付。下放的權(quán)力中對政府承接能力要求較高的，可設(shè)置權(quán)力下放過渡期，給予下級政府完善自身承接能力的時間。

針對監(jiān)管機構(gòu)運行體制問題，建議成立統(tǒng)一的市場監(jiān)督機構(gòu)。將國家行政管理總局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和食品藥品監(jiān)管局合并成立統(tǒng)一的市場監(jiān)督機構(gòu)，依照法律、法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理全國企業(yè)主體的市場行為、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品安全等，推動從分環(huán)節(jié)監(jiān)管向全流程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從單部門監(jiān)管向行業(yè)整體監(jiān)管轉(zhuǎn)變，落實監(jiān)管責(zé)任。

針對監(jiān)管供給不足問題，建議切實提高基層監(jiān)管機構(gòu)能力建設(shè)。配合監(jiān)管機構(gòu)改革，按照市場競爭方式進行監(jiān)管人員招聘、薪酬給付、晉升獎懲，吸收高素質(zhì)、高學(xué)歷的年輕隊伍加入；充實基層的監(jiān)管力量，給基層配備先進的監(jiān)管系統(tǒng)、技術(shù)和裝備，提高監(jiān)管效率；加強對基層監(jiān)管人員的培養(yǎng)培訓(xùn)，提高監(jiān)管能力和監(jiān)管素質(zhì)。

針對監(jiān)管模式落后的問題，建議探索監(jiān)管清單+網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺的現(xiàn)代化監(jiān)管模式。編制市場監(jiān)管清單，列明監(jiān)管部門、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施，清晰地向社會公開“誰來管”、“管什么”、“怎么管”，使監(jiān)管更加具體化、透明化、規(guī)范化。同時利用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，實行網(wǎng)格化移動式管理，監(jiān)管機構(gòu)可將監(jiān)管區(qū)域進行劃分，并組建巡邏執(zhí)法隊伍，為每名巡邏執(zhí)法人員指定巡邏區(qū)域并配備專業(yè)手機，手機內(nèi)裝有監(jiān)管清單列表終端APP和自動定位系統(tǒng)。巡邏人員定期按照監(jiān)管清單列表對負責(zé)區(qū)域進行監(jiān)督檢查，如發(fā)現(xiàn)問題可及時處罰，并需將發(fā)現(xiàn)的問題、處罰程序、處罰信息等及時上傳至監(jiān)管平臺。這有利于建設(shè)互動式、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的事中監(jiān)管機制。

針對事后監(jiān)管不足問題，建議建立快速處罰解決機制。監(jiān)管部門可成立服務(wù)大廳，制定政務(wù)公開、限時辦結(jié)和責(zé)任追究等工作制度，設(shè)置服務(wù)窗口、24小時值班隊伍和（與法院協(xié)調(diào)）成立快速法庭。當(dāng)企業(yè)主體需要依照處罰決定繳納罰款或辦理其他處罰時，可前往服務(wù)窗口進行一站式辦理；當(dāng)服務(wù)大廳接到群眾舉報或遇到突發(fā)事件，值班隊伍可立刻趕赴現(xiàn)場處理；當(dāng)受罰主體對處罰決定有異議，不接受處罰時，可由快速法庭進行調(diào)解，調(diào)解達成協(xié)議，則履行相應(yīng)調(diào)解協(xié)議；若調(diào)解達不成協(xié)議，則通過行政、仲裁、訴訟等其他途徑解決。

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作者簡介：趙偉欣（1990-），女，漢族，山西省晉城市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為普惠金融和政府管理。

收稿日期：2016-06-15。