關(guān)于工傷認(rèn)定的行政爭(zhēng)議分析

單亞芳

【摘要】從行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)踐的角度，對(duì)工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議引發(fā)的一些程序問(wèn)題進(jìn)行了分析和探討，提出了簡(jiǎn)化救濟(jì)程序、暢通維權(quán)渠道、完善復(fù)議訴訟制度等相應(yīng)的措施和設(shè)想。促進(jìn)工傷認(rèn)定爭(zhēng)議行政復(fù)議和行政訴訟的人性化、合理化，真正使行政復(fù)議和行政訴訟程序成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障社會(huì)公平的有效渠道。

【關(guān)鍵詞】工傷認(rèn)定 行政復(fù)議 行政訴訟

近年來(lái)，勞動(dòng)保障行政案件呈逐年增加趨勢(shì)，數(shù)量最多、問(wèn)題最為突出的是工傷保險(xiǎn)案件，盡管工傷保險(xiǎn)法律制度已經(jīng)基本成形，但現(xiàn)行工傷認(rèn)定的社會(huì)效果并不盡如人意。導(dǎo)致工傷補(bǔ)償爭(zhēng)議轉(zhuǎn)為工傷認(rèn)定引起的行政復(fù)議和行政訴訟日益增多。

工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議，與其它行政爭(zhēng)議相比較有其特殊性。在工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議提起復(fù)議的案件中，從表面上看，是因申請(qǐng)人不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議而產(chǎn)生的，但案件的矛盾焦點(diǎn)或者說(shuō)申請(qǐng)人真正關(guān)注的問(wèn)題，不是在于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法合理，而是在于用人單位與受傷職工之間所涉及的雙方利益如何協(xié)調(diào)。所以，行政復(fù)議或訴訟中的被申請(qǐng)人或者被告雖說(shuō)都是行政執(zhí)法部門(mén)，但其反而更類(lèi)似第三人?；诠J(rèn)定行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)，本文從行政復(fù)議和行政訴訟的實(shí)踐出發(fā)，提出工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)區(qū)別其他行政爭(zhēng)議進(jìn)行處理的一些觀點(diǎn)，進(jìn)行商討。

一、行政復(fù)議或者行政訴訟程序期間應(yīng)當(dāng)設(shè)立調(diào)解程序

行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件時(shí)，依照自愿、合法的原則可以對(duì)行政機(jī)關(guān)享有行政自由裁量權(quán)案件和行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛兩種行政復(fù)議案件適用調(diào)解。其他的都沒(méi)有規(guī)定。對(duì)于工傷認(rèn)定案件，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，工傷行政確認(rèn)案件不屬于調(diào)解的范圍，但無(wú)論從人性化角度，還是從社會(huì)和諧化角度，法律都承載著太多的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題。行政復(fù)議或者行政訴訟程序的設(shè)立，不能僅僅是臉譜式的一個(gè)過(guò)程，更應(yīng)當(dāng)是解決問(wèn)題、化解矛盾、排除糾紛、維護(hù)穩(wěn)定的一種工具，一個(gè)調(diào)和器。

現(xiàn)在的行政訴訟程序中，雖然都有進(jìn)行調(diào)解，但這只是依據(jù)最高院文件而進(jìn)行的人性化的程序，沒(méi)有法律依據(jù)，效果不是很大。工傷認(rèn)定結(jié)論是進(jìn)行工傷賠償?shù)姆梢罁?jù)，因此工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議雖說(shuō)是行政爭(zhēng)議，但又有民事?tīng)?zhēng)議的特征。復(fù)議和訴訟表面上審理的是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的程序和法律適用，但結(jié)果卻往往直接關(guān)系到工傷賠償這一民事程序能否順利進(jìn)行。也就是說(shuō)，告的雖是行政機(jī)關(guān)，爭(zhēng)議的雙方卻是勞動(dòng)者和用人單位。通過(guò)認(rèn)真調(diào)研分析，結(jié)合大量的案例，我們認(rèn)為，對(duì)于這種類(lèi)型的案件，在將政策與實(shí)際相結(jié)合的過(guò)程中，在行政復(fù)議和行政訴訟程序中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)解程序。一部分工傷認(rèn)定案件事實(shí)清楚，勞動(dòng)關(guān)系明確，之所以存在工傷認(rèn)定爭(zhēng)議，一方面是由于一些企業(yè)不理解工傷認(rèn)定相關(guān)規(guī)定，心中有怨氣，另一方面是因?yàn)椴糠謩趧?dòng)者受傷后對(duì)賠償數(shù)額有過(guò)高的期望，激化了矛盾。針對(duì)這種情況，工傷認(rèn)定過(guò)程中，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)調(diào)用人單位與受傷職工，積極做好企業(yè)的思想工作，向企業(yè)宣傳法律法規(guī)，使企業(yè)明確其應(yīng)承擔(dān)的用工主體責(zé)任。同時(shí)幫助受傷職工，使其了解工傷賠付標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)時(shí)間訴訟會(huì)產(chǎn)生的不利影響。通過(guò)調(diào)解，化解用人單位與受傷職工之間的矛盾，解決工傷認(rèn)定糾紛，促進(jìn)勞資之間在自愿的前提下，就工傷待遇達(dá)成和解協(xié)議，并將和解協(xié)議通過(guò)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)仲裁機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)，并由申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，這有利于避免勞動(dòng)者面對(duì)工傷認(rèn)定后漫長(zhǎng)的追償程序，維護(hù)其合法權(quán)益，同時(shí)在節(jié)省訴訟成本和司法資源、及時(shí)依法處理爭(zhēng)議和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等各方面來(lái)說(shuō)都是有益的。

二、行政復(fù)議或者行政訴訟程序期間是否應(yīng)當(dāng)中止工傷認(rèn)定效力，有待商榷

工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議救濟(jì)的渠道已經(jīng)很明確。但在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，是否適用行政救濟(jì)中的不停止具體行政行為的執(zhí)行問(wèn)題，在實(shí)踐中往往爭(zhēng)議較大，操作也較復(fù)雜。

如果依據(jù)具體行政行為不停止執(zhí)行的規(guī)則，則在復(fù)議或者訴訟期間工傷認(rèn)定推定為有效，可以作為當(dāng)事人申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或者提起民事訴訟的依據(jù)。但此情況可能會(huì)存在一個(gè)比較麻煩的問(wèn)題：如果仲裁或者訴訟以此工傷認(rèn)定為依據(jù)，作出了相應(yīng)工傷賠償案件的裁決或者判決，而經(jīng)過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟，此工傷認(rèn)定被撤銷(xiāo)，那么矛盾和沖突就不可避免地出現(xiàn)了。作為依據(jù)的具體行政行為已經(jīng)無(wú)效了，已經(jīng)生效的仲裁裁決或者民事判決如何處置？法律與法律間不可協(xié)調(diào)，對(duì)法律的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅是一次挑戰(zhàn)。

如果一方當(dāng)事人提出行政復(fù)議或者行政訴訟，工傷認(rèn)定作為一種證據(jù)依據(jù)必然存在異議，不能作為定案的根據(jù)。因此可以由復(fù)議機(jī)關(guān)或者行政訴訟機(jī)關(guān)確認(rèn)工傷認(rèn)定暫時(shí)不發(fā)生法律效力，等待復(fù)議或者訴訟的結(jié)果來(lái)確定。但是也會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：某些用人單位必將以此為契機(jī)和權(quán)利出發(fā)點(diǎn)，推遲甚至逃避自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)，勞動(dòng)者的合法權(quán)益得不到及時(shí)保障。因此容易產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題，有的甚至引發(fā)上訪(fǎng)、刑事犯罪，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素，影響了利益享有者權(quán)益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不符合我國(guó)立法保護(hù)弱勢(shì)群體的本意。

為了有效解決工傷行政爭(zhēng)議出現(xiàn)的這些問(wèn)題，切實(shí)保障用人單位和勞動(dòng)者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議和行政訴訟程序中，考慮建立一些針對(duì)工傷行政爭(zhēng)議的相應(yīng)補(bǔ)償措施。對(duì)有參加工傷保險(xiǎn)的工傷行政爭(zhēng)議，可中止工傷認(rèn)定的效力；對(duì)未參加工傷保險(xiǎn)的工傷行政爭(zhēng)議，一是縮短行政復(fù)議和行政訴訟的審理期限。二是可不中止工傷認(rèn)定的效力，讓勞動(dòng)者可通過(guò)仲裁或者民事訴訟及時(shí)獲得賠償，實(shí)行權(quán)利保障。

三、結(jié)語(yǔ)

工傷認(rèn)定作為工傷保險(xiǎn)制度的重要組成部分，其處理體制實(shí)施以來(lái)，有效地處理大量的工傷保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件，對(duì)保護(hù)用人單位和勞動(dòng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重大的作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，新型的勞動(dòng)關(guān)系的出現(xiàn)、法律條文本身的特點(diǎn)以及程序設(shè)計(jì)上的原因，以致人們對(duì)其理解經(jīng)常出現(xiàn)明顯分歧，使工傷認(rèn)定及其訴訟遇到了許多法律上的障礙和難題。因此，完善工傷認(rèn)定的相關(guān)立法，使工傷認(rèn)定在實(shí)踐中能更好地發(fā)揮作用已迫在眉睫。

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